TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 26 novembre 2014

Composition

M. François Kart, président;  MM. Antoine Thélin et Antoine Rochat, assesseurs.

 

Recourante

 

X.________ SA, représentée par Me Raymond DIDISHEIM, avocat à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Service des communes et du logement, Division logement, 

  

Autorité concernée

 

Division logement, Service du logement et des gérances,  

  

 

Objet

      droit public du logement     

 

Recours X.________ SA c/ décisions du Département des institutions et de la sécurité du 10 mars 2014 (refus d'autoriser la vente de 3 logements sis dans l'immeuble av. ******** à Lausanne)

 

Vu les faits suivants

A.                                Par acte de vente à terme conditionnelle du 15 septembre 2008, Y.________ a vendu à la Société Z.________ SA quatre immeubles situés sur les parcelles nos  1********, 2********, 3******** et 4******** de la Commune de Lausanne pour un prix global de 13'400'000 francs. La parcelle no 2********, sise à l’Avenue ********, a une surface de 913 m2. Elle supporte un immeuble construit en 1911 (No ECA 5********, ci-après : l’immeuble ********) qui comprend onze appartements et deux surfaces commerciales.

B.                               Le 1er décembre 2008, Z.________ SA a déposé auprès du Service de l’économie, du logement et du tourisme de l’Etat de Vaud (ci-après: SELT; actuellement : Service des communes et du logement) une demande de principe au sujet de la possibilité de constituer en propriété par étages (PPE) les quatre immeubles qu’elle avait acquis. Par courrier du 4 février 2009, ledit service a, s’agissant de l’immeuble ********, formulé un avis négatif en ce qui concernait la possibilité de vendre le logement existant de deux pièces, celui de quatre pièces et les quatre logements de cinq pièces au motif que le loyer net calculé selon la méthode dite « objective » correspondait encore aux besoins prépondérants de la population lausannoise de telle sorte que l’aliénation de ces logements ne pouvait pas être autorisée en application  de l’art. 4 al. 1 let. a de la loi du 11 décembre 1989 concernant l’aliénation des appartements loués (LAAL ; RSV 840.13). Par contre, le SELT a admis que les quatre logements de 6 pièces pourraient être vendus compte tenu de leur loyer objectif. Il précisait qu’il statuerait au cas par cas sur chaque requête individuelle qui lui serait soumise, chaque requête devant faire l’objet d’un préavis motivé du Service du logement communal.

C.                               Le 19 décembre 2008, Z.________ SA a modifié sa raison sociale, devenant X.________ SA.

D.                               Par acte du 29 octobre 2010, X.________ SA a constitué l’immeuble ******** en propriété par étages (ci-après : PPE) de 13 lots.

E.                               Le 16 juin 2011, X.________ SA a déposé une demande d’autorisation d’aliéner l’appartement correspondant au lot no 8 de 6 pièces (+ réduit) situé au 2ème étage de l’immeuble ********. La demande mentionnait une surface de 180 m2 et un loyer net versé par les locataires A.A.________ et A.B.________ de 1'800 fr. par mois.  Le 20 juin 2011, le Service du logement et des gérances de la Commune de Lausanne (ci-après : SLOG) a rendu un préavis positif, considérant que du point de vue qualitatif cet appartement n’appartenait pas à la catégorie à pénurie en raison de ses qualités intrinsèques et du loyer objectif élevé estimé par le SELT.

Par décision du 28 juin 2011, le SELT a accordé l’autorisation sollicitée sur la base de l’art. 4 al. 1 let. a LAAL. A l’appui de sa décision, il faisait valoir en substance que le loyer objectif estimé à 3'087.- net par mois excédait de près de 20% celui que la commune de Lausanne considérait, selon ses propres statistiques, comme répondant aux besoins de la population susceptible d’occuper un tel appartement de six pièces et que les caractéristiques hors-norme de ce logement avaient été confirmées par une inspection locale du groupe d’immeubles en cause en septembre 2010. En outre, s’agissant d’un logement qui n’entrait pas dans une catégorie où sévit la pénurie, il n’y avait pas lieu d’assortir l’autorisation de conditions, les dispositions du droit fédéral sur le contrat de bail en matière de protection contre les abus ou les congés étant suffisantes pour préserver les intérêts des locataires.

