TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 20 janvier 2015

Composition

M. André Jomini, président; MM. Antoine Rochat et Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourant

X.________, à Château-d'Oex,

Autorité intimée

Commission foncière rurale, section I, à Lausanne,

Autorité concernée		Département de l’économie et du sport, Service de l'agriculture, à Morges,
Tiers intéressé		Y.________, à Saanen, représenté par Me Pierre Bermane Favrod-Coune, notaire à Château-d’Oex,

Objet	Droit foncier rural
	Recours X.________ c/ décision de la Commission foncière rurale, section I du 30 mai 2014

Vu les faits suivants:

A. Z.________, A.________, B.________ et C.________ (ci-après: Z.________ et consorts) sont propriétaires en commun (communauté héréditaire, hoirie D.________) de la parcelle n° ******** du registre foncier, à Rougemont, au lieu-dit 1********. La parcelle n° ******** a une surface totale de 102'854 m², dont ¾ environ en nature de champ, pré, pâturage, et le solde en nature de forêt; il s'y trouve un hangar agricole de 83 m². Cette parcelle est adjacente à la parcelle n° 2********, qui comporte un chalet-ferme et qui était jusqu’à récemment la propriété de Z.________ et consorts. Cet alpage d’un peu plus de 10 ha est classé dans la zone agricole du plan général d'affectation de la commune de Rougemont.

L'accès à l'alpage depuis la route publique communale, au nord du village, se fait par un chemin privé, le chemin du 1********, dont le tracé est entièrement sur la parcelle n° 2******** - au bord d'un ruisseau, dans une bande de terrain en nature de forêt. Ce chemin n'est pas pourvu d'un revêtement (chemin muletier, d'une largeur à peine suffisante pour le passage d'un véhicule de type "tout-terrain"). Entre la sortie de la forêt et le chalet-ferme, le chemin passe dans le pâturage, sur l'herbe. Une autorisation a été délivrée par la Municipalité de Rougemont et par les services cantonaux compétents pour la réfection de ce chemin (cf. notamment arrêt CDAP AC.2011.0300 du 15 mars 2013).

B. Le 30 août 2013, Z.________ et consorts ont publié dans la feuille des avis officiels du canton de Vaud, ainsi que dans deux autres journaux, un appel d’offre publique, destiné exclusivement à des exploitants agricoles, concernant l’acquisition de la parcelle n° ********, qu’ils souhaitaient vendre à une personne n’ayant pas la qualité d’exploitant à titre personnel, soit le nouveau propriétaire de la parcelle voisine n° 2********. L’offre indiquait un prix de vente de 174'000 fr. et comportait une condition particulière, à savoir que "le propriétaire de la parcelle n° ******** [devait] participer pour demie aux frais de rénovation de la route d’accès". Cette condition a fait l’objet d’une charge foncière, inscrite au registre foncier le 22 octobre 2013 qui a la teneur suivante "Passage: Obligation de participer aux frais d’améliorations et d’entretien du chemin d’accès au 1******** CHF 400'000 […] en faveur de B-F Rougemont/2********".

Suite à cette annonce, X.________, domicilié à Château-d’Oex, a fait une offre pour l’acquisition de la parcelle n° ********, d’un montant de 260'000 fr.

Le 20 novembre 2013, Z.________ et consorts ont déposé devant la Commission foncière rurale une requête d’autorisation en vue de l’acquisition de la parcelle n° ******** par un tiers, à savoir le nouveau propriétaire de la parcelle n° 2********.

Par une décision du 22 novembre 2013, la Commission foncière rurale, section I (ci-après: la Commission) a rejeté cette requête au motif que le prix indiqué sur l’appel d’offre publique était surfait. La parcelle étant grevée d’une charge foncière de 400'000 fr. en faveur de la parcelle n° 2********, elle a estimé que le prix envisagé était de 574'000 fr. et non de 174'000 fr., ce qui constituait à l’évidence un prix surfait.

C. Le 4 mars 2014, Z.________ et consorts ont déposé devant la Commission une nouvelle requête d’autorisation en vue de l’acquisition de la parcelle n° ******** par Y.________, à Saanen. Il est mentionné sur le formulaire officiel que celui-ci est un exploitant agricole et qu’il détient le numéro d’exploitant 24469. Il est également indiqué qu’il ne possède actuellement aucun bien-fonds agricole dans le canton de Vaud, mais qu’il a l’intention d’exploiter personnellement la parcelle n° ********, située à mois de 10 km de son exploitation du 3******** (région de Saanen). Il est précisé en outre qu’il s’est engagé envers les propriétaires à fournir du travail personnel à titre de contribution aux travaux du chemin d’accès.

