TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 22 mars 2013
Composition	M. Robert Zimmermann, président;  M. François Kart et Mme Mihaela Amoos Piguet,  juges; Mme Magali Fasel, greffière.

 

Recourante

X.________, à Lausanne, représentée par Me Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Département de l'intérieur,

  

Autorité concernée

Unité logement,

  

Tiers intéressé

DOMICIM, à Lausanne,

  

 

Objet	droit public du logement
	Recours X.________ c/ décision du Département de l'intérieur du 19 avril 2012 notifiant une hausse de loyer en matière de logement subventionné

 

Vu les faits suivants

A.                                Y.________ est propriétaire de la parcelle n° ******** de la commune de Lausanne depuis le 20 mars 1990. Un bâtiment d'habitation, comprenant quatorze appartements de 2 pièces et quatorze appartements de 4 pièces y est érigé. Y.________ a sollicité, le 14 octobre 1993, l'octroi d'une aide à la construction et à la rénovation de logements. Par convention du 25 février 1994, Y.________ et l'Etat de Vaud ont défini les conditions d'octroi de l'aide cantonale pour le financement des travaux de rénovation qui ne devaient pas excéder 7'657'000 fr. (y compris la valeur résiduelle et la valeur du terrain).

Par sa signature, l'Etat de Vaud s'est engagé à abaisser les loyers, au moyen de subsides à fonds perdu représentant initialement le 30% des charges locatives admissibles (correspondant à un montant de 170'796 fr. au moment de l'investissement), puis par des versements à fonds perdus dégressifs. 

L'abaissement des loyers devait s'effectuer sur une période de 15 ans (100% pendant 3 ans, puis de manière dégressive), le Service du logement (actuellement l'Unité logement – UL) étant chargé de fixer la diminution de l'aide en tenant compte de la conjoncture. La Municipalité de Lausanne n'ayant pas souhaité octroyer d'aide, la propriétaire s'y est substituée en acceptant de mettre à disposition 1'407'000 fr. de fonds propres sans intérêts dans la phase initiale, correspondant à un effort annuel de 84'420 fr. lors de l'investissement.

Par avenant du 13 janvier 1995, l'Etat de Vaud et Y.________ sont convenus de modifier le point de la convention relatif aux prestations du maître de l'ouvrage comme  il suit:

"- Mise à disposition de Fr. 867'000.- de fonds propres sans intérêts dans la phase initiale, correspondant à un effort annuel de Fr. 52'020.-.

- Effort complémentaire initial de Fr. 32'400.- annuel maximum."

Par acte du 18 novembre 1996, l'Etat de Vaud a consenti à se constituer caution solidaire de Y.________, pour un montant de 2'500'000 fr., auprès de la Banque Cantonale Vaudoise (BCV). Ce cautionnement, lié à la constitution d'une cédule hypothécaire au porteur d'une valeur de 7'480'000 fr., devait permettre à la propriétaire de l'immeuble en cause de bénéficier d'un taux d'intérêt plus avantageux en comparaison du marché. La garantie de l'Etat a été accordée jusqu'à réduction du prêt à concurrence de 4'980'000 francs. A la suite de l'octroi de ce cautionnement, l'Etat de Vaud et Y.________ sont convenus, par avenant du 10 avril 1997, de modifier comme suit le point de la convention traitant des prestations cantonales:

"- abaissement des loyers, subside à fonds perdu, représentant le 30% des charges locatives admissibles en vertu de l'art. 10 du règlement du 24 juillet 1991 d'application de la loi, soit Fr. 187'131.- annuel dégressif;

- cautionnement d'un montant de Fr. 2'500'000.-; ce cautionnement fera l'objet d'une hypothèque légale qui sera inscrite dans les 6 mois à compter de la signature du présent avenant (art. 19 de la loi). La durée de ce cautionnement est stipulée dans l'acte de cautionnement fait le 18 novembre 1996;

- exonérations fiscales, fondées sur l'art. 23 de la loi, que le maître de l'ouvrage demandera au Département des finances;

- exonération du droit de timbre de timbre cantonal et de tous émoluments (art. 25 de la loi)."

La propriétaire s'est quant à elle engagée à mettre à disposition 910'000 fr. de fonds propres sans intérêts dans la phase initiale (soit un effort financier de 50'050 fr. par année selon l'avenant à la convention) et a consenti un effort complémentaire initial de Fr. 32'400 fr. annuel maximum, dégressif.

