TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 31 mars 2015
Composition	M. François Kart, président; MM. Antoine Thélin et Jean-Etienne Ducret, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourants

1.

X.________, à Chanéaz

 

2.

A.Y.________, à Mathod

  

Autorité intimée

Commission foncière rurale Section I

  

 

Objet	droit foncier rural
	Recours X.________ et A.Y.________ c/ décision de la Commission foncière rurale Section I du 21 août 2014 (mise en oeuvre d'une expertise)

 

Vu les faits suivants

A.                                A.Y.________ exploite avec son père une entreprise agricole à Mathod. X.________ exploite une entreprise agricole à Montanaire (sur le territoire de l'ancienne Commune de Chanéaz) comprenant les parcelles n^os ********, 1********, 2********, 3********, 4********, 5********, 6******** et 7********. Il n’a pas d’enfant prêt à reprendre le domaine familial et cessera prochainement son activité. Désireux de voir le domaine rester dans la famille, il souhaiterait aliéner les parcelles n^os 3******** et 5******** à A.Y.________, son petit-cousin.

B.                               Mandatée par X.________ dans le cadre d’une autre affaire, EstimaPro Sàrl, a établi le 11 juin 2010 un rapport d'expertise, qui retient entre autres ceci:

"M. X.________ souhaite vendre les biens-fonds affectés en zone agricole dont il est propriétaire. à M. B.Y.________, agriculteur à Mathod.

Une telle opération nécessiterait deux décisions distinctes, à savoir l’obtention d’une autorisation de partage matériel de son entreprise agricole et l’obtention, pour M. B.Y.________ d’une autorisation d’acquisition de ces biens-fonds.

Le partage matériel d’une entreprise agricole est en principe interdit par la loi sur le droit foncier rural (LDFR), en application de l’art. 58. Toutefois, la loi prévoit des autorisations exceptionnelles, dans certains cas de figure, entre autres lorsque le partage matériel sert principalement à améliorer les structures d’autres entreprises agricoles (art. 60, aI. 2). Sur ce plan, le domaine propriété de M. B.Y.________ constitue une entreprise au sens de la LDFR, analyse faite sur la base de la connaissance de ce domaine dont dispose la soussignée.

Toutefois, il ne serait pas possible de prendre en compte l’entreprise de M. A.Y.________ car les terres de M. X.________ se trouvent hors du rayon usuel d’exploitation de cette entreprise.

En effet, l’exploitation de M. A.Y.________ a son centre situé à Mathod, soit à 20 km par le chemin le plus court, qui nécessiterait de plus de passer par la ville d’Yverdon.

Selon la jurisprudence et la pratique de la Commission foncière, le rayon usuel d’exploitation ne devrait pas dépasser 15 km. Il est donc fort probable que la Commission foncière rurale refuse de délivrer l’autorisation pour M. A.Y.________ d’acheter ces terres".

Cette expertise a été transmise par EstimaPro Sàrl à la Commission foncière avec l’accord de X.________ en date du 8 octobre 2013. La lettre d’accompagnement précisait notamment que l’expertise était toujours d’actualité.

C.                               Le 30 octobre 2013, Pierre Guignard, notaire à Yverdon, a présenté à la Commission foncière rurale, Section I, une requête en vue d'obtenir pour A.Y.________ l'autorisation d'acquérir de X.________ les parcelles n^os 3******** et 5******** de Montanaire, soit d'obtenir l'autorisation de partage matériel du domaine de X.________.

Par décision rendue lors de sa séance du 8 novembre 2013 et notifiée le 25 novembre 2013, la Commission foncière rurale, Section I (ci-après: la Commission foncière), a rejeté la requête présentée le 30 octobre 2013 en se basant sur l'art. 63 al. 1 let. d de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) au motif que les parcelles de Montanaire se trouvaient au-delà du rayon usuel d’exploitation de l’entreprise de A.Y.________, qui se trouvait à Mathod. La décision relevait au surplus que A.Y.________ pourrait se prévaloir de l'exception au principe de partage matériel prévu par l'art. 60 al. 2 LDFR, pour autant que toutes les conditions de cette disposition soient remplies.