                   Par l’intermédiaire de leur conseil, A.B.________ et A.A.________ ont déposé le 15 août 2011 auprès du SELT une demande de reconsidération de sa décision du 28 juin 2011 au motif que celle-ci se fondait sur une surface habitable erronée et que l’autorité n’avait pas visité l’appartement avant de rendre sa décision. La requête relevait que le loyer actuel était conforme à l’état de l’immeuble et à sa vétusté. En outre, même le loyer objectif fixé par le SELT répondait aux besoins de la population s’agissant d’un logement de 6 pièces. Il était également précisé que les lacunes dont étaient entachés tant la décision du 28 juin 2011 que le préavis communal avaient pu être constatées par les représentants du SELT et le SLOG lors d’une visite effectuée le 4 août 2011. 

Le SELT étant entré en matière sur la demande de reconsidération, X.________ SA a déposé le 8 septembre 2011 une nouvelle demande d’autorisation de vendre l’appartement en cause mentionnant une surface de 161 m2. Le SELT a alors établi un nouveau rapport technique le 30 septembre 2011, dont il résulte notamment que l’appartement a une surface nette de 163.30 m2 (y compris la moitié de la surface du balcon), qu’il a en réalité la typologie d’un appartement de 5 pièces (l’une des pièces ayant une surface insuffisante pour qu’elle puisse être considérée comme habitable) et que le loyer objectif mensuel peut être estimé à 2'650.- francs.

Le 17 novembre 2011, sur la base des nouvelles données du rapport technique du SELT, la Municipalité de Lausanne a rendu un préavis négatif, faisant valoir que le logement en question appartenait à la catégorie où sévit la pénurie tant du point de vue quantitatif que qualitatif. Le préavis relevait que si compte tenu de son volume, des spécificités intrinsèques de l’appartement et du standing général du bâtiment on était en présence d’un objet particulier, l’immeuble n’avait pas subi de travaux. Ainsi, avec des rénovations douces, le logement continuerait, en tout cas par son loyer et par sa taille, à correspondre à ceux qui sont les plus recherchés par la grande majorité des familles lausannoises avec enfants.

Dans une nouvelle décision du 13 décembre 2011, le SELT a accordé l’autorisation sollicitée aux conditions suivantes :

1.       Le prix de vente de cet appartement ne devra pas excéder le montant CHF 680'000.- (non compris les frais de notaire) tel que résultant de l’analyse du SELT. Une copie de l’acte de vente définitif sera produite audit service, pour contrôle de cette condition.

2.       Cet appartement de 5,5 pièces devra être maintenu en location pour une durée minimale de cinq ans à compter de l’entrée en force de la présente autorisation.

3.       Durant ce laps de temps, le loyer de ce logement fera l’objet d’une mesure de surveillance administrative, en ce sens  qu’en cas de départ des locataires actuels durant la période de cinq ans fixée sous chiffre 2 et de conclusion d’un nouveau bail, le loyer fera l’objet d’un contrôle préalable par le Service de l’économie, du logement et du tourisme. Le loyer maximum sera contrôlé par notre autorité sur la base d’une juste rentabilisation de l’investissement consenti par le propriétaire pour l’achat de ce feuillet.

4.       Dans tous les cas, le bail à loyer à conclure avec le nouveau locataire devra être produit au Service de l’économie, du logement et du tourisme.

5.       L’autorisation pourra être révoquée en application de l’art. 9 de la loi si les conditions fixées lors de l’octroi de la présente autorisation ne sont pas respectées.

     La décision du SELT relevait que la surface de l’appartement intra muros s’élevait à environ 151 m2 (la surface retenue précédemment comprenait la section des murs intérieurs) et que, compte tenu d’un loyer objectif estimé entre 2'656 et 2'691 fr. par mois, l’appartement se situait dans une catégorie répondant aux besoins de la population lausannoise. Elle retenait en outre que l’acquéreur entendait maintenir l’appartement durablement en location, de sorte qu’il existait des circonstances commandant que l’autorisation soit délivrée en application de l’art. 4 al. 2 LAAL. Pour ce qui était des conditions dont l’autorisation était assortie, le SELT relevait qu’il convenait de s’assurer que l’aliénation ne se fasse pas à des conditions qui seraient contraires au but de la LAAL. A cet égard, il relevait que les charges mensuelles théoriques découlant d’une acquisition pour le prix proposé à la vente de 1'050'000 fr., selon un financement immobilier standard, seraient de 3'915 fr., soit un niveau ne permettant pas de maintenir cet appartement dans un catégorie de prix répondant encore aux besoins prépondérants de la population lausannoise.  Sur la base de son analyse technique et en appliquant la méthode dite « objective »,  le SELT parvenait à la conclusion que le prix de vente de cet appartement ne devait pas excéder 680'000.- francs.