Le financement de la construction, dont le coût de réalisation s'est élevé à 8'390'700 fr., devait s'effectuer comme suit:

"Fonds propres (dégagé par l'existant)                  3,58%              300'000

Fonds propres (à verser)                                      7,27%              610'000

Hypothèque 1^er rang (existante)                            40,52%             3'400'000

Hypothèque 1^er rang (nouvelle)                             28,49%             2'390'700

Hypothèque 2^ème rang (nouvelle)                            20,14%             1'690'000"

B.                               Le 1^er novembre 1997, X.________ a pris à bail un appartement de 4 pièces, d'une surface habitable d'environ 91 m2, dans l'immeuble propriété de Y.________. Le contrat de bail, daté du 10 octobre 1997, prévoyait un loyer mensuel net abaissé de 1018 fr. (y compris l'abaissement supplémentaire I de la Confédération – AS I), les charges s'élevant à 130 francs. X.________ bénéficiait, en sus, d'abaissements supplémentaires  III de la Confédération (AS III), à concurrence de 182 fr. par mois. Une annexe au contrat de bail à loyer, signée par X.________ le 10 octobre 1997, réservait des augmentations de loyer résultant de la dégressivité de l'aide.

Le contrat de bail à loyer de X.________ a été régulièrement renouvelé. Cette dernière y vit désormais seule avec son fils. Selon un tableau récapitulatif établi par le Service de l'économie, du logement et du tourisme (SELT; devenu le Service de la promotion économique et du commerce [SPECo] à compter du 18 janvier 2012), le loyer de la recourante, fixé par ledit service, a connu l'évolution suivante:

Année	Loyer brut SELT (sans les aides) en fr.	Aide cantonale en fr.	Aide du propriétaire en fr.	AS Confédération en fr.	Loyer net (sans frais accessoires) en fr.
1997	2'006	687	119	182 (AS I) 182 (AS III)	836
1998	2'006	687	119	182 (AS I) 182 (AS III)	836
1999	1'943	634	109	182 (AS I) 182 (AS III)	836
2000	1'829	528	101	182 (AS I) 182 (AS III)	836
2001	1'820	528	92	182 (AS I) 182 (AS III)	836
2002	1'758	475	83	182 (AS I) 182 (AS III)	836
2003	1'696	423	73	182 (AS I) 182 (AS III)	836
2004	1'634	370	64	182 (AS I) 182 (AS III)	836
2005	1'572	317	55	182 (AS I) 182 (AS III)	836
2006	1'580	264	116	182 (AS I)	1'018
2007	1'504	211	93	182 (AS I)	1'018
2008	1'488	158	70	182 (AS I)	1'078
2009	1'488	106	47	182 (AS I)	1'153
2010	1'518	--	--	--	1'518
2011	1'560	--	--	--	1'560

 

C.                               Le SELT a établi un décompte périodique le 9 novembre 2010, afin de déterminer le revenu locatif admissible de l'immeuble en cause pour la période du 1^er janvier au 31 décembre 2011. Il en ressort ce qui suit:

1. Charges – revenu locatif
Désignations		Montants	Anciens taux		Existant dès le 01.01.2010	Taux	Modifié dès le 01.01.2011
Fonds propres		910'000	4,00%		36'400	4,00%	36'400
Hypothèque BCV		6'186'756	2,9%		216'940	2,65%	163'949
Fonds propres d'amortissement		1'293'944	%		0	3,00%	38'818
Vétusté		8'390'700	0,50%		41'954	0,50%	41'954
Frais généraux s/imm.		9'442'492	1,70%		160'020	1,70%	160'522
Frais généraux s/terrain		0	1,70%		0	1,70%	0
Redevance sur DDP					0		0
Rendement travaux spec.					0		0
Augmentation du rendement					0		0
Effort complémentaire sur loyers					- 0		-0
Revenu locatif admissible (sans aide)					455'314		441'643
A déduire: Location annuelle pour parking et autres:					16'440		16'440
Sous Total					438'874		425'203
Evolution du fonds de régulation (réserve locative):
Existante au 31.12.2010			0
					-25'309		0
Disponible au 31.12.2011			0
Nouveau revenu locatif admissible (sans aide), partie logement					413'565		425'203
2. Participation des pouvoirs publics
Année	16	Nbre dégressivité		13	Existante dès le 01.01.2010		Modifiée dès le 01.01.2011
Canton		Montant annuel		14'395	14'395		0
Commune (ou tiers)		Montant annuel		6'342	6'342		0
		Total			20'737		0
3. Total nouveau revenu locatif abaissé					392'828		425'203

Sur la base de ce décompte, le SELT a établi l'état locatif, en précisant, pour chaque appartement, la mesure dans laquelle une augmentation de loyer était admissible. Le SELT a communiqué le décompte périodique du 9 novembre 2010, ainsi que l'état locatif à l'agence immobilière Domicim. Celle-ci, en qualité de représentante de la propriétaire, a notifié au moyen de la formule officielle une hausse de loyer aux locataires à compter du début de l'année 2011. Le loyer mensuel net dû par X.________ est ainsi passé de 1'518 fr. à 1'560 francs. Les motifs de cette hausse étaient liés à la diminution de l'aide des pouvoirs publics, à l'épuisement du fonds de régulation des loyers, ainsi qu'à la variation des éléments qui les constituent (taux hypothécaire, indice du coût de la vie, par exemple).

