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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Composition |
M. François Kart, président; M. Antoine Rochat et M. Antoine Thelin, assesseurs. |
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Recourante |
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X.________ SA, à représentée par Me Raymond DIDISHEIM, avocat à Lausanne, |
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Autorité intimée |
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Service des communes et du logement, Division logement, |
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Autorité concernée |
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Objet |
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Recours X.________ SA c/ décision du Service des communes et du logement suite à l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral dans la cause FO.2014.0006 (ATF 1C_16/2015 du 3 septembre 2015) |
Vu les faits suivants
A. Par acte de vente à terme conditionnelle du 15 septembre 2008, Y.________ a vendu à la Société Z.________ SA quatre immeubles situés sur les parcelles nos ********, 1********, 2******** et 3******** de la Commune de Lausanne pour un prix global de 13'400'000 francs. La parcelle no 1********, sise à l’Avenue 6********, a une surface de 913 m2. Elle supporte un immeuble construit en 1911 (No ECA 7********, ci-après : l’immeuble 6********) qui comprend onze appartements et deux surfaces commerciales.
Le 19 décembre 2008, Z.________ SA a modifié sa raison sociale, devenant X.________ SA. Par acte du 29 octobre 2010, X.________ SA a constitué l’immeuble 6******** en propriété par étages (ci-après : PPE) de 13 lots.
B. Par trois décisions séparées du 13 décembre 2011, le Service de léconomie, du logement et du tourisme (SELT) a accordé à X.________ SA l’autorisation de vendre trois appartements (lots 5, 8 et 9) de l’immeuble 6********. Ces autorisations ont été accordées sur la base de la loi du 11 décembre 1989 concernant l’aliénation d’appartements loués (LAAL ; RSV 840.13) ; elles prévoyaient la fixation d’un prix de vente maximal fixé par le SELT pour chaque appartement et l’obligation de maintenir chaque objet en location avec une surveillance administrative du loyer pour une durée minimale de cinq ans.
Par acte du 26 janvier 2012, X.________ SA a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre les trois décisions précitées, en concluant à leur réforme en ce sens que les autorisations sollicitées soient accordées principalement sans restrictions et subsidiairement sans aucune restriction concernant les prix de vente, les décisions étant maintenues pour le surplus. L’Association suisse des locataires, section Vaud (ci-après : ASLOCA-VAUD) et A.A.________ et B.A.________ (locataires du lot 8) ont déposé des déterminations le 29 mars 2012. Ils concluaient principalement au rejet du recours et à l’annulation des autorisations de vente des trois appartements et subsidiairement au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées.
Par arrêt du 10 octobre 2012 (FO 2012.0005), la CDAP a partiellement admis le recours, de même que les conclusions de l’ASLOCA et des époux A.________. Elle constatait qu’un refus pur et simple d’autoriser l’aliénation d’un appartement appartenant à une catégorie où sévit la pénurie n’était pas admissible sous l’angle de la garantie de la propriété en relation avec le principe de la proportionnalité si la vente pouvait être autorisée moyennant le respect de conditions permettant de garantir que le but visé par la loi sera respecté. Pour ce qui était des conditions auxquelles les autorisations d’aliéner litigieuses avaient été soumises, elle relevait au surplus, en se référant à un arrêt qui avait été rendu peu de temps auparavant et qui avait fait l’objet d'une procédure de coordination entre les juges de la CDAP (arrêt FO 2011.0026 du 5 octobre 2012), que la fixation d’un prix de vente maximal en relation avec une autorisation d’aliéner en application de l’art. 4 al. 2 LAAL ne reposait pas sur une base légale suffisante et n'était par conséquent pas admissible. Les décisions entreprises étaient annulées et le dossier retourné à l’autorité intimée pour qu’elle examine si le si le but poursuivi par la LAAL était suffisamment garanti par la seule condition restante, à savoir l’exigence que les logements soient maintenus en location pour une durée de cinq ans avec une mesure de surveillance administrative du loyer.
C. Dans trois décisions du 10 mars 2014, la Division logement du Service cantonal des communes et du logement (qui a succédé au SELT) a refusé de délivrer les autorisations de vente des trois appartements.