Par une décision du 7 mars 2014, la Commission a rejeté cette requête pour les mêmes motifs que ceux retenus dans sa décision du 22 novembre 2013 (cf., supra, let. B).

D. Le 14 avril 2014, le notaire chargé d’instrumenter la vente de la parcelle n° ******** a écrit à la Commission pour l’informer que le propriétaire de la parcelle n° 2******** avait requis la radiation de la charge foncière précitée grevant la parcelle n°********.

Le 29 avril 2014, Z.________ et consorts ont déposé devant la Commission foncière rurale, section I, une nouvelle requête d’autorisation en vue de l’acquisition de la parcelle n° ******** par Y.________.

Le 26 mai 2014, le notaire a écrit à la Commission pour l’informer que l’acquéreur avait déjà fourni du travail personnel pour rendre le chemin d’accès existant à la parcelle litigieuse raisonnablement praticable avec un véhicule agricole et qu’il s’était également engagé à participer à l’entretien dudit chemin (notamment son déneigement).

Par une décision du 28 mai 2014, la Commission foncière rurale, section I, a autorisé l'acquisition de la parcelle n° ******** par Y.________, au prix de 172'000 fr.

Cette décision a été communiquée au Département de l’économie et du sport, Service de l’agriculture, qui a indiqué dans un courrier adressé à la Commission le 11 juin 2014 qu’il n’entendait pas recourir contre l’octroi de ladite autorisation.

Cette décision a été communiquée à X.________, en qualité de tiers intéressé, le 30 mai 2014.

E. Par acte du 27 juin 2014, X.________ recourt contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant implicitement à son annulation. Il conteste en substance la qualité d’exploitant agricole à titre personnel de l’acquéreur Y.________, au motif qu’il travaille en tant que menuiser-charpentier et qu’il ne possède pas d’exploitation agricole dans le canton de Vaud. Dans son écriture complémentaire du 21 juillet 2014, il expose qu’Y.________ n’a pas d’exploitation agricole dans la vallée ni de surface agricole utile. Il fait valoir que le fait qu’il dispose d’un numéro d’exploitant ne suffit pas à lui reconnaître la qualité d’exploitant à titre personnel (au sens de l’art. 9 LDFR).

Le 5 août 2014, le juge instructeur a notamment invité Y.________ à donner toutes les explications utiles au sujet de sa qualité d’exploitant agricole (situation de son entreprise ou de ses immeubles agricoles, autorité lui ayant octroyé un numéro d’exploitant, renseignements sur les paiements directs etc.).

Y.________ a répondu le 26 août 2014. Il expose qu’il n’a pas, en l'état, de numéro d’exploitant mais qu’il a entrepris des démarches pour se voir attribuer un nouveau numéro d’exploitant avec son frère, avec lequel il envisage de s’associer pour l’exploitation de la parcelle litigieuse, soit à titre personnel. Il ajoute être propriétaire de terrains agricoles qu’il a lui-même exploités jusqu’en 2013, et qui sont actuellement exploités par un membre de sa famille. Il a produit une correspondance de l’Office de l’agriculture et de la nature du canton de Berne du 25 août 2014 qui atteste en substance qu’il a été inscrit au registre des exploitants de ce canton jusqu’en 2013 et qu’il pourra être répertorié audit registre dès le 1^er janvier 2015.

Le Département de l’économie et du sport, par son Service de l’agriculture, s’est déterminé le 25 août 2014. Il expose qu’Y.________ n’est pas inscrit dans le registre cantonal vaudois des exploitants, ce qui signifie qu’il n’exploite pas de domaine agricole sur le territoire du canton de Vaud. Toutefois, après s’être renseigné auprès des autorités bernoises, il a constaté qu’Y.________ était inscrit en qualité d’exploitant agricole dans le canton de Berne jusqu’en 2013. Depuis 2014, son domaine (8.67 ha et 2.55 unités de gros bétail) est exploité par un membre de sa famille. Le Service de l’agriculture estime qu’au regard de son expérience agricole passée, Y.________ peut être considéré comme exploitant à titre personnel au sens de la LDFR même s’il n’exploite pas de domaine actuellement.