D.                               X.________ a recouru contre la décision de hausse du loyer auprès du Département de l'économie. Par décision du 19 avril 2012, le Département de l'intérieur (DINT), auquel les compétences en matière de logement ont été transférées, a rejeté le recours de X.________.

E.                               X.________ a recouru contre la décision du DINT du 19 avril 2012, en concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens. Le DINT s'est déterminé et a conclu au rejet du recours. La recourante a répliqué.

F.                                Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                La recourante soutient que l'art. 269 CO s'applique aux appartements qui font l'objet d'une surveillance officielle. Elle fait également valoir, dans un deuxième moyen, que le droit cantonal, en l'espèce la loi sur le logement du 9 septembre 1975 (LL; RSV 840.11) et son règlement d'application du 17 janvier 2007 (RLL; RSV 840.11.1), violent le principe de la force dérogatoire du droit fédéral, dans la mesure où ils permettent au propriétaire de percevoir un rendement abusif au sens de l'art. 269 CO. Ces deux moyens étant liés, ils seront traités conjointement.

a) Selon le principe de la force dérogatoire du droit fédéral, celui-ci prime le droit cantonal dans les domaines placés dans la compétence de la Confédération et que celle-ci a effectivement réglementés (art. 49 al. 1 Cst.). Les règles cantonales qui seraient contraires au droit fédéral, notamment par leurs buts ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre, doivent ainsi céder le pas devant le droit fédéral. Ce principe n'exclut cependant toute réglementation cantonale que dans les matières que le législateur fédéral a réglées de façon exhaustive, les cantons restant au surplus compétents pour édicter, quand tel n'est pas le cas, des dispositions de droit public dont les buts et les moyens envisagés convergent avec ceux prévus par le droit fédéral (ATF 130 I 82 consid. 2.2, 169 consid. 2.1, 279 consid. 2.2, et les arrêts cités).

En principe, la réglementation de droit civil est exclusive et les cantons ne peuvent adopter des règles de droit privé dans les domaines régis par le droit fédéral que si ce dernier leur en réserve la possibilité (art. 5 al. 1 CC; ATF 137 I 135 p. 139, consid. 2.5.1). En matière de bail à loyer, la réglementation fédérale est exhaustive, sous réserve de la compétence laissée aux cantons d'édicter certaines règles de droit privé complémentaires (art. 257e al. 4, art. 270 al. 2 CO). A défaut d'une telle réserve, il est interdit aux cantons d'intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail (ATF 137 I 135 p. 139 consid. 2.5.1).

Une seule et même matière peut toutefois être saisie à la fois par des règles de droit privé fédéral et par des règles de droit public cantonal. Dans les domaines régis en principe par le droit civil fédéral, les cantons conservent la compétence d'édicter des règles de droit public en vertu de l'art. 6 CC, à condition que le législateur fédéral n'ait pas entendu régler une matière de façon exhaustive, que les règles cantonales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas le droit civil, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 137 I 135 consid. 2.5.2; 135 I 106 consid. 2.1; 131 I 333 consid. 2.1). Le principe de la primauté du droit fédéral n'est ainsi pas violé lorsque la loi cantonale vient renforcer l'efficacité de la réglementation fédérale. Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton perd la compétence d'adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (ATF 133 I 110 consid. 4.1). Les règles de droit cantonal se doivent non seulement d'être rédigées, mais aussi interprétées et appliquées de manière conforme au droit supérieur (ATF 137 I 167 consid. 3.4; 2C_222/2010 du 29 juillet 2010 consid. 3.3).

b) L'art. 41 al. 1 let. e Cst. dispose que "la Confédération et les cantons s'engagent, en complément de la responsabilité individuelle et de l'initiative privée, à ce que toute personne en quête d'un logement puisse trouver, pour elle-même et sa famille, un logement approprié à des conditions supportables". Cette disposition confère à la Confédération et aux cantons, une compétence concurrente pour adopter des règles en matière de politique du logement.

Sur la base de ce mandat constitutionnel, la Confédération a notamment adopté la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP; RS. 843), qui contient une partie traitant des mesures spéciales destinées à abaisser les loyers (construction de logements d'utilité publique) aux art. 35 à 46 LCAP. Elle a ensuite adopté la loi fédérale du 21 mars 2003 encourageant le logement à loyer ou à prix modérés (Loi sur le logement, LOG, RS. 842), destinée à encourager l'offre de logements pour les ménages à revenu modeste ainsi que l'accession à la propriété.

