TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 21 octobre 2013  

Composition

M. Xavier Michellod, président;  M. Antoine Rochat, assesseur  et M. Antoine Thélin, assesseur ; M. Vincent Bichsel, greffier.

 

Recourant

 

François RAPPARD, à Gingins, représenté par Me Michel CHEVALLEY, avocat à Nyon, 

  

Autorité intimée

 

Département de l'intérieur, représenté par Service du développement territorial, à Lausanne,   

   

Sutorités concernées

1.

Municipalité de Gingins, 

 

 

2.

Commission foncière rurale, Section I, à Lausanne.

  

 

Objet

      MorcellemeMorcellement    

 

Recours François RAPPARD c/ décision du Département de l'intérieur du 23 janvier 2012 (refus d'autoriser le morcellement de la parcelle n° 111 de Gingins)

 

Vu les faits suivants

A.                                François Rappard est propriétaire de la parcelle n° 111 de la commune de Gingins, située à la route de Chéserex 34 et 36. Selon l'extrait du registre foncier, ce bien-fonds, d'une surface totale de 20'616 m2, est en nature de "champ, pré, pâturage" à hauteur de 11'415 m2, de "jardin" à hauteur de 8'403 m2, et comprend en outre une "habitation" de 223 m2, une "habitation et rural" de 353 m2 ainsi qu'un "accès avec place privée" de 222 m2; il a été colloqué pour partie en zone agricole (en vert sur le plan reproduit ci-dessous) au sens de l'art. 3.11 du Règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire de la commun de Gingins (RCAT), et pour le reste en "espace à conserver 1" (en rouge sur le plan reproduit ci-dessous) au sens de l'art. 44 du Règlement du Plan partiel d'affectation (PPA) "Zone de Bourg", respectivement, s'agissant des bâtiments, en "bâtiments à conserver A" au sens des art. 6 à 18 de ce même règlement.

                           

B.                               Le 18 octobre 2010, François Rappard a déposé auprès de la Commission foncière rurale (CFR) une demande d'autorisation d'exception à l'interdiction de morcellement d'un immeuble agricole et requête en vue d'une mention au registre foncier. Il a en substance fait valoir qu'une surface d'environ 5'500 m2 de la parcelle n° 111, située "derrière les bâtiments", n'avait jamais eu d'utilité agricole et constituait bien plutôt le parc-jardin de la propriété; il requérait dès lors qu'il soit constaté que la surface en cause, dont il demandait le morcellement, n'était pas soumise au champ d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).

Interpellé par la CFR quant au morcellement envisagé, le Service du développement territorial (SDT) a prié François Rappard de compléter une demande d'autorisation de morcellement du sol. L'intéressé a produit dans ce cadre le plan de mutation suivant, établi par un géomètre le 16 décembre 2010:

          

Etait joint un tableau de mutation établi par ce même géomètre, dont il résulte que les surfaces des parties ① (nouvelle parcelle n° 111) et ‚ (nouvelle parcelle n° 750) sur le plan ci-dessus s'élevaient respectivement à 8'290 m2 et 12'500 m2.

Dans une "prise de position" du 17 octobre 2011, le SDT a estimé que seul un fractionnement en limite de zone (cf. le plan reproduit sous let. A ci-dessus) était en l'état envisageable. François Rappard a requis qu'une décision formelle soit rendue sur ce point; il a complété dans ce cadre une demande d'autorisation de morcellement du sol le 11 janvier 2012.

Par décision du 23 janvier 2012, le Département de l'intérieur (par le SDT) a refusé l'autorisation de morcellement requise, retenant les motifs suivants:

"[…] il est constaté que la partie de la parcelle n° 111 qu'il est projeté de fractionner est, pour partie, comprise dans la zone constructible (zone de bourg) et, pour le reste, dans la zone agricole du Plan Général d'affectation (PGA) communal.

Conformément à l'extrait cadastral reçu, l'intégralité des bâtiments présents sur la parcelle se situe sur la partie sise en zone constructible.

Il ressort ainsi que le fractionnement tel que proposé est non-conforme à l'affectation de la zone, puisqu'il se propose de détacher de la parcelle d'origine à la fois des terrains sis en zone constructible et en zone agricole. En conséquence, il ne peut être accepté.