D.                               Agissant le 8 janvier 2014, A.Y.________ et X.________ ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l'encontre de la décision précitée, en concluant à l’admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que l’autorisation d’acquérir les parcelles n^os 3******** et 5******** de Montanaire était accordée à A.Y.________. Ils ont conclu subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

E.                               Par arrêt du 6 mai 2014, la CDAP a admis le recours. En substance, elle a considéré que, compte tenu des particularités du cas d’espèce, la Commission foncière avait considéré à tort que l’autorisation requise devait être refusée au seul motif que les parcelles de Montanaire se trouvaient en dehors du rayon d’exploitation de l’entreprise de l’acquéreur, sans autre examen. Elle a dès lors retourné le dossier à la Commission foncière pour nouvelle décision au sens des considérants, à savoir pour qu'elle examine si toutes les conditions de l'art. 60 al. 2 LDFR étaient remplies.

F.                                Le 21 août 2014, la Commission foncière a informé les recourants qu’elle avait décidé d’ordonner une expertise. Le courrier était formulé comme suit:

"Les questions posées à l’expert sont les suivantes:

• Le partage matériel de l’entreprise X.________, à Chanéaz, en vue de la vente des parcelles n° 3******** et 5******** RF, de Montanaire, à M. A.Y.________, à Mathod, permet-iI d’améliorer effectivement les structures de l’entreprise de l’acquéreur.

A cet égard, l’expert voudra bien procéder dans l’ordre suivant:

• Les immeubles, propriété de M. A.Y.________, cas échéant complétés par des immeubles pris à ferme constituent-t-ils une entreprise agricole, au sens de l’art. 7 LDFR?

• L’acquisition des parcelles en question est-elle rationnelle du point de vue de l’aménagement des cultures et en tenant compte d’une distance entre les deux centres d’exploitation de plus de 20 kilomètres?

• L’expert voudra bien chiffrer les résultats économiques de l’exploitation A.Y.________ avec et sans les immeubles en cause.

La Commission foncière rurale se propose de confier cette expertise à la société ProConseil SàrI, à Lausanne. Le coût approximatif de cette expertise devrait être de Fr. 1’800.-- environ, à la charge des requérants.

(….)

Important: le refus de l’expertise empêchera la Commission foncière de statuer, et elle rendra alors une décision dans ce sens.

(…)".

G.                               Par courrier du 1^er septembre 2014, A.Y.________ et X.________ se sont adressés à la CDAP, en se référant à l’affaire FO.2014.0001. Ils ont expliqué que la décision de la Commission foncière qui leur avait été communiquée le 21 août 2014 ne paraissait pas respecter l’arrêt FO.2014.0001 et était illégale à plusieurs égards. Premièrement, l’arrêt FO.2014.0001 avait constaté que les exploitations n’étaient pas excessivement éloignées et la cause avait été renvoyée à la Commission foncière pour qu’elle examine uniquement les autres conditions de l’art. 60 al. 2 LDFR. La décision était illégale en deuxième lieu parce qu’une expertise existait déjà. En troisième lieu, c’était à tort qu’une avance de frais était requise puisque, aux termes de l’art.  29 al. 6 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RS 173.36), ce n’est que lorsqu’une partie demande elle-même une expertise qu’une avance de frais peut être exigée de sa part. Enfin, leur droit d’être entendu et l’art. 34 LPA-VD n’étaient pas respectés puisque la possibilité de poser des questions à l’expert ne leur avait pas été donnée. A.Y.________ et X.________ demandaient dès lors que la CDAP intervienne.

Le 8 septembre 2014, le président de la CDAP I a informé A.Y.________ et X.________ que le Tribunal cantonal était compétent uniquement pour statuer sur des recours contre des décisions et des décisions sur recours rendues par des autorités administratives. Dès lors qu’ils semblaient contester une décision incidente prise par la Commission foncière et qu’une telle décision n’était susceptible de recours que de manière limitée, le président les a invités à bien vouloir indiquer si leur courrier du 1^er septembre 2014 devait être considéré comme un recours contre la décision incidente de la Commission foncière relative à la mise en œuvre d'une expertise.