F.                                Le 16 juin 2011, X.________ SA a déposé une demande d’autorisation d’aliéner l’appartement lot no 9 de 5 pièces situé au 2ème étage de l’immeuble ********. Celle-ci mentionnait une surface de 142 m2. Le loyer mensuel net versé par les locataires s’élevait à 2’740 fr. par mois. Il ressortait des documents annexés à la demande que le bail avait été résilié en 2009 et que suite à la contestation de ce congé, les parties avaient convenu devant l’autorité de conciliation d’une prolongation ultime et définitive du bail jusqu’au 31 mars 2011.

Suite à la visite de l’appartement en cause le 4 août 2011, le SELT a établi un rapport technique le 30 septembre 2011, dont il ressortait notamment que l’appartement avait en réalité la typologie d’un 4 pièces (l’une des pièces ayant une surface insuffisante pour qu’elle puisse être considérée comme habitable) et que le loyer objectif mensuel pouvait être estimé à 2'331.- francs.

Le 17 novembre 2011, la Municipalité de Lausanne a rendu un préavis négatif quant à la vente de l’appartement en question. Elle relevait en particulier que si le volume et les spécificités intrinsèques de l’appartement, de même que le standing général du bâtiment, en faisait un objet particulier, ce logement correspondait à ceux qui étaient les plus recherchés par la grande majorité des familles lausannoises avec enfants, même s’il avait subi des travaux de rénovations dont le changement complet de la cuisine, ce qui avait entraîné une hausse de loyer.

Par décision du 13 décembre 2011, le SELT a accordé l’autorisation sollicitée aux conditions suivantes :

1.       Le prix de vente de cet appartement ne devra pas excéder le montant CHF 590'000.- (non compris les frais de notaire) tel que résultant de l’analyse du SELT. Une copie de l’acte de vente définitif sera produite audit service, pour contrôle de cette condition.

2.       Cet appartement de 5,5 pièces devra être maintenu en location pour une durée minimale de cinq ans à compter de l’entrée en force de la présente autorisation.

3.       Durant ce laps de temps, le loyer de ce logement fera l’objet d’une mesure de surveillance administrative, en ce sens que son loyer lors de sa remise sur le marché ne devra pas excéder CHF 2'331.- /mois net (arrondi à CHF 2'350.-/mois) tel que résultant de l’analyse du SELT.

4.       Le bail à loyer à conclure avec le nouveau locataire devra être produit au Service de l’économie, du logement et du tourisme.

5.       L’autorisation pourra être révoquée en application de l’art. 9 de la loi si les conditions fixées lors de l’octroi de la présente autorisation ne sont pas respectées.

Dans sa décision, le SELT relevait que l’appartement était un 5,5 pièces de 143,3 m2  et que le loyer objectif estimé entre 2’273 et 2’331 fr. par mois le situait dans une catégorie répondant aux besoins de la population lausannoise. Dès lors que l’acquéreur du logement entendait le maintenir en location, il existait des circonstances commandant la délivrance de l’autorisation au sens de l’art. 4 al. 2 LAAL. Pour ce qui était des conditions dont l’autorisation était assortie, le SELT relevait qu’il convenait de s’assurer que l’aliénation ne se fasse pas à des conditions qui seraient contraires au but de la LAAL. A cet égard, il relevait que les charges mensuelles théoriques découlant d’une acquisition pour le prix proposé à la vente de 900'000 fr., selon un financement immobilier standard, seraient de 3'356 fr., soit un niveau ne permettant pas de maintenir cet appartement dans un catégorie de prix répondant encore aux besoins prépondérants de la population lausannoise. Sur la base de son analyse technique et en appliquant la méthode dite «  de la valeur objective »,  SELT parvenait à la conclusion que le prix de vente de cet appartement ne devrait pas excéder 590'000.- francs.

G.                               Le 15 juillet 2011, X.________ SA a déposé une demande d’autorisation d’aliéner l’appartement de six pièces situé au rez supérieur de l’immeuble ******** (lot no 5). La demande mentionnait une surface de 160 m2. Le loyer mensuel net versé par les locataires s’élevait à 2’000 fr. par mois.

Suite à la visite de l’appartement en cause le 4 août 2011 et sur la base des plans précis de ce dernier, le SELT a établi un rapport technique le 30 septembre 2011, dont il ressortait que l’appartement en cause avait en réalité une surface de 165.30 m2 (y compris ½ de la surface du balcon) et la typologie d’un appartement de cinq pièces (l’une des pièces ayant une surface insuffisante pour qu’elle puisse être considérée comme habitable) et que le loyer objectif mensuel pouvait être estimé à 2'688.- francs.