Y.________ s'est déterminé le 25 septembre 2014, en prenant des conclusions tendant au rejet du recours. Il expose que dès l’année suivante, il exploitera avec son frère la parcelle du 1********.

La Commission foncière rurale, section I, s’est déterminée le 17 octobre 2014. Elle s’en remet à justice.

Y.________ a ensuite produit des extraits du registre foncier dont il ressort qu’il est notamment copropriétaire avec son épouse d’une parcelle agricole à Saanen d’une surface totale d’environ 68'000 m².

Le recourant ne n’a pas répliqué dans le délai qui lui a été imparti.

Considérant en droit:

1. a) La décision attaquée qui autorise l’aliénation (l’acquisition) d’un bien-fonds agricole (parcelle n° ********) est fondée sur le droit foncier rural fédéral. En vertu de l'art. 61 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) , celui qui entend acquérir une entreprise (cf. art. 7 LDFR) ou un immeuble agricole (cf. art. 6 LDFR) doit obtenir une autorisation (art. 61 al. 1 LDFR). Selon l’art. 83 al. 1 LDFR, la demande d'autorisation est adressée à l'autorité cantonale compétente en matière d'autorisation (art. 90 let. a LDFR). Dans le canton de Vaud, la Commission foncière rurale (section I) est l'autorité compétente en matière d'autorisation, au sens de l'article 61 LDFR (art. 5 de la loi d’application du 13 septembre 1993 de la LDFR [LVLDFR; RSV 211.42]). Celle-ci communique sa décision aux parties contractantes, au conservateur du registre foncier, à l'autorité cantonale de surveillance (art. 90 let. b LDFR), au fermier et aux titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution (art. 83 al. 2 LDFR). Cette décision peut faire l’objet d’un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal dans un délai de trente jours (art. 92 al. 1 et 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RS 173.36]).

b) La qualité pour recourir contre la décision de refus ou d’autorisation d’aliénation (acquisition) d’un bien-fonds agricole est définie à l’art. 83 al. 3 LDFR. Selon cette disposition, les parties contractantes peuvent interjeter un recours devant l'autorité cantonale de recours (art. 88 LDFR) contre le refus d'autorisation. L'autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution peuvent recourir contre l'octroi de l'autorisation (art. 83 al. 3 LDFR). En adoptant l'art. 83 al. 3 LDFR, le législateur fédéral a limité le cercle des personnes généralement habilitées à recourir en matière administrative (ATF 126 III 274 consid. 1b). Il s’agit avant tout d'assurer un droit de recours au fermier ainsi qu'aux titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution en mentionnant expressément ces personnes, tout en excluant du cercle des personnes ayant qualité pour recourir les voisins, les organisations de protection de la nature et de l'environnement ainsi que les organisations professionnelles comme les associations paysannes. Ce choix s'explique en ceci que les décisions prises en application de la loi sur le droit foncier rural produisant des effets formateurs sur les rapports de droit privé, elles ne doivent pas pouvoir être attaquées par un tiers quelconque (ATF 139 II 233 consid. 5.2.1; 129 III 583 consid. 3.1; arrêt TF 2C_121/2012 du 2 juillet 2012 consid. 5.2).