Le canton de Vaud a également fait usage de sa compétence en adoptant l'art. 67 Cst/VD:

"¹L'Etat et les communes, en complément des démarches relevant de la responsabilité individuelle et de l'initiative privée, veillent à ce que toute personne puisse disposer d'un logement approprié à des conditions supportables.

²Ils encouragent la mise à disposition de logements à loyer modéré et la création d'un système d'aide personnalisée au logement.

³Ils encouragent l'accès à la propriété de son propre logement."

Sur la base de ce mandat constitutionnel, le législateur cantonal a adopté la LL, ainsi que le RLL.

Ces règlementations, tant fédérales que cantonales, poursuivent un but d'intérêt public différent de celui du droit civil fédéral. En effet, dans la mesure où l'aide financière accordée par la collectivité publique aux propriétaires est destinée à abaisser le montant des loyers pour répondre au besoin d'une partie de la population, elle s'inscrit dans le cadre de la politique sociale du logement. De telles mesures relèvent à l'évidence du droit public (ATF 4A_267/2009 du 7 août 2009, consid. 2.2). Elles sont admissibles dans la mesure où elles poursuivent un but d'intérêt public, à la condition toutefois qu'elles ne visent pas à réglementer la relation entre bailleur et locataire (Max Baumann/David Dürr/Arnold Marti/Viktor Lieber/Bernhard Schnyder, Zürcher Kommentar, 1998, n° 281 ad art. 6 CC, p. 1190). En effet, il est désormais admis que ce rapport est régi exhaustivement par le droit privé fédéral, qui fixe notamment le montant admissible d'un loyer. Les objectifs poursuivis par le droit privé et le droit public cantonal n'apparaissent pas contradictoires, dans la mesure où la réglementation cantonale est destinée à permettre d'abaisser les loyers à un prix inférieur à celui du marché. La situation présente toutefois une certaine complexité, du fait de la coexistence d'un rapport de droit public entre la collectivité et le propriétaire, avec celui d'un rapport privé entre le propriétaire et le locataire (ATF 4A_267/2009 précité, consid. 2.2).

2.                                a) Cette problématique est en partie réglée à l'art. 253b CO, qui dispose de ce qui suit:

"¹Les dispositions sur la protection contre les loyers abusifs (art. 269 et s.) s’appliquent par analogie aux baux à ferme non agricoles et aux autres contrats qui visent principalement la cession à titre onéreux de l’usage d’habitations ou de locaux commerciaux.

²Elles ne s’appliquent pas aux baux d’appartements et de maisons familiales de luxe comprenant six pièces ou plus (cuisine non comprise).

³Les dispositions relatives à la contestation des loyers abusifs ne s’appliquent pas aux locaux d’habitation en faveur desquels des mesures d’encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est soumis au contrôle d’une autorité."

Sur la base de cette disposition, le Conseil fédéral a adopté l'art. 2 de l'ordonnance sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11) qui prévoit ce qui suit:

"¹ Le chapitre II, titre huitième du CO (art. 269 à 270e) n’est pas applicable aux appartements et maisons familiales de luxe comprenant six pièces ou plus, cuisine non comprise.

² Seuls les art. 253 à 268b, 269, 269d, al. 3, 270e et 271 à 273c CO ainsi que les art. 3 à 10 et 20 à 23 de la présente ordonnance sont applicables aux appartements en faveur desquels des mesures d’encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est soumis au contrôle d’une autorité."

b) Les dispositions relatives à la contestation des loyers abusifs (art. 269 à 270e CO, Chapitre II du Titre VIII du CO) ne sont pas applicables aux locaux d'habitation au bénéfice d'une aide des pouvoirs publics et dont le loyer est soumis au contrôle d'une autorité au sens de l'art. 253b al. 3 CO (ATF 135 III 591 consid. 4.2.1 p. 593; Hans Giger, Berner Kommentar, Das Obligationenrecht, Die Miete, art. 253-273c CO, Grundsatzanalyse, Vorbemerkungen und art. 253-255 CO, Berne 2013, N.55 ad art. 253b CO; Roger Weber, Basler Kommentar, Obligationenrecht I, 5^e éd., Bâle 2011, N.9 ad art. 253b al. 3 CO; Lachat, Commentaire romand CO I, N.8 ad art. 253b CO; Commentaire SVIT, 2011, N.2, 19, 19 ad art. 253b CO; Lachat, Le bail à loyer, Lausanne, 1997, p. 81).