Le 17 novembre 2011, la Municipalité de Lausanne a rendu un préavis négatif quant à la vente de l’appartement en question. Elle relevait en particulier que si, compte tenu de son volume, des spécificités intrinsèques de l’appartement et du standing général du bâtiment on était en présence d’un objet particulier, l’immeuble n’avait pas subi de travaux. Ainsi, avec des rénovations douces, le logement continuerait, en tout cas par son loyer et par sa taille, à correspondre à ceux qui sont les plus recherchés par la grande majorité des familles lausannoises avec enfants.

Par courriel du 12 décembre 2012, Me Jean-Luc Marti, notaire mandaté par X.________ SA, a informé le SELT que l’appartement en cause était désormais vacant et que les acquéreurs achetaient l’appartement en cause à titre d’investissement afin de le louer.

Par décision du 13 décembre 2011, le SELT a accordé l’autorisation sollicitée aux conditions suivantes :

1.       Le prix de vente de cet appartement ne devra pas excéder le montant CHF 680'000.- (non compris les frais de notaire) tel que résultant de l’analyse du SELT. Une copie de l’acte de vente définitif sera produite audit service, pour contrôle de cette condition.

2.       Cet appartement de 5,5 pièces devra être maintenu en location pour une durée minimale de cinq ans à compter de l’entrée en force de la présente autorisation.

3.       Durant ce laps de temps, le loyer de ce logement fera l’objet d’une mesure de surveillance administrative, en ce sens que son loyer lors de sa remise sur le marché ne devra pas excéder CHF 2'688.- /mois net (arrondi à CHF 2'700.-/mois) tel que résultant de l’analyse du SELT.

4.       Le bail à loyer à conclure avec le nouveau locataire devra être produit au Service de l’économie, du logement et du tourisme.

5.       L’autorisation pourra être révoquée en application de l’art. 9 de la loi si les conditions fixées lors de l’octroi de la présente autorisation ne sont pas respectées.

Dans sa décision, le SELT relevait en premier lieu que son accord de principe du 4 février 2009 était fondé sur des données erronées et avait été donné sous réserve d’un examen au cas par cas. Le SELT relevait que l’appartement était un 5,5 pièces de 143,3 m2 , et que le loyer objectif estimé entre 2’404 et 2’688 fr. par mois faisait que ce logement se situait dans une catégorie répondant aux besoins de la population lausannoise. Dès lors que l’acquéreur du logement souhaitait l’acheter à titre de placement et entendait par conséquent le maintenir en location, il existait des circonstances commandant la délivrance de l’autorisation au sens de l’art. 4 al. 2 LAAL. Pour ce qui était des conditions dont l’autorisation était assortie, le SELT relevait qu’il convenait de s’assurer que l’aliénation ne se fasse pas à des conditions qui seraient contraires au but de la LAAL. A cet égard, il relevait que les charges mensuelles théoriques découlant d’une acquisition pour le prix proposé à la vente de 1’390'000 fr., selon un financement immobilier standard seraient de 5183 fr., soit un niveau ne permettant pas de maintenir cet appartement dans un catégorie de prix répondant encore aux besoins prépondérants de la population lausannoise. Sur la base de son analyse technique et en appliquant la méthode dite «  de la valeur objective », le SELT parvenait à la conclusion que le prix de vente de cet appartement ne devait pas excéder CHF 680'000.- francs.

H.                               Par acte du 26 janvier 2012, X.________ SA a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre les trois décisions précitées (cf. ci-dessus let. E, F et G), en concluant à leur réforme en ce sens que les autorisations sollicitées soient accordées principalement sans restrictions et subsidiairement sans aucune restriction concernant les prix de vente, les décisions étant maintenues pour le surplus. L’Association suisse des locataires, section Vaud (ci-après : ASLOCA-VAUD) et A.B.________ et A.A.________ ont conjointement déposé des observations le 29 mars 2012 en qualité de tiers intéressés. Ils ont conclu principalement au rejet du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que les autorisations de vendre les trois appartements sont annulées. L'autorité intimée et le SLOG ont conclu au rejet du recours. Il ressort notamment du procès-verbal de l'audience tenue 11 juillet 2012 avec inspection locale que le logement correspondant au lot 9 est un 4 pièces (4,5 pièces) et non pas un 5 pièces dès lors qu'il comprend une pièce non habitable.