[…]

Pour le reste, nous pouvons encore indiquer que notre service ne verrait pas d'inconvénient à un fractionnement coïncidant avec les limites de la zone conformément au PGA."

C.                               François Rappard a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 24 février 2012, concluant principalement à son annulation avec pour suite l'octroi d'une autorisation en vue du morcellement de la parcelle n° 111 en deux parcelles (n° 111 et 750, selon le plan reproduit sous let. B. supra), le constat du non-assujettissement de la nouvelle parcelle
n° 111 à la LDFR et l'inscription d'une mention au registre foncier dans ce sens. Il a en substance fait valoir que la partie de la parcelle dont il demandait le désassujettissement à la LDFR et le morcellement (soit la nouvelle parcelle n° 111 sur le plan en cause) n'avait jamais eu d'utilité agricole, n'était pas utile au passage d'exploitants agricoles ou de machines agricoles et n'était pas propice à une utilisation agricole, compte tenu notamment de la présence d'une quinzaine d'arbres pour la plupart centenaires ainsi que d'un mur sur l'essentiel de son pourtour; cela étant, s'agissant d'un immeuble à usage mixte, il se justifiait à son sens d'autoriser le morcellement requis en application de
l'art. 60 al. 1 let. a LDFR.

Invitée à participer à la procédure en qualité d'autorité concernée, la Municipalité de Gingins (la municipalité) a indiqué par écriture du 12 mars 2012 qu'elle préavisait favorablement le morcellement de la parcelle requis par le recourant, estimant qu'un tel morcellement "reflét[ait] la réalité sur le terrain".

Dans sa réponse du 10 avril 2012, l'autorité intimée a conclu à l'irrecevabilité du recours en tant qu'il portait sur le non-assujettissement à la LDFR de la nouvelle parcelle n° 111 et sur l'inscription d'une mention dans ce sens au registre foncier, relevant que ces points ne relevaient pas de sa compétence. Elle a pour le reste conclu au rejet du recours, estimant en substance qu'au vu de la "situation juridique de l'immeuble (à cheval sur la limite des zones) et eu égard aux motifs de la demande d'autorisation (bâtiments situés en zone à bâtir et non utilisés à des fins agricoles), [elle] ne pouvait légalement accorder une autorisation de morcellement que le long de la limite des zones".

Dans ses observations complémentaires du 16 mai 2012, le recourant a maintenu, en particulier, qu'il s'agissait d'une parcelle à usage mixte, et relevé que l'autorité intimée n'avait pas examiné la question de savoir si la partie de cette parcelle située en zone agricole mais qui n'avait pas d'usage agricole pouvait faire l'objet d'une soustraction au droit foncier rural précédée d'un morcellement.

L'autorité intimée a confirmé ses conclusions par écriture du 5 juin 2012.

Egalement invitée à participer à la procédure en tant qu'autorité concernée, la CFR a notamment relevé ce qui suit par écriture du 3 juillet 2012:

"En l'espèce, les bâtiments ECA N° 31 et 32 édifiés sur la parcelle 111 de Gingins semblent être situés dans la zone à bâtir, de sorte qu'il paraît que l'autorité intimée n'avait pas à se prononcer sur un éventuel changement d'affectation. S'agissant du morcellement envisagé, il n'appartient pas à la Commission d'empiéter sur les compétences du Service du développement territorial et de se prononcer en faveur ou contre telle ou telle pratique."

A la requête du tribunal et avec l'autorisation formelle de la municipalité, l'autorité intimée a produit le 20 août 2012 un lot de pièces relatives à la procédure de révision du PPA "Zone de Bourg" en cours. S'agissant spécifiquement de la parcelle
n° 111, le projet de PPA en cause se présente comme il suit:

D.                               Une audience avec inspection locale a été mise en œuvre le 14 novembre 2012. Il résulte en particulier ce qui suit du procès-verbal établi à cette occasion:

"Il est d'emblée procédé à une inspection locale de la parcelle concernée.

Les parties sont entendues dans leurs explications. L'autorité intimée expose que la partie agricole de la parcelle relève d'une surface d'assolement, de sorte que se poserait le cas échéant la question d'une compensation; elle relève que le morcellement d'une parcelle est en principe proscrit par la LAF, que la requête du recourant ne correspond pas au projet actuel de révision du PPA « Zone de Bourg », respectivement que la partie de la parcelle dont le recourant demande la soustraction à la LDFR est théoriquement exploitable à des fins agricoles. Elle se réfère à l'art. 2
al. 2 let. c LDFR.