La condition relative au contrôle étatique est en l'espèce remplie; le SELT a établi le rendement admissible de l'immeuble en question pour l'année 2011, sur la base des exigences de la LL et de son règlement d'application. Ce contrôle exclut toute liberté de la propriétaire en lien avec la fixation du loyer. Il correspond dès lors aux exigences posées par l'art. 253b al. 3 CO. S'agissant de la seconde condition, liée à l'existence de mesures d'encouragement, elle est également remplie. En effet, bien que l'immeuble litigieux ne fasse plus l'objet d'une mesure d'aide cantonale versée en déduction du loyer, le cautionnement de l'Etat est encore existant et ne s'éteindra que lorsque le prêt accordé par la BCV aura été amorti à concurrence de 4'980'000 francs. En sus de cet engagement, il ressort du dossier que plusieurs des appartements sis dans l'immeuble litigieux perçoivent encore un abaissement supplémentaire de la Confédération. La compétence pour déterminer le montant admissible du loyer revient dès lors exclusivement aux autorités administratives.

c) Le but de l'art. 253b al. 3 CO est d'empêcher un double contrôle des loyers et d'éviter le prononcé de décisions contradictoires. Pour les habitations qui font l'objet de mesures d'encouragement prises par les pouvoirs publics, l'autorité chargée du contrôle des loyers jouit d'une compétence exclusive, et la procédure prévue dans le droit des obligations est fermée. L'art. 2 al. 2 OBLF ne réserve pas l'application de l'art. 270b CO, relatif à la contestation des hausses de loyer. On n'obtiendra la sécurité du droit requise que si l'exclusivité de la compétence de l'autorité instituée par la législation sur les mesures d'encouragement s'étend à tous les points soumis à la surveillance officielle. L'art. 253b al. 3 CO apparaît, de la sorte, comme une norme de répartition de compétence, alors que les réserves mentionnées à l'art. 2 al. 2 OBLF doivent être considérées comme des renvois au droit matériel (ATF 124 III 463 consid. 4b/cc p. 466/467; cf. également ATF 129 II 125 consid. 2.6.2 p. 131/132).

Selon la systématique des art. 253ss CO, les dispositions du droit du bail s'appliquent d'une manière générale également aux locaux d'habitation en faveur desquels des mesures d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et qui font l'objet d'un contrôle des autorités. Sont en effet seules réservées, les dispositions relatives à la "contestation des loyers abusifs". Comme on l'a vu, l'appartement litigieux se situe précisément dans la catégorie de logements visés par l'art. 253b al. 3 CO et son loyer est contrôlé par les pouvoirs publics. Il convient dès lors de déterminer si la réserve contenue à l'art. 253b al. 3 CO vise le droit procédural uniquement, comme le soutient l'autorité intimée, ou si sont également réservées les règles de droit matériel relatives à la protection contre les loyers abusifs, comme le prétend la recourante.

D'un point de vu littéral, il convient d'observer que la réserve contenue à l'art. 253b al. 3 CO est formulée d'une manière différente de celle des deux premiers alinéas, qui contiennent une référence claire au droit matériel. Le législateur a en effet renoncé, aux deux premiers alinéas de l'art. 253b CO, à utiliser le terme de "contestation". Or cette formulation fait directement référence à la note marginale "E. Contestation du loyer", qui regroupe les art. 270 à 270d CO. Une interprétation littérale de cette disposition commanderait dès lors de retenir que la réserve de l'art. 253b al. 3 CO constitue un renvoi aux dispositions de mise en œuvre, et non un renvoi aux règles matérielles applicables à la protection contre les loyers abusifs.

La doctrine n'est toutefois pas unanime, s'agissant des conséquences de cette réserve de compétence en faveur des autorités administratives. Une partie d'entre elle, se référant à l'art. 2 al. 2 OBLF, qui reprend d'ailleurs les réserves du Message du Conseil fédéral (ATF 124 III 463 consid. 4bb p.466), soutient que les autorités administratives doivent contrôler le respect de l'art. 269 CO, lorsqu'elles établissent le montant du loyer admissible (voir notamment David Lachat, in Commentaire romand, Code des obligations I, 2^e éd., Bâle 2012, ad art. 253b CO, p. 1715, n. 8; Weber, op. cit., p. 1391, n. 10 ad art. 253a/253b CO; Peter Higi, Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch, Teilband V2b, Die Miete, art. 253-256 CO, Zürich 1994, n. 86 ad art. 253a/253b). Une autre partie de la doctrine soutient que l'art. 253b al. 3 CO contient un renvoi à l'ensemble du Chapitre II, relatif à la protection contre les loyers abusifs; l'art. 2 al. 2 OBLF ne disposerait dès lors pas d'une base légale suffisante pour déclarer l'art. 269 CO applicable aux logements visés par l'art. 253b al. 3 CO (Peter R. Burkhalter/Emmanuelle Martinez-Favre, Le droit suisse du bail à loyer, Zürich 2011, n° 21 à 25 ad art. 253b CO; voir également Sidonie Morvan/David Hofmann, in: SJ 2008 II p. 70).