     Par arrêt du 10 octobre 2012 (FO.2012.0005), la CDAP a partiellement admis le recours, partiellement admis les conclusions formulées par l'ASLOCA-VAUD et A.B.________ et A.A.________ , annulé les trois décisions attaquées et a retourné le dossier à l'autorité intimée pour nouvel examen et nouvelle décision au sens des considérants. Dans son arrêt, le tribunal a notamment constaté qu’un refus pur et simple d’autoriser l’aliénation d’un appartement appartenant à une catégorie où sévit la pénurie n’était pas admissible sous l’angle de la garantie de la propriété en relation avec le principe de la proportionnalité si la vente pouvait être autorisée moyennant le respect de conditions permettant de garantir que le but visé par la loi sera respecté. Pour ce qui était des conditions auxquelles les autorisations d’aliéner litigieuses avaient été soumises, le tribunal constatait au surplus, en se référant à un arrêt qui avait été rendu peu de temps auparavant et qui avait fait l’objet d'une procédure de coordination entre les juges de la CDAP, que la fixation d’un prix de vente maximal en relation avec une autorisation d’aliéner en application de l’art. 4 al. 2 LAAL ne reposait sur une base légale suffisante et n'était par conséquent pas admissible. Compte tenu de la suppression de la condition relative au montant maximal du prix de vente, se posait la question de savoir si le but poursuivi par la LAAL - à savoir la préservation du parc locatif soumis à pénurie impliquant en l'espèce le maintien à long terme des loyers des logements considérés à des prix correspondant aux besoins prépondérants de la population lausannoise - était suffisamment garanti par la seule condition qui demeurait, soit  l’exigence que les logements soient maintenu en location pendant une durée de 5 ans avec une mesure de surveillance administrative du loyer pendant cette période. Cette question n’ayant pas été examinée par l’autorité intimée, le tribunal a annulé la décision attaquée et lui a retourné le dossier afin qu’elle vérifie si les autorisations pouvaient être délivrées avec cette seule condition ou si elles devaient être purement et simplement refusées. Il était notamment demandé à l’autorité intimée d’examiner s’il existait un risque que des augmentations de loyer interviennent à l’issue du délai de contrôle de 5 ans ayant pour conséquence que les logements concernés ne soient plus accessibles de par leur prix à une majorité de la population ou si, à l'inverse, ce risque pouvait être écarté compte tenu des mécanismes prévus par le droit du bail.

I.                                   Suite à l'arrêt FO 2012.0005, l'autorité intimée a repris ab initio l'examen des trois requêtes. Dans ce cadre, elle a notamment demandé un nouveau préavis à la Commune de Lausanne. Le 16 décembre 2013, la Municipalité de Lausanne a émis un préavis négatif. A l'issue de son examen, l'autorité intimée a considéré que la requérante n'avait pas démontré l'existence de circonstances économiques, financières ou autres "commandant" la délivrance d'une autorisation en application de l'art. 4 al. 2 LAAL et que l'intérêt général à la préservation d'un parc locatif répondant, de manière générale et durable, aux besoins prépondérants de la population devait l'emporter sur les intérêts privés de la société propriétaire à se dessaisir d'un bien immobilier. Elle a également considéré que la seule condition relative à un contrôle administratif du loyer pendant cinq ans n'était pas suffisante pour garantir l'objectif visé par la LAAL. Dans trois décisions datées du 10 mars 2014, le Service des communes et du logement a par conséquent refusé les autorisations requises.

J.                                 Par acte du 9 avril 2014, X.________ SA a recouru contre ces trois décisions auprès de la CDAP. Elle conclut principalement à leur réforme en ce sens que les autorisations d'aliéner les trois appartements sont accordées, subordonnées exclusivement à un contrôle des loyers fixés pendant une durée de 5 ans, subsidiairement à ce qu'elle soit interpellée sur le point de savoir si elle entend maintenir ses recours du 26 janvier 2012 dirigés contre les décisions du SELT du 13 décembre 2011 relatives aux trois mêmes appartements et, plus subsidiairement, à leur annulation. Le Service des communes et du logement a déposé sa réponse et son dossier le 22 mai 2014. Il conclut au rejet du recours. Le SLOG n'a pas déposé de déterminations dans le délai imparti. Par courrier du 23 juin 2014, le conseil commun de l'ASLOCA-VAUD et de A.B.________ et A.A.________ a indiqué que ses mandants ne souhaitaient pas intervenir dans la procédure et prendre de conclusion. La recourante a déposé des observations complémentaires le 8 août 2014. L'autorité intimée en a fait de même le 2 septembre 2014. La recourante a déposé spontanément des déterminations le 18 septembre 2014, sur lesquelles l'autorité intimée s'est déterminée le 3 octobre 2014.

 

Considérant en droit

1.                                A la suite de l'arrêt FO.2012.0005, le Service des communes et du logement a repris ab initio l'examen des trois requêtes et a demandé à la requérante d'établir l'existence de circonstances économiques, financières ou autres "commandant" la délivrance des autorisations au sens de l'art. 4 al. 2 LAAL. La recourante conteste cette manière de procéder en faisant valoir que l'autorité intimée s'est écartée de ce qui lui était demandé dans l'arrêt en question.