Le recourant fait valoir que la partie de la parcelle en cause a toujours fait office de parc/jardin et n'a jamais été exploitée à des fins agricoles. S'agissant de son intérêt à la soustraction à la LDFR requise, il indique avoir conclu une promesse de vente de son immeuble à la fin de l'année 2009, relevant l'intérêt du promettant-acquéreur, qui n'est au demeurant pas exploitant agricole, à bénéficier dans ce cadre d'un jardin d'agrément en relation avec la taille de l'immeuble.

Interpellée quant à l'état d'avancement de la procédure de révision du PPA « Zone de Bourg », la municipalité expose qu'une version finale de ce projet devrait être établie à très court terme - les différents services concernés ayant d'ores et déjà été consultés; ce projet devrait ainsi pouvoir être soumis à l'enquête publique prochainement. La municipalité indique qu'un projet de révision de son PGA est également en cours, mais que la procédure est « nettement moins avancée »; elle précise avoir prévu dans le cadre de son Plan directeur une zone de verdure sur la parcelle du recourant."

E.                               Dans ses observations finales du 14 décembre 2012, le recourant a fait valoir que, dans la mesure où les seules constructions sises sur le bien-fonds concerné se situaient dans la zone à bâtir, l'autorité intimée aurait dû se déclarer incompétente et retourner le dossier à la CFR comme objet de sa compétence. Pour le reste, il requérait en substance le morcellement de sa parcelle en conformité avec l'utilisation effective du terrain.

Dans ses observations finales du 14 décembre 2012, l'autorité intimée a pour sa part maintenu, en particulier, que la partie du bien-fonds dont le désassujettissement à la LDFR était litigieux demeurait appropriée à l'usage agricole.

F.                                Le tribunal a statué par voie de délibération.

Considérant en droit

1.                                Interjeté dans le délai légal de trente jours suivant la notification de la décision attaquée (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
- LPA-VD; RSV 173.36), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                En l'espèce, le recourant a déposé le 18 octobre 2010 auprès de la CFR une demande tendant au morcellement de la parcelle n° 111, d'une part, et à l'inscription d'une mention au registre foncier selon laquelle la nouvelle parcelle n° 111 (sur le plan reproduit sous let. B supra) n'était pas régi par la LDFR. Relevant que le traitement de cette requête nécessitait en premier lieu le morcellement du bien-fonds concerné, la CFR a prié le SDT de se déterminer sur le morcellement envisagé; c'est dans ce cadre que le Département de l'intérieur (par le SDT) a rendu la décision attaquée, refusant l'autorisation de morcellement requise.

a) Aux termes de son art. 2 al. 2, la LDFR s'applique aux immeubles situés en partie dans une zone à bâtir, tant qu'ils ne sont pas partagés conformément aux zones d'affectation (let. c), ainsi qu'aux immeubles à usage mixte, qui ne sont pas partagés en une partie agricole et une partie non agricole (let. d). Est dans ce cadre agricole l'immeuble approprié à un usage agricole ou horticole (cf. art. 6 al. 1 LDFR).

Selon l'art. 60 al. 1 let. a LDFR, l'autorité cantonale compétente
autorise des exceptions aux interdictions de partage matériel et de morcellement quand l'entreprise ou l'immeuble agricole est divisé en une partie qui relève du champ d'application de la présente loi et une autre qui n'en relève pas. L'autorité cantonale compétente au sens de cette disposition est, dans le canton de Vaud, la CFR, Section I (cf. art. 5 al. 2 let. b de la loi vaudoise d'application de la LDFR, du 13 septembre 1993
- LVLDFR; RSV 211.42).

b) Depuis le 1er septembre 2000, l'art. 4a de l'ordonnance sur le droit foncier rural du 4 octobre 1993 (ODFR; RS 211.412.110) et l'art. 49 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) imposent aux autorités compétentes en matière de LDFR et de construction hors de la zone à bâtir de coordonner leurs procédures.

Ayant pour titre marginal "Coordination des procédures", l'art. 4a ODFR dispose à cet égard ce qui suit:

"1 Dans la procédure d’octroi d’une dérogation à l’interdiction de partage matériel ou de morcellement de même que dans la procédure d’octroi d’une décision en constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l’autorité compétente en matière d’autorisation au sens de cette loi transmet le dossier pour décision à l’autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir
(art. 25, al. 2, LAT) lorsqu’une construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds concerné et qu’elle est située hors de la zone à bâtir au sens du droit de l’aménagement du territoire.