Peu d'auteurs se sont exprimés sur les modalités du renvoi de l'art. 2 al. 2 OBLF à l'art. 269 CO. Siegrist soutient qu'il n'est pas possible, ni même concevable, qu'une autorité chargée d'accorder et de payer des subventions dans le but unique d'obtenir des réductions des loyers pratiqués par les bénéficiaires de ces subventions, puisse simultanément admettre que ces derniers perçoivent par là même des rendements excessifs en pratiquant des loyers abusifs (Jean-Marc Siegrist, Les loyers et les frais accessoires des logements subventionnés, in: 10^e séminaire sur le droit du bail, Neuchâtel 1998, p. 20, n. 56). Cet auteur convient toutefois que, dans les système de l'aide fédérale et des cantons romands, les derniers loyers du plan de hausse adopté, qui comporterait une importante quote-part consacrée au remboursement du prêt accordé au bailleur et au paiement des intérêts y afférents, pourrait autoriser des loyers supérieurs à ceux admissibles en application de l'art. 269 CO (Siegrist, op. cit., p. 19, n. 55). Higi admet également qu'il puisse exister des divergences avec la règle de l'art. 269 CO (Higi, commentaire de l'ATF 4C.63/1998 du 2 juillet 1998, in: AJP 1999 p. 105ss, p. 108). Cet auteur reconnaît en effet la possibilité, pour les autorités de contrôle, de prendre en compte un montant correspondant à l'amortissement du bâtiment, alors que le droit civil ne l'admet pas (Higi, op. cit., n° 41 ad Vorbemerkungen zu art. 269-270e; voir également Junod, op. cit., p. 240, n° 33ss). Quant à Giger, il relève le peu de cohérence du renvoi de l'art. 2 al. 2 OBLF aux seuls art. 269, 269d al. 3 et 270e CO, à l'exclusion de l'art. 270b al. 2 CO (Giger, op. cit., N.57 ad art. 253b CO).  

Le Tribunal cantonal, se prononçant en relation avec la détermination de sa compétence, a précisé que l'exclusion de la saisine de l'autorité de conciliation et du juge civil impliquait nécessairement l'inapplicabilité des art. 269 à 269d CO. Il a jugé que, même si la loi ne les excluait pas formellement, il ne voyait pas comment, matériellement, ces articles pourraient être appliqués, si ce n'est par l'autorité administrative chargée du contrôle. Le Tribunal cantonal a procédé à un examen de la légalité de l'art. 2 al. 2 OBLF et est parvenu à la conclusion que les locataires ne pouvaient tirer argument de cette disposition, dès lors qu'elle était en contradiction avec la base légale dont elle tire sa légitimité (arrêt de la Chambre des recours du 21 mai 1997, publié in: cahiers du bail 2/98 p. 51s., ainsi que le commentaire de Philippe Conod, L'art. 253b al. 3 CO et la protection des locataires contre les loyers abusifs dans les logements subventionnés, in: cahiers du bail 2/98, p. 33ss, en particulier p. 45 où l'auteur relève que rien ne permet d'affirmer que le législateur ait sous-entendu l'application de l'art. 269 CO par l'autorité administrative). Statuant sur recours, le Tribunal fédéral a relevé que la compétence exclusive de l'autorité administrative au sens de l'art. 253b al. 3 CO va en principe de pair avec l'application au fond de la législation de droit public. Il n'a toutefois pas eu à se prononcer sur la question de la légalité de l'art. 2 al. 2 OBLF, déclarant le recours irrecevable pour un autre motif (Arrêt de la 1^re Cour civile du Tribunal fédéral du 27 octobre 1998, publié in: cahiers du bail 1/99 p. 25s., consid. 4b et 4c). 

Dans plusieurs arrêts, le Tribunal fédéral relève que l'art. 253b al. 3 CO est clair, lorsqu'il indique que les logements subventionnés ne sont pas soumis aux dispositions relatives à la contestation des loyers abusifs. Selon le Tribunal fédéral, cette disposition effectue un renvoi général au Chapitre II du Titre huitième (art. 269 à 270e CO). Or, l'art. 269 CO, dont la recourante souhaite l'application, se situe précisément dans le chapitre II précité. Il convient toutefois de relever que le Tribunal fédéral n'a pas eu l'occasion de se prononcer au sujet de l'application de l'art. 269 CO aux logements subventionnés; tous les cas qu'il a eus à trancher concernaient en effet l'application d'une disposition correspondant aux seuls art. 270ss CO, traitant de questions procédurales (ATF 135 III 591 consid. 4.2.2 p. 594; 2C_261/2011 du 23 août 2011, consid. 1.1; 4A_267/2009 du 7 août 2009, consid. 2.2).