Avec la recourante, il faut relever que l'examen demandé à l'autorité intimée par l'arrêt FO.2012.0005 était clairement circonscrit à la question de savoir si le but poursuivi par la LAAL - à savoir la préservation du parc locatif soumis à pénurie, ce qui implique le maintien à long terme des loyers des logements considérés à des prix correspondant aux besoins prépondérants de la population lausannoise - était suffisamment garanti par la seule exigence que les logements soient maintenus en location pendant une durée de 5 ans avec une mesure de surveillance administrative des loyers pendant cette période. C'est par conséquent à tort que le Service des communes et du logement a repris ab initio l'examen des trois requêtes en demandant à  la recourante d'établir l'existence de circonstances susceptibles de "commander" la délivrance d'une autorisation en application de l'art. 4 al. 2 LAAL. Il convient de relever que l'autorité intimée n'avait pas formulé de telles exigences dans le cadre de la procédure initiale. A l'époque, elle s'était en effet contentée de soumettre la délivrance des autorisations à certaines conditions (fixation d'un prix de vente maximal, maintien en location et contrôle du loyer pendant 5 ans). Elle avait ainsi apparemment considéré que ces conditions étaient suffisantes pour garantir l'objectif visé par la loi, ceci sans examiner s'il y avait des circonstances particulières chez la venderesse ou l'acheteur qui commandaient la délivrance des autorisations.

2.                                Vu ce qui précède, on se limitera ci-après à l'examen de la question de savoir si le but poursuivi par la loi - à savoir la préservation du parc locatif soumis à pénurie - est suffisamment garanti par la seule exigence que les logements soient maintenus en location pendant une durée de 5 ans avec une mesure de surveillance administrative des loyers pendant cette période, ceci sans fixation d'un prix de vente maximal. La recourante soutient que tel est cas en faisant  valoir que les mécanismes prévus par le droit du bail, soit essentiellement les art. 269 et 270 CO, sont suffisants. Elle se fonde plus particulièrement sur le fait que l'art. 269 CO prévoit qu'un loyer est considéré comme abusif lorsqu'il résulte d'un prix d'achat manifestement exagéré. Elle cite des avis de doctrine dont il ressort que le législateur a précisément voulu, par cette disposition, éviter que le bailleur puisse transférer sur le locataire les conséquences financières d'une acquisition effectuée à un prix trop élevé, le prix d'achat manifestement excessif étant ramené dans cette hypothèse à la valeur de l'immeuble qui apparaît "normale" L'autorité intimée conteste cette appréciation. S'agissant de l'art. 269 CO, elle relève qu'il s'agit de vérifier si, en fonction d'un loyer fondé sur les coûts (en l'espèce le prix d'achat), le propriétaire tire un rendement suffisant de ses fonds propres. Selon l'autorité intimée, l'opération envisagée est manifestement spéculative et aura inévitablement pour conséquence, à terme, de soustraire les appartements en cause du marché locatif susceptible de répondre aux besoins prépondérants de la population. Elle souligne que la période de contrôle du loyer est très brève. Elle fait également valoir que les mécanismes des art. 269 ss CO ne s'appliquent pas d'office, mais uniquement sur requête, et qu'il y aurait très peu de contestations.

3.                                a) Dans le contrat de bail, le montant du loyer peut être fixé selon deux méthodes dites "relative" ou "absolue". La méthode de calcul absolue permet d'établir de manière générale le loyer admissible d'un objet donné; la méthode relative, l'admissibilité d'une modification unilatérale du contrat de bail (ATF 120 II 302 consid. 6b).

Un loyer fixé conventionnellement (soit notamment le loyer initial) est en principe contrôlé selon la méthode absolue (ATF 120 II 302 consid. 6b). Celle-ci sert à vérifier concrètement que le loyer ne procure pas un rendement excessif au bailleur (ATF 123 III 171 consid. 6a). Dans cette méthode, c'est le loyer lui-même, sans égard aux stipulations contractuelles, ni à son évolution dans le temps, qui est contrôlé sur la base de la situation financière de l'immeuble à un moment donné, alors que, dans la méthode relative, il s'agit d'examiner uniquement si une modification du loyer est compatible avec la volonté exprimée antérieurement par celui qui réclame (ATF 123 III 171 consid. 6a; arrêt TF 4C.285/2005 du 18 janvier 2006 consid.2.4). La méthode relative, qui s'applique notamment en cas d'augmentation du loyer par le bailleur en cours de bail,  protège la confiance que chacune des parties au contrat de bail peut déduire du comportement que son cocontractant a eu lors de ses actes juridiques antérieurs. Ainsi, notamment, le locataire peut partir du principe que le loyer convenu initialement ou adapté ultérieurement procure au bailleur un rendement suffisant, à moins que celui-ci n'ait émis de manière expresse une réserve adéquate quant à l'insuffisance du rendement (ATF 120 II 302 consid. 6b).