2 L’autorité compétente en matière d’autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s’il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l’aménagement du territoire et constatant la légalité de l’affectation de la construction ou de l’installation.

3 Il n’est pas nécessaire de procéder à la coordination des procédures s’il est évident:

     a.    qu’aucune dérogation au sens de la LDFR ne peut être accordée; ou que

     b.    que le bien-fonds considéré doit rester soumis à la LDFR."

Quant à l'art. 49 OAT, il prévoit ce qui suit:

"L’obligation de coordonner les procédures découlant de l’art. 4a de l’ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural incombe par analogie à l’autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsque celle-ci ne peut exclure la nécessité d’une exception à l’interdiction de partage matériel ou de morcellement au sens de l’art. 60 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural ou d’une décision constatant la non-soumission du bien-fonds concerné à cette loi."

Dans le canton de Vaud, l'autorité compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir est le Département de l’intérieur (art. 81 al. 1, 120 al. 1 let. a et 121
let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions - LATC; RSV 700.11; art. 7 al. 1, quatrième tiret, du règlement du 2 juillet 2012 sur les départements de l'administration - RdéA; RSV 172.215.1), qui a délégué cette tâche au SDT (cf. arrêt AC.2011.0167 du 17 décembre 2012 consid. 1b/bb).

c) Selon l'art. 1 du règlement d'exécution de la LVLDFR, du 10 décembre 1993 (RLVLDFR; RSV 211.42.1), tous les morcellements du sol soumis à une autorisation cantonale font l'objet d'une requête auprès du service en charge des améliorations foncières, quelle que soit l'autorité compétente qui aura à statuer. Le service en charge des améliorations foncières transmet, autant que de besoin, la requête à la Commission foncière rurale (section I), pour que celle-ci statue en vertu de l'art. 5 LVLDFR; la requête est également transmise au service en charge des forêts, de la faune et de la nature pour préavis dans les cas visés simultanément par la législation forestière.

Aux termes de l'art. 109 de la loi vaudoise du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; RSV 913.11), sous réserve des dispositions qui suivent, le fractionnement de biens-fonds est interdit d'une manière générale, sur l'ensemble du territoire cantonal, sans limite dans le temps et quelle que soit la surface des parcelles à créer. Cette interdiction ne frappe pas les terrains compris dans une zone réservée à la construction ou à l'industrie selon un plan d'affectation prévu par la LATC, ou soustraite à l'application du droit foncier rural; l'interdiction est toutefois maintenue pour les parcelles grevées d'une mention "améliorations foncières" (art. 110 LAF).

Selon l'art. 112 LAF, le département est compétent pour autoriser des dérogations aux règles interdisant le morcellement du sol (al. 1). L'autorisation de morcellement ne peut être donnée que pour de justes motifs; elle peut être subordonnée à l'adoption d'un plan d'affectation prévu par la LATC (al. 2). Les dispositions de la LATC sont réservées (al. 3).

d) En l'espèce, l'autorité intimée a retenu que la parcelle du recourant était soumise à la LDFR en application de l'art. 2 al. 2 let. c LDFR, soit en tant que l'immeuble était situé en partie dans une zone à bâtir et n'était pas partagé conformément aux zones d'affectation. L'intéressé soutient pour sa part qu'il s'agit d'un immeuble mixte au sens de l'art. 2 al. 2 let. d LDFR, estimant au demeurant que les hypothèses prévues par les art. 2 al. 2 let. c et 2 al. 2 let. d LDFR ne s'excluent pas mutuellement.

Il convient de relever d'emblée qu'il n'appartient pas à l'autorité intimée de statuer sur ce point, l'application de la LDFR relevant de la compétence de la CFR
- laquelle ne s'est pas prononcée dans le cas d'espèce sur la pertinence des hypothèses évoquées. Pour le reste, on se bornera à relever qu'il n'est pas contesté, dans tous les cas, que la parcelle du recourant est soumise à la LDFR, respectivement qu'elle est divisée en une partie qui relève du champ d'application de la LDFR et une autre qui n'en relève pas (au sens de l'art. 60 al. 1 let. a LDFR) - peu important à ce stade de déterminer si la division entre ces deux parties se situe à la limite entre les zones agricoles et "espace à conserver 1" (cf. le plan reproduit sous let. A supra), comme le soutient l'autorité intimée, ou bien plutôt selon le tracé figurant sur le plan de mutation du 16 décembre 2010 (cf. le plan reproduit sous let. B supra), comme le soutient le recourant.