Le 8 octobre 2014, A.Y.________ et X.________ (ci-après: le recourant 1 et le recourant 2) ont communiqué à la CDAP que, après avoir tenté en vain d’obtenir un entretien avec la Commission foncière (ci-après aussi: l’autorité intimée), ils confirmaient que leur courrier du 1^er septembre 2014 devait être considéré comme un recours contre la décision incidente du 21 août 2014. Ils indiquaient que la décision les mettait dans une situation impossible: soit ils acceptaient le principe et les frais d’une expertise à laquelle ils étaient formellement opposés, soit leur demande serait purement et simplement rejetée. Dans les deux cas, ils s’exposaient à un préjudice irréparable.

L’autorité intimée s’est déterminée le 6 novembre 2014 et a conclu au rejet du recours. Elle estime que le dossier lui a été renvoyé par la CDAP pour qu’elle examine toutes conditions de l’art. 60 al. 2 LDFR, notamment si l’acquisition envisagée est économiquement raisonnable. Or le dossier ne contient pas d’information suffisante à cet égard et elle n’aurait pas les compétences nécessaires pour procéder à un tel examen.

Le recourant 2 s’est déterminé le 28 novembre 2014. Il estime que l’autorité intimée procède à une interprétation erronée de l’arrêt FO.2014.0001, qui a considéré que l’exploitation était économiquement intéressante et qui n’aurait aucunement renvoyé le dossier pour nouvelle instruction sur la question. Par ailleurs, il conteste que l’application de l’art. 60 al. 2 LDFR exige des connaissances qui excèdent celles de l’autorité intimée, commission spécialisée en matière de droit foncier rural. Il maintient ses conclusions relatives à l’annulation de la décision ordonnant une expertise et demande que l’autorité intimée soit invitée à statuer sur la base du dossier actuel.

L’autorité intimée ne s’est pas déterminée dans le délai qui lui avait été imparti.

Considérant en droit

1.                                a) La décision attaquée ordonne la mise en oeuvre d’une expertise dans une procédure administrative non contentieuse. Il s'agit ainsi d'une décision incidente. De telles décisions ne sont en principe susceptibles de recours devant la CDAP qu'aux conditions énoncées par l'art. 74 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. L'art. 74 al. 3 à 5 LPA-VD a la teneur suivante:

" ³ Les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont séparément susceptibles de recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles.

⁴ Les autres décisions incidentes notifiées séparément sont susceptibles de recours:

a.     si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant, ou

b.    si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.

⁵ Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale."

Dans le cas d’espèce, dès lors que la décision attaquée porte sur un ordre d’expertise, l'art. 74 al. 4 LPA-VD est déterminant. La présente procédure est de nature à conduire à une décision finale qui permettrait d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD). En effet, si le tribunal parvenait à la conclusion que son arrêt FO.2014.0001 a déjà tranché la question de savoir si la structure de la future exploitation serait économiquement intéressante et a renvoyé le dossier à l’autorité intimée uniquement pour apprécier les autres conditions de l’art. 60 al. 2 LDFR, cela permettrait ensuite à la Commission foncière de rendre directement une décision sur les autres questions qui ne semblent pas présenter de difficultés particulières et éviterait la mise en œuvre d’une procédure d’expertise longue et coûteuse. En outre, la décision attaquée est susceptible de causer un préjudice irréparable aux recourants, dès lors qu’il apparaît que les frais d’expertise seront de toute manière mis à leur charge même s’ils obtiennent gain de cause sur le fond, comme cela sera exposé ci-après. Les recourants ont ainsi intérêt à faire constater dès maintenant l’inutilité de l’expertise requise.

b) Pour le surplus, le recours est intervenu en temps utile, puisque déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD. Le recours satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                a) L’expertise figure parmi les moyens de preuve que peut ordonner l’autorité (art. 29 al. 1 let. c LPA-VD). L'art. 12 al. 2 de la loi d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LVDFR; RSV 211.42) prévoit pour sa part expressément que la commission ordonne d'office les mesures d'instruction qu'elle juge utiles, notamment en faisant procéder aux expertises nécessaires. S’expose au reproche de l’établissement arbitraire des faits l’autorité qui s’appuie sur une expertise incomplète (ATF 133 II 384 consid. 4.2.3 p. 391; 130 I 337 consid. 5.4.2 p. 346, et les arrêts cités).