Le rendement net d'un immeuble résulte du rapport existant entre les fonds propres investis par le propriétaire et le loyer, après déduction des charges d'exploitation et des intérêts débiteurs sur les capitaux empruntés (ATF 123 III 171). Pour déterminer le montant des fonds propres investis, il faut partir du coût de revient effectif de l'immeuble, à moins que son prix d'achat ne soit manifestement surfait, et en soustraire le montant des fonds étrangers (arrêt TF 4C.285/2005 du 18 janvier 2006 consid.2.4).

b)  En l'espèce, lorsque les autorisations initiales ont été délivrées le 13 décembre 2011, deux des trois appartements concernés étaient inoccupés. Outre la fixation d'un prix de vente maximal, l'autorisation était subordonnée à une obligation de maintien en location de 5 ans et à une mesure de surveillance administrative durant cette période en ce sens que le loyer lors de la remise sur le marché ne devait pas excéder un certain montant correspondant encore aux besoins prépondérants de la population lausannoise. Pour ce qui est du troisième logement, occupé par des locataires, la décision initiale mentionnait, outre la fixation d'un prix de vente maximal et obligation de maintien en location de 5 ans, une mesure de surveillance administrative durant cette période en ce sens qu'en cas de départ des locataires actuels et de conclusion d'un nouveau bail, le loyer devait faire l'objet d'un contrôle par l'autorité administrative, le loyer maximum étant contrôlé sur la base d'une juste rentabilisation de l'investissement consenti par le propriétaire pour l'achat de ce logement.

Il se pose la question de savoir si, dans l'hypothèse où les autorisations d'aliéner devait être délivrées avec comme seule exigence la surveillance administrative du montant du loyer durant 5 ans, le propriétaire pourra à l'issue de ce délai de 5 ans augmenter les loyers en application de la méthode absolue, ce qui serait susceptible d'entraîner des hausses de loyer significatives dès lors qu'aucune limite n'est fixée en ce qui concerne le prix de vente. On ne saurait écarter d'emblée que cette possibilité soit offerte au propriétaire. En effet, si le bailleur ne devrait en principe invoquer que des critères relatifs à l'appui d'une hausse de loyer, la jurisprudence admet exceptionnellement qu'il se prévale directement d'un facteur absolu pour examiner une majoration unilatérale du loyer et que le juge applique par conséquent la méthode absolue. Selon le Tribunal fédéral, l'application de cette méthode est notamment possible lors de la sortie d'un immeuble du contrôle cantonal des loyers (ATF 123 III 171; ATF 117 II 77). Le Tribunal fédéral justifie cette exception, entre autre, par le fait que la fixation du loyer par l'autorité administrative compétente n'est pas de nature à éveiller chez le locataire la confiance propre à la méthode relative, quant au caractère suffisant du dernier loyer payé (ATF 123 III 171 consid. 6a). En l'espèce, il apparaît également que le nouveau propriétaire pourrait justifier l'utilisation de la méthode absolue pour fixer les loyers après la période de contrôle par l'administration en  faisant valoir qu'il s'agit du premier loyer fixé conventionnellement entre les parties.

c) Vu ce qui précède, on ne saurait exclure que, en l'absence d'une condition relative au prix de vente maximal, la seule surveillance administrative des loyers des trois appartements concernés durant 5 ans aboutisse dès l'échéance de cette période à une hausse des loyers, justifiée par le prix d'acquisition des logements, qui aura pour conséquence qu'ils ne correspondront plus aux besoins prépondérants de la population lausannoise. S'agissant de l'appartement actuellement occupé par des locataires (lot 8), une telle hausse pourrait même intervenir durant la période de contrôle si on applique la décision initiale rendue par le SELT le 13 décembre 2011 puisque celle-ci prévoit que, en cas de départ des locataires et de conclusion d'un nouveau bail,  le loyer maximum sera contrôlé sur la base d'une juste rentabilisation de l'investissement consenti par le propriétaire pour l'achat de ce logement.