Il peut également être utile de mentionner la solution qu'a retenue le Tribunal fédéral dans des problématiques présentant des similarités avec le présent litige. Ainsi, dans l'arrêt publié aux ATF 137 I 135, que cite la recourante, le Tribunal fédéral a certes considéré que l'autorité intimée ne pouvait appliquer une loi cantonale qui avait pour conséquence de mettre à la charge du locataire des frais accessoires sortant du cadre stricte des art. 257a s. CO, considérant que cette pratique heurtait le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Cela étant, il a également relevé que l'intimée ne bénéficiait dans le cas d'espèce d'aucune aide des pouvoirs publics (cf. ATF 137 I 135, p. 142s., consid. 2.7). 

A l'occasion de l'examen du loyer d'un appartement sortant du contrôle officiel, le Tribunal fédéral a en outre admis l'application de la méthode absolue lors d'une hausse de loyer, au motif que les dispositions sur la protection contre les loyers abusifs ne s'appliquent pas aux logements subventionnés avec un contrôle officiel des loyers (ATF 123 III 171 cons. 6a, p. 173; ainsi que l'ATF 129 III 272 conisid. 2.2 p. 274s., concernant une problématique similaire lorsque l'Etat est bailleur). Il est vrai que le litige portait sur la prétention d'un bailleur, qui entendait obtenir un rendement plus important que celui auquel il avait eu droit durant la période de contrôle de loyer. Cela étant, le Tribunal fédéral a également relevé qu'à supposer que ce ne soit pas le cas, rien ne devrait alors interdire au locataire d'invoquer la méthode absolue pour justifier sa demande de baisse de loyer (ATF 4C.291/2001 du 9 juillet 2002, consid. 2b/gg).

Il convient finalement de relever que, tant la LCAP que la LOG contiennent des éléments de fixation du loyer admissible, sans références aux critères définis par la jurisprudence relative aux art. 269ss CO. Ainsi, l'art. 8 OLOG définit les coûts immobiliers à prendre en compte; en sus des charges classiques, également prises en compte en vertu du droit privé fédéral, il est possible de prendre en compte les amortissements (art. 8 al. 1 let. c OLOG), les contributions au fonds de rénovation (art. 8 al. 1 let. d OLOG), ainsi qu'un supplément-risque (art. 8 al. 1 let. f OLOG). Il est également prévu, à l'alinéa 6 de l'art. 8 OLOG, qu'un montant forfaitaire peut être calculé pour les frais d'entretien et les contributions au fonds de rénovation.

Si une grande partie de la doctrine relève que l'art. 269 CO doit également s'appliquer aux logements visés par l'art. 253b al. 3 CO, la plupart des auteurs n'explique pas comment ce renvoi doit être concrètement appliqué aux loyers contrôlés officiellement. Une partie d'entre elle semble même favorable à la prise en compte de critères autres que ceux définis par la jurisprudence rendue en matière de droit privé (Higi, op. cit., n° 41 ad Vorbemerkungen zu art. 269-270e; Junod, op. cit., p. 240, n° 33ss). Une application stricte des éléments de calcul du rendement excessif apparaît en effet difficilement transposable à l'examen du loyer des logements faisant l'objet d'un contrôle des autorités administratives. Ces difficultés résultent en particulier du fait que le calcul du rendement du droit privé s'établit en tenant compte des règles du marché, ce qui n'est précisément pas le cas du droit public, dont le but est de déterminer un rendement équitable au plus proche des charges effectives de l'immeuble (Junod, op. cit., p 412 n°16 et p. 431 n°57).