Par acte du 9 avril 2014, X.________ SA a recouru contre ces trois décisions auprès de la CDAP. Elle concluait principalement à leur réforme en ce sens que les autorisations d'aliéner les trois appartements étaient accordées, subordonnées exclusivement à un contrôle des loyers fixés pendant une durée de 5 ans, subsidiairement à ce qu'elle soit interpellée sur le point de savoir si elle entendait maintenir ses recours du 26 janvier 2012 dirigés contre les décisions du SELT du 13 décembre 2011 relatives aux trois mêmes appartements et, plus subsidiairement, à leur annulation. Par arrêt du 26 novembre 2014 (FO. 2014.0006), la CDAP a rejeté le recours formé par X.________ SA contre ces décisions. Elle considérait en substance qu’on ne pouvait exclure que, en l'absence d'une condition relative au prix de vente maximal, la seule surveillance administrative des loyers des trois appartements concernés durant cinq ans aboutisse dès l'échéance de cette période à une hausse des loyers - justifiée par le prix d'acquisition des logements -, qui irait à l’encontre des objectifs de la LAAL. Contrairement à ce que soutenait la recourante, la CDAP constatait que les mécanismes du droit du bail n’étaient pas suffisants pour garantir la sauvegarde de ces objectifs.
D. Par arrêt du 3 septembre 2015, le Tribunal fédéral a admis le recours formé par X.________ SA contre l’arrêt cantonal du 26 novembre 2014, annulé cet arrêt et renvoyé la cause à la CDAP pour nouvelle décision. En relation avec la garantie constitutionnelle de la propriété, le Tribunal fédéral rappelle que l’application des législations cantonales qui - comme la LAAL - restreignent l’aliénation des maisons d’habitation, implique d’effectuer une pesée des intérêts en présence et d’évaluer l’importance du motif de refus au regard des intérêts privés en jeu. Il relève que la CDAP n’a pas procédé à cette pesée d’intérêts puisqu’elle n’a pas examiné si, outre la fixation d’un prix de vente maximal, d’autres conditions peuvent être imposées pour que les ventes puissent être autorisées, tout en assurant le respect des objectifs posés par la LAAL. Il a ainsi renvoyé la cause à la CDAP pour qu’elle examine, conformément au principe de proportionnalité, si une autorisation de vente assortie de conditions, cas échéant lesquelles, peut être délivrée ou si les objectifs à atteindre imposent un refus pur et simple de l’autorisation.
E. Le 17 septembre 2015, les parties ont été invitées par le juge instructeur à se déterminer sur la question de savoir si une autorisation de vente assortie de conditions, cas échéant lesquelles, pouvait être délivrée ou si les objectifs à atteindre imposaient un refus pur et simple de l’autorisation.
Le Service des communes et du logement s’est déterminé le 9 octobre 2015. Il indique qu’une mesure de contrôle du loyer d’une durée de 10 ans permettrait d’atteindre l’objectif de préservation du parc locatif vaudois assigné à la LAAL, tout en assurant le respect du principe de la proportionnalité, de la garantie de la propriété et de la liberté économique. Se fondant sur une « juste rentabilisation de la valeur objective du bien-fonds telle qu’estimée par la Division logement » et sur les coûts de rénovation de l’immeuble, il mentionne un loyer de 2'557 fr./mois pour le lot 5, de 2'596 fr./mois pour le lot 8 et de 2'244 fr./mois pour le lot 9. Le Service des communes et des gérances de la Commune de Lausanne a déposé des observations le 23 octobre 2015. Il soutient que l’objectif légal consistant à conserver un parc immobilier à loyers abordables implique de refuser l’autorisation d’aliéner les trois logements. X.________ SA s’est déterminée le 26 octobre 2015. Sur le principe, elle admet que l’aliénation soit soumise à un contrôle des loyers d’une durée de dix ans. Se fondant sur le fait que quatre années ont passé depuis que l’arrêt FO.2012.0005 a été rendu durant lesquelles elle a été contrainte de maintenir le statu quo s’agissant des trois appartements concernés (deux appartements inoccupés et un loué), elle demande que les autorisations d’aliéner soient subordonnées à un contrôle des loyers supérieure à cinq ans, mais inférieure au maximum de dix ans.