Certes, comme le relève la recourante, un prix d'achat manifestement exagéré ne devrait pas être pris en compte dans l'application de la méthode absolue. Selon l'art 10 de l'ordonnance du 19 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11), un prix d'achat est manifestement exagéré au sens de l'art. 269 CO lorsqu'il dépasse considérablement la valeur de rendement d'un immeuble calculée sur la base des loyers usuels dans la localité ou le quartier, pour des objets semblables. La doctrine et une partie de la jurisprudence reconnaissent communément que le prix de revient est "manifestement" exagéré lorsqu'il dépasse d'au moins 10 % la valeur de rendement déterminée selon l'art. 10 OBLF (Le droit suisse du bail à loyer, Commentaire SVIT p. 478 ch. 22 et les références citées). Dans l'ATF 117 II 77, le Tribunal fédéral a pour sa part jugé qu'une différence de 11, 4 % entre le prix d'acquisition et la valeur de rendement calculée sur la base des loyers dans la localité et le quartier n'est pas manifestement exagérée.

En l'occurrence, compte tenu de l'augmentation des loyers dans le quartier et dans la commune de Lausanne constatée ces dernières années, on ne saurait exclure que les prix de vente sur lesquels la venderesse et l'acheteur se sont mis d'accord (1'390'000 fr. pour le lot 5, 1'050'000 fr. pour le lot 8 et 900'000 fr. pour le lot 9) ne soient pas considérés comme manifestement exagérés. Dans ces conditions, ainsi que la Municipalité de Lausanne l'a mentionné dans son préavis du 16 décembre 2013 - qui se fondait notamment sur sa connaissance générale de la pénurie qui sévit à Lausanne et sur ses conséquences en matière d'augmentation générale des loyers et des prix de vente -  on peut douter que le droit du bail permette de limiter les hausses de loyer de manière à respecter les objectifs de la LAAL. Partant, c'est à juste titre que l'autorité intimée, confrontée à l'impossibilité de fixer un prix de vente maximal, a refusé les autorisations d'aliéner sollicitées par la recourante.

4.                                Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et les décisions attaquées être confirmées. Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge de la recourante, qui n'a pas droit aux dépens requis.

5.                                La recourante conclut subsidiairement à ce qu'elle soit interpellée sur le point de savoir si elle entend maintenir ses recours du 26 janvier 2012 dirigés contre les décisions du SELT du 13 décembre 2011 relatives aux trois appartements litigieux.

Dès lors que les recours du 26 janvier 2012 ont abouti à un arrêt qui est aujourd'hui définitif (FO 212.0005 du 10 octobre 2012), il n'est pas possible de donner suite à cette conclusion subsidiaire puisqu'un retrait des recours n'aurait pas d'incidence sur cet arrêt. Cela étant, il ressort la jurisprudence de la CDAP que lorsque le droit positif autorise l'autorité de recours à procéder à une "reformatio in pejus" – ce qui est désormais le cas en vertu des art. 99 et 89 al. 2 LPA-VD  – les intimés au recours ont la faculté de prendre des conclusions tendant à la modification de la décision attaquée en défaveur du recourant sans avoir à déposer eux-mêmes un recours, le résultat sur le plan procédural étant dès lors similaire à celui du recours joint (cf. arrêts AC.2011.0085 du 1er février 2012 consid. 5a ; AC.2009.0035 du 31 août 2010 consid. 4). Dans la procédure qui avait abouti à l'arrêt FO.2012.0005, les intimés ASLOCA-VAUD et A.B.________ et A.A.________ avaient ainsi pris le 29 mars 2012 des conclusions susceptibles d'aboutir à une reformatio in pejus des décisions qui avaient été rendues le 13 décembre 2012. La recourante avait eu l'occasion de se déterminer sur ces conclusions puisqu'elle avait déposé des observations complémentaires le 30 mai 2012. Son droit d'être entendu sur ce point avait par conséquent été respecté. Vu la jurisprudence rappelée ci-dessus, la recourante savait que le tribunal allait statuer sur les conclusions prise par l' ASLOCA-VAUD et par A.B.________ et A.A.________ et que leur admission, totale ou partielle, était susceptible d'entraîner une reformatio in pejus des décisions attaquées. Elle avait dès lors la possibilité de retirer son recours pour éviter une telle conséquence. En cela, sa situation différait de celle où le tribunal envisage une reformatio in pejus de la décision objet du recours sans qu'aucune conclusion n'ait été prise dans ce sens, hypothèse qui implique effectivement que le recourant soit informé afin qu'il puisse se déterminer, notamment sur le maintien de son recours.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est  rejeté.

II.                                 Les décisions du Service des communes et du logement du 10 mars 2014 sont confirmées.

III.                                Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de X.________ SA.

IV.                              Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Lausanne, le 26 novembre 2014

 

                                                          Le président:                                  


 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.