Cela étant, les constructions situées sur la parcelle en cause ont été colloquées en "bâtiments à conserver A" au sens des art. 6 à 18 du Règlement du PPA "Zone de Bourg" (cf. let A supra). Il apparaît ainsi manifestement, comme l'autorité intimée l'admet au demeurant expressément dans la décision attaquée, que les constructions en cause ne sont pas situées hors de la zone à bâtir au sens du droit de l'aménagement du territoire. Dans cette mesure, l'autorité intimée n'avait pas à se prononcer dans le cadre de la procédure de coordination prévue par l'art. 4a ODFR, la mise en œuvre d'une telle procédure supposant l'existence d'une construction située hors de la zone à bâtir - dont le SDT doit alors déterminer la légalité de l'affectation (notamment sous l'angle d'une éventuelle autorisation dérogatoire au sens des art. 24 à 24d LAT; cf. arrêt AC.2011.0167 précité, consid. 1b/bb et la référence).

e) C'est ainsi exclusivement sous l'angle de la demande de morcellement présentée par le recourant que l'autorité intimée est appelée à se prononcer, en tant que le Département de l'intérieur est également chargé d'assurer l'exécution de la LAF
(cf. art. 7 al. 2, quatrième tiret, RdéA).

Dans ce cadre et comme rappelé ci-dessus (consid. 2c), il résulte de l'art. 1 RLVLDFR que les demandes de morcellement doivent être déposées auprès de l'autorité intimée, laquelle transmet cette demande, autant que de besoin, à la CFR, afin que cette dernière statue en vertu de l'art. 5 LVLDFR. Or, il s'impose de constater que l'autorité intimée n'a pas respecté cette procédure en l'occurrence - il apparaît bien plutôt qu'elle s'est elle-même prononcée en application de la LDFR, se référant dans ses écritures notamment à l'art. 60 al. 1 let. a LDFR, alors même qu'il appartient à la CFR d'appliquer cette dernière disposition (cf. art. 5 al. 2 let. b LVLDFR). On peine dans ce cadre à comprendre pour quel motif la CFR soutient dans son écriture du 3 juillet 2012 qu'il ne lui appartiendrait pas de se prononcer sur le morcellement requis.

Il convient dès lors d'annuler la décision litigieuse, charge à la CFR de statuer sur l'autorisation de morcellement requise en application de l'art. 60 al. 1 let. a LDFR. Il appartiendra par la suite à l'autorité intimée, le cas échéant, de se prononcer sur l'octroi d'une dérogation aux règles interdisant le morcellement du sol (art. 112 al. 1 LAF), en appréciant le cas sous l'angle de l'existence de justes motifs au sens de l'art. 112 al. 1 LAF. On se contentera à cet égard de préciser, à toutes fins utiles, que l'autorité intimée ne saurait refuser le morcellement requis, dans le cadre de ses compétences en application de la LAF, pour le seul motif que le tracé en cause ne correspond pas à la limite de la zone agricole, respectivement qu'elle ne saurait de ce chef faire l'économie d'une pesée des intérêts prenant en compte l'ensemble des circonstances du cas d'espèce; il n'existe en effet aucune base légale permettant d'imposer qu'en cas de fractionnement au sens du droit des améliorations foncières, les limites de la nouvelle parcelle coïncident avec celle de la zone agricole (cf. arrêt AF.1993/0020 du 23 décembre 1997 consid. 4).

3.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée.

Le recourant, qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD), dont il convient d'arrêter le montant à 2'000 fr. à la charge de l'autorité intimée (art. 55 al. 2 LPA-VD).

Compte tenu de l'issue du litige, le présent arrêt est rendu sans frais (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision rendue le 23 janvier 2012 par le Département de l'intérieur est annulée.

III.                                Le Département de l'intérieur versera à François Rappard la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

IV.                              Il n'est pas perçu d'émolument.

Lausanne, le 21 octobre 2013

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.