b) En l’espèce, il convient en premier lieu que le tribunal précise la portée de son arrêt du 6 mai 2014. Il est vrai qu’en indiquant à la fois que la structure de la nouvelle exploitation pourrait être économiquement intéressante et que l’autorité intimée devrait rendre une nouvelle décision qui examinait si toutes les conditions de l'art. 60 al. 2 LDFR étaient remplies, l’arrêt pouvait susciter des interprétations divergentes. Le tribunal précise donc qu’il a admis le recours au motif que l’autorité intimée s’était à tort arrêtée au nombre de kilomètres séparant les différentes parcelles sans effectuer aucune analyse des conditions concrètes, conditions qui, de l’avis du tribunal, n’excluaient pas d’emblée que la nouvelle exploitation soit considérée comme économiquement intéressante. Le tribunal n’a en revanche pas définitivement tranché la question de savoir si les conditions prévues à l’art. 60 al. 2 LDFR pour autoriser une exception à l’interdiction de partage matériel étaient remplies, notamment l’exigence selon laquelle le partage matériel sert principalement à améliorer les structures d’autres entreprises agricoles (art. 60 al. 2 let. a LDFR). Le tribunal a renvoyé la cause à l’autorité intimée pour qu’elle examine en détail la situation des recourants et c’est dès lors à juste titre que l’autorité intimée a décidé de reprendre la question de savoir si la vente des parcelles litigieuses permet d’améliorer les structures de l’entreprise du recourant 1.

On peut comprendre que les recourants s’étonnent de ce qu’une commission spécialisée doive recourir à des experts externes. Cette démarche ne devrait certainement pas être généralisée. Dans un arrêt FO.2003.0012 du 14 avril 2004, le Tribunal administratif avait ainsi considéré, dans un litige concernant la question de savoir si le prix d’acquisition d’immeubles agricoles était surfait au sens de l’art. 63 al. 2 let. b LDFR, que le travail demandé n'exigeait pas de connaissances particulièrement pointues puisqu'il suffisait de récolter des renseignements relatifs aux caractéristiques de différentes parcelles agricoles, notamment en les visitant et en s'entretenant avec leur propriétaires, afin d'écarter les parcelles dont les caractéristiques s'écartaient des bien-fonds objets de la procédure (autres zones climatiques, zone de protection des eaux, transaction avec l'office des poursuites). Ce travail, de nature essentiellement comparative, entrait manifestement dans les compétences d'une commission spécialisée en matière de droit foncier rural, dont les membres sont nommés spécialement par le Conseil d'Etat, sans qu'il soit nécessaire de recourir à un expert externe. Le tribunal relevait à cet égard que le secrétaire de l’époque de la commission était lui-même ingénieur agronome de formation et qu’il pouvait dès lors parfaitement effectuer les investigations requises sans qu'il soit nécessaire d'externaliser ce travail (arrêt précité consid. 1b).

Dans le cas d’espèce, l’analyse de la rentabilité économique d’une exploitation agricole implique des connaissances spécialisées en économie agricole, dont ne disposent pas nécessairement les membres de l’autorité intimée. On peut dès lors admettre l’utilité d’une expertise et le recours à un expert externe n’apparaît pas injustifié. Le recours est donc rejeté en tant qu’il conteste la mise en œuvre d’une expertise.

Il convient encore d’examiner les autres griefs soulevés par les recourants, relatifs aux modalités de la mise en œuvre de l’expertise.

c) aa) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst; RS 101) ainsi qu’à l'art. 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01). Cela inclut pour les parties le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265 consid. 3.2, et les arrêts cités).

bb) Les garanties constitutionnelles du droit d’être entendu sont concrétisées aux art. 33 et ss LPA-VD.

L’art. 33 LPA-VD a la teneur suivante:

"¹ Hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant.

² Sauf disposition expresse contraire, elles ne peuvent prétendre être auditionnées par l'autorité".

Quant à l’art. 34 LPA-VD, il est libellé comme suit:

"¹ Les parties participent à l'administration des preuves.