F. La CDAP a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Dans son arrêt du 3 septembre 2015, le Tribunal fédéral a renvoyé la cause au Tribunal cantonal afin qu’il examine, conformément au principe de proportionnalité, si une autorisation de vente assortie de conditions, cas échéant lesquelles, pouvait être délivrée ou si les objectifs à atteindre imposaient un refus pur et simple de l’autorisation.
a) La LAAL a pour but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché locatif certains types d'appartements répondant à un besoin de la population (art. 1). Elle tend à empêcher que les appartements loués ou à louer ne soient convertis en logement à acheter et qu'il en résulte un rétrécissement du marché locatif des logements qui, par leur prix, sont accessibles à la plus grande partie de la population (ATF 1A.296/2004 du 24 mars 2005 consid. 5.3 sur la réglementation identique du droit neuchâtelois; FO 2012.0005 du 12 octobre 2012 consid. 1a et réf.). L’objectif poursuivi par la LAAL n’est pas de protéger un locataire individuel, mais de conserver intact un parc locatif en période de pénurie, respectivement certains objets de ce parc locatif, à savoir les appartements répondant à un besoin de la population dont les loyers sont abordables (ATF 1C_504/2010 du 18 juillet 2011 consid. 3.5).
b) Dans le cas d’espèce, le Tribunal cantonal a déjà eu l’occasion de relever que l’obligation de maintien des objets en location pendant 5 ans avec une surveillance administrative des loyers ne suffit pas à garantir le respect des objectifs de la LAAL. Dès lors que le Tribunal fédéral n’a pas remis en cause l’arrêt cantonal sur ce point, Il n’y a pas lieu d’y revenir.
c) Parmi les autres conditions susceptibles d’être imposées pour que la vente puisse être autorisée tout en assurant le respect des objectifs de la LAAL, peuvent être envisagées la fixation d’un prix de vente maximal ou la surveillance administrative du loyer pendant une période supérieure à 5 ans.
aa) La fixation d’un prix de vente maximal n’entre pas en considération dès lors que, selon un arrêt rendu au terme d'une procédure de coordination entre les juges de la CDAP, une telle mesure ne peut pas, en l’état, se fonder sur une base légale suffisante pour être conforme à la garantie de la propriété (cf. arrêt FO.2011.0026 du 5 octobre 2012).
bb) Dans son arrêt du 3 septembre 2015, le Tribunal fédéral a spontanément mentionné la possibilité d’une surveillance administrative du loyer pendant une période de dix ans. Il a souligné le fait que le droit cantonal vaudois prévoit lui-même un contrôle des loyers sur dix ans en cas de travaux de rénovation (art. 4 al. 3 de la loi du 4 mars 1985 sur la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d’habitation, ainsi que l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation [LDTR ; RSV 840.15]). Il a également rappelé la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle une telle mesure peut être compatible avec la garantie de la propriété (ATF 131 I 333 consid. 2.1 p. 336 ; 101 Ia 502 consid. 5d p. 513 s). Il a enfin relevé qu’on ne peut pas tirer une règle générale de l’arrêt (isolé) FO.2008.0019 du 3 février 2009 dans lequel le Tribunal cantonal jugé que la durée du contrôle du loyer devait être limitée à cinq ans.
Dans leurs déterminations déposées à la suite de l’arrêt du Tribunal fédéral, aussi bien la recourante X.________ SA que l’autorité intimée ont admis que la condition relative à un contrôle des loyers pendant dix ans était admissible et que cette condition permettait d’atteindre les objectifs visés par la loi.
cc) L’obligation de maintient en location et la surveillance administrative des loyers pendant une période de dix ans garantit que les objets concernés seront conservés dans le marché locatif avec un loyer accessible pour la plus grande partie de la population durant une période relativement longue. On peut ainsi admettre que ces conditions permettent de respecter l’objectif principal de la LAAL, quand bien même il existe un risque que, après la période de dix ans, les objets soient sortis du parc locatif ou fassent l’objet d’augmentations de loyers qui auront pour conséquence qu’ils ne seront plus abordables pour une majorité de la population. Il convient au surplus de constater que l’obligation de maintien en location pendant dix ans avec un contrôle des loyers pendant cette période est un sacrifice que l’on peut raisonnablement de la recourante, ce qu’elle a, sur le principe, admis dans le cadre de la présente procédure. Sur ce point, il convient par conséquent de s