c) L’art. 83 al. 3 LDFR, malgré sa formulation restrictive, n'est pas exhaustif dans l'énumération des personnes habilitées à recourir contre l'octroi d'une autorisation d'acquérir un bien agricole (ATF 139 II 233 consid. 5.2.2; 126 III 274 consid. 1c). L’exploitant à titre personnel n'a pas un droit à l'acquisition de l'entreprise ou de l'immeuble agricole au terme de la procédure d'appel d'offres (art. 64 al. 1 let. f LDFR; arrêts TF 2C_121/2012 du 2 juillet 2012 consid. 5.3; 5A.35/2006 du 5 juin 2007 consid. 2.2.2 non publié aux ATF 133 III 562; 5A.3/2006 du 28 avril 2006 consid. 1.3 non publié aux ATF 132 III 658). Tout d'abord, il peut y avoir plusieurs offres d'exploitants à titre personnel. Dans ce cas, le propriétaire peut choisir l'une d'elles ou même vendre à un autre exploitant qui n'aurait pas formulé d'offre. Ensuite, il n'y aurait pas lieu d'empêcher le propriétaire de vendre à un non exploitant en cas d'offre manifestement trop basse d'un exploitant, au vu de la valeur des biens mis sur le marché (art. 64 al.1 let. f LDFR). Le tiers exploitant n’a en principe pas la qualité pour recourir La jurisprudence reconnaît toutefois, de manière restrictive, la qualité pour recourir au tiers exploitant à titre personnel dont l’offre a été écartée (arrêts TF précités 2C_121/2012 consid. 5.3; 5A.3/2006 consid. 1.3). Tel est le cas lorsque ce dernier conteste la qualité d’exploitant à titre personnel de l’acquéreur (ATF 139 II 233 consid. 5.2.2 in fine). Dans le cas présent, le recourant est agriculteur à Château-d’Oex. Il a formulé une offre d’achat pour la parcelle n° ******** dans le cadre d’une première procédure d’appel d’offres qui faisait suite à la demande des propriétaires d’autoriser la vente de la parcelle à une personne qui n’est pas exploitant à titre personnel; l’autorisation a été refusée par l’autorité intimée parce que le prix de vente était jugé surfait (cf., supra, let. B). Par la suite, les propriétaires ont déposé une nouvelle demande d’autorisation de vendre leur bien-fonds à Y.________ en faisant valoir qu’il était exploitant à titre personnel. La décision attaquée autorise cette vente. Conformément à la jurisprudence exposée aux ATF 139 II 233 (consid. 5.2.2 in fine), la qualité pour recourir contre cette décision doit être reconnue à X.________ qui a lui-même fait une offre pour l’achat de la parcelle litigieuse et qui conteste la qualité d’exploitant à titre personnel de l’acquéreur Y.________. Le recours, qui satisfait en outre aux exigences de forme (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), est recevable. Il y a lieu d’entrer en matière.

2. Sur le fond, le recourant fait grief à la décision attaquée de ne pas respecter le droit foncier rural. Il conteste l’autorisation délivrée par l’autorité intimée à Y.________ d’acquérir la parcelle n° ******** au motif qu’il n’aurait pas la qualité d’exploitant à titre personnel.

a) La qualité d’exploitant à titre personnel est définie à l’art. 9 LDFR: elle s'applique à quiconque cultive lui-même les terres agricoles et, s'il s'agit d'une entreprise agricole, dirige personnellement celle-ci (art. 9 al. 1 LDFR). Selon l’art. 9 al. 2 LDFR, est capable d'exploiter à titre personnel quiconque a les aptitudes usuellement requises dans l'agriculture de notre pays pour cultiver lui-même les terres agricoles et diriger personnellement une entreprise agricole. Cette disposition distingue implicitement entre l'exploitant à titre personnel d'immeubles et celui d'entreprises agricoles. Dans le cas de l’exploitation de bien-fonds agricoles – ce qui est le cas de la parcelle litigieuse -, il suffit que l'exploitant cultive personnellement les terres. Pour de nouveaux immeubles qu'il n'exploite pas encore, l'acquéreur doit s'engager à cultiver personnellement les terrains qu'il entend acquérir (Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse, 2006, vol. II, n° 3215 ss et n° 3298 ss; arrêt TF 2C_747/2008 du 5 mars 2009 consid. 3.1 précité); s'agissant d'un fait futur, il lui suffit de rendre ce comportement vraisemblable, ce qui peut être le cas par la simple mise en évidence de ses attaches actuelles ou passées avec l'agriculture. Il faut apprécier la compétence de manière concrète, c’est-à-dire par rapport aux connaissances effectives que nécessite une exploitation rationnelle du bien-fonds en cause (Donzallaz, op. cit., n° 3197). Le fait d’être répertorié comme exploitant dans les registres cantonaux constitue un indice allant dans le sens de l'existence des qualités personnelles, bien qu’il ne s'agit pas d'une preuve absolue (Donzallaz, op. cit., n° 3285). Il ne s’agit en effet pas d’une condition de l'art. 9 LDFR et son absence ne permet pas de conclure à l'inexistence de telles qualités, les registres en cause servant essentiellement à gérer les paiements directs et certains agriculteurs y renoncent (arrêt TF 2C_747/2008 du 5 mars 2009 consid. 3.3 précité). Dans certains cas, les circonstances personnelles peuvent jouer un rôle manifestement important dans l’octroi de l’autorisation, en dépit de toute formation, spécialement pour l’achat des seuls immeubles agricoles (Donzallaz, op. cit., n° 3272). Dans son Message à l'appui du projet de LDFR, le Conseil fédéral a également relevé que la notion de l'exploitant à titre personnel n'excluait pas comme telle l'exploitation personnelle au titre d'activité de loisirs (hobby), soit que l’exploitant n’y consacre pas l’essentiel de son temps. Le droit foncier rural ne devrait en effet pas être aménagé comme un droit exclusivement réservé aux agriculteurs; la compréhension qui se manifeste à l'égard des préoccupations de l'agriculture en serait sinon diminuée. Par ailleurs, des immeubles de faible rendement tels que prairies arides, terrains humides, etc., importants du point de vue écologique, ne sont souvent plus cultivés que grâce au dévouement d'amateurs (FF 1988 III 946, voir également dans ce sens, Donzallaz, op. cit. n° 3306 ss).