² A ce titre, elles peuvent notamment :

a. poser des questions à l'expert désigné par l'autorité, préalablement et consécutivement à l'expertise ;

b. assister à l'audition des témoins et leur poser des questions ;

c. assister aux audiences d'instruction et aux inspections locales ;

d. présenter des offres de preuve au plus tard jusqu'à la clôture de l'instruction;

e. s'exprimer sur le résultat de l'administration des preuves.

³ L'autorité doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence.

⁴ S'il y a péril en la demeure, ou si la sauvegarde d'un intérêt public ou privé prépondérant l'exige, l'autorité peut procéder à une mesure d'instruction en l'absence des parties. L'article 36, alinéas 2 et 3 est applicable par analogie".

Il faut souligner que l’art. 34 al. 2 let. a LPA-VD accorde aux administrés des droits plus étendus que la Constitution fédérale, en disposant que les parties peuvent poser des questions à l'expert préalablement à l'expertise (cf. arrêt 1C_36/2010 du 18 février 2011 consid. 3 en relation avec l'art. 29 al. 2 Cst; ATF 125 V 401 consid. 3 p. 404 s.).

cc) En l’espèce, il faut constater que les recourants ont reçu de la part de l’autorité intimée la liste des questions qui seraient posées à l’expert, sans être aucunement invités à poser leur propres questions, alors que la LPA-VD prévoit expressément que cela doit pouvoir se faire préalablement à l’expertise. L’autorité intimée doit donc offrir aux recourants la possibilité de compléter la liste des questions soumises à l’expert.

d) aa) L’art. 48 LPA-VD prévoit que, en procédure administrative, les frais sont  en principe mis à la charge de la partie qui requiert ou provoque la décision de l'autorité, ce qui est le cas des recourants. Dès lors que le coût d’une expertise fait partie des frais au sens de l’art. 48 LPA-VD, c’est à juste titre que l’autorité intimée a averti les recourants du fait que les frais de l’expertise seraient à leur charge et leur a transmis une estimation des frais encourus. Il apparaît conforme au principe de la bonne foi d’avertir les administrés de frais qui pourront être mis à leur charge en cas de poursuite de la procédure, de façon à ce que ceux-ci puissent agir en toute connaissance de cause. Pour le reste, la décision attaquée n’impose pas aux recourants de verser déjà maintenant le montant relatif aux frais d’expertise, à juste titre au regard de l’art. 29 al. 6 LPA-VD. Dans la décision, l’autorité intimée ne se prononce pas non plus sur le montant exact qui sera au final mis à la charge des recourants. Il lui appartiendra de statuer sur ce point lorsqu’elle rendra une décision sur le fond. Il ne revient pas au tribunal de trancher lui-même cette question à la faveur du présent recours, sauf à priver les recourants d’une instance. Sur ce volet, le recours apparaît en conséquence comme prématuré, donc irrecevable.

bb) Enfin, s'agissant de la question – soulevée par les recourants – des montants mis à leur charge par l'autorité intimée dans la précédente procédure en relation avec une expertise antérieure, on précisera, à toutes fins utiles, que les émoluments et frais divers liés à la décision rendue le 25 novembre 2013 ont dû être restitués aux recourants, dès lors que cette décision a été annulée par le tribunal dans son arrêt du 6 mai 2014 (cf. pour un cas analogue, cf. affaire FO.2003.0012 du 14 avril 2004 précitée).

3.         Au vu des considérants qui précèdent, le recours est partiellement admis, dans la mesure où il est recevable. La décision rendue le 21 août 2014 par la Commission foncière est réformée en ce sens que les recourants sont autorisés à poser des questions à l’expert. Vu les particularités du cas d’espèce, le tribunal renonce à percevoir des frais. Les recourants n’étant pas représentés, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est partiellement admis, dans la mesure où il est recevable.

II.                                 La décision rendue le 21 août 2014 par la Commission foncière est réformée en ce sens que X.________ et A.Y.________ sont autorisés à poser des questions à l’expert. La décision attaquée est confirmée pour le surplus.

III.                                Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 31 mars 2015

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.