Le renvoi au seul art. 269 CO, énonçant le principe du rendement excessif, à l'exclusion de l'art. 269a CO, qui apporte les correctifs nécessaires à son application illustre déjà ces difficultés. Or, en vertu de l'art. 269a let. d CO, "ne sont en règle générale pas abusifs les loyers qui ne servent qu'à compenser une réduction du loyer accordé antérieurement grâce au report partiel des frais usuels de financement et sont fixés dans un plan de paiement connu du locataire à l'avance". Selon la doctrine, ce critère est calqué sur un modèle de l'Office fédéral du logement pour les immeubles subventionnés et doit permettre au bailleur de prévoir un plan de hausses lorsqu'il s'agit de compenser progressivement le manque à gagner résultant d'un loyer fixé initialement en-deça du montant nécessaire à renter équitablement le prix de revient de la chose louée (Lachat, Commentaire romand, n° 19 ad art. 269a). Cette éventualité se rapproche du cas d'espèce; en effet, dans la phase initiale du financement, la propriétaire n'a pas pu renter les fonds propres investis dans la rénovation du logement litigieux et a consenti d'importants versements à fonds perdus. La propriétaire de l'immeuble a en effet renoncé à percevoir un rendement de ses fonds propres jusqu'à la fin de l'année 1998 (correspondant à un effort annuel de 50'050 fr.), puis a perçu un rendement, d'abord de 3'850 fr. en 1999, qui a augmenté progressivement de 3'850 fr. chaque année jusqu'à la fin de l'année 2005. Ce n'est ainsi qu'à partir de l'année 2006 que la propriétaire a commencé à pouvoir rémunérer ses fonds propres au taux admis par la législation cantonale. Cet effort s'est doublé d'une participation financière de la propriétaire à fonds perdus, à concurrence de 32'400 fr. jusqu'à la fin de l'année 1998, puis d'un montant dégressif depuis 1999, jusqu'en 2010 (2009 pour ce qui est de l'appartement de la recourante). La locataire recourante en était pleinement informée, puisqu'elle a signé une annexe qui la rendait attentive au fait que le loyer serait progressivement augmenté, en proportion de la réduction des participations de la confédération, du canton et du tiers se substituant à la commune.

L'application de la réglementation de droit privé ne permet en outre pas de tenir équitablement compte des intérêts du propriétaire, qui ne dispose d'aucune latitude pour la fixation du loyer admissible pendant une durée très longue et qui subit, en sus, les contraintes que lui impose l'autorité de contrôle.

Enfin, la nécessité d'un contrôle efficace des autorités, ainsi que le respect du principe de l'égalité de traitement, impératifs auxquels sont tenues les autorités administratives, justifient un certain schématisme dans l'évaluation des charges. Il y a lieu de préciser que l'examen des charges selon le droit privé n'intervient qu'en cas de contestation du locataire et en principe uniquement au stade de la fixation du loyer initial. L'aménagement d'un contrôle systématique, à chaque fixation du loyer, représenterait une tâche considérable, générant d'importants frais, ce qui irait à l'encontre du but escompté par les législations publiques fédérales et cantonales. Enfin, les engagements des parties sont étroitement liés au rendement qu'elles pourront obtenir jusqu'au terme du financement de l'état; il est dès lors important que chacune d'elle puisse établir, sur la base de données concrètes, les charges qu'elles devront supporter. Ces données sont le préalable indispensable à l'établissement de la convention que signent le particulier et les autorités publiques et qui définit leur participation en termes financiers.

3.                                Sur le vu de ce qui précède, le renvoi de l'art. 2 al. 2 OBLF à l'art. 269 CO, qui définit la notion de loyers abusifs, ne peut être compris dans le sens que lui donne la recourante en se référant à l'ATF 124 III 463 précité, en ce sens qu'il imposerait, à tous les stades du contrôle du montant du loyer, l'application de l'art. 269 CO, y compris le calcul du rendement. Dès lors que l'art. 270a CO, qui régit la contestation de l'augmentation de loyer en cours de bail que le locataire tiendrait pour abusive, ne figure pas dans l'énumération de l'art. 2 al. 2 OBLF, cette disposition ne s'applique pas devant l'autorité administrative. Le renvoi que fait l'art. 2 al. 2 OBLF à l'art. 269 CO doit être interprété en ce sens qu'il garantit uniquement que les augmentations de loyer des logements subventionnés soient soumis à un contrôle, afin d'éviter qu'elles présentent un caractère abusif (Higi, N.86 ad art. 253b CO; Weber, BSK, N.10 ad art. 253b CO), ce qui est le cas en l'espèce. La contradiction entre l'art. 253b al. 3 CO et l'art. 2 al. 2 OBLF n'est ainsi qu'apparente. Il s'ensuit que l'UL n'a pas à procéder à un calcul du rendement selon les art. 269 et 270a CO.

4.                                Les demandes de production de pièces formulées par la recourante sont liées au calcul du rendement selon le droit fédéral. Celui-ci ne s'appliquant pas, il n'est pas nécessaire d'ordonner ces mesures.

5.                                Le recours doit ainsi être rejeté, et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante (art. 49 al. 1, 1^ère phrase de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). Il n'est pas alloué de dépens.  

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue le 19 avril 2012 par le Département de l'intérieur est confirmée.

III.                                Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.  

Lausanne, le 22 mars 2013

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.