b) L’acquéreur Y.________ est propriétaire avec son épouse d’un bien-fonds agricole situé à Saanen qu’il a selon ses dires exploité personnellement jusqu’en 2013 et qui est actuellement exploité par un membre de sa famille. A ce titre, il a été inscrit au registre des exploitants du canton de Berne jusqu’en 2013 et l'autorité cantonale bernoise a indiqué qu'il le serait à nouveau vraisemblablement dès le 1^er janvier 2015 (cf. supra, let. E). L’inscription au registre des exploitants constitue selon la doctrine et la jurisprudence un indice allant dans le sens de l'existence des qualités personnelles mais elle n’est pas une condition découlant de l'art. 9 LDFR. L’instruction de la cause a révélé qu’Y.________ n'était plus répertorié, en 2014, dans un registre cantonal des exploitants. Cela étant, il a entrepris en 2014 des démarches pour être réinscrit dans le registre bernois. Dans tous les cas, l’absence, temporaire ou durable, d’enregistrement dans un registre cantonal des exploitants n’est à elle seule pas déterminante pour juger de la qualité d’exploitant à titre personnel d’Y.________. Il faut en effet tenir compte des circonstances concrètes relatives à sa situation et à celle du bien-fonds qu’il entend exploiter (cf., supra, consid. 2a). A cet égard, on relève qu’il est déjà propriétaire avec son épouse d’un terrain agricole à Saanen, qu'il indique avoir exploité lui-même par le passé – ce dont il n’y a pas lieu de douter. Ainsi, il dispose déjà d’une expérience dans l’exploitation agricole et il n'est a priori pas nécessaire d'avoir d'autres aptitudes pour exploiter la parcelle litigieuse. Le Service cantonal de l’agriculture, qui est l’autorité spécialisée dans ce domaine, a d’ailleurs tenu compte de son expérience pour lui reconnaître la qualité d’exploitant à titre personnel. Quant à la parcelle litigieuse, elle est située sur les hauteurs de Rougemont. Difficile d’accès, elle se compose essentiellement de pâturages. L’exploitation de cette parcelle, sur laquelle aucune culture n’est pratiquée, ne requiert pas des compétences professionnelles et personnelles spécialisées dans le domaine de l’agriculture et les compétences personnelles d’Y.________ apparaissent suffisantes. Dans ces conditions, il y avait lieu, déjà en 2014, de reconnaître la qualité d’exploitant à titre personnel d’Y.________ au sens de l’art. 9 LDFR.

Le recourant dénonce par ailleurs un abus de droit, en ce sens que l’acquéreur Y.________ ne serait qu’un prête-nom dissimulant le véritable acquéreur. Comme il l’admet lui-même, cette allégation n’est pas fondée sur des éléments objectifs et l’existence d’un abus de droit n’est pas démontrée.

Partant, la décision attaquée qui autorise l’acquisition de la parcelle n° ******** par Y.________ en sa qualité d’exploitant à titre personnel respecte le droit fédéral foncier rural. Les griefs du recourant sont mal fondés.

3. Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais de justice sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 49 LPA-VD). L’acquéreur Y.________, assisté d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à la charge du recourant. Etant donné qu’il avait fourni à la Commission des éléments partiellement insuffisants ou incomplets, à propos de son statut d'exploitant, et que la situation réelle a pu être établie sur la base des mesures d'instruction ordonnées d'office en procédure de recours, les dépens seront réduits (art. 55 et art. 56 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La Décision de la Commission foncière rurale, section I, du 30 mai 2014 est confirmée.

III. Les frais judiciaires, arrêtés à 1000 (mille) francs, sont mis à la charge du recourant X.________.

IV. Une indemnité de 500 (cinq cents) francs, à payer à Y.________ à titre de dépens, est mise à la charge du recourant X.________.

Lausanne, le 20 janvier 2015

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’au Département fédéral de justice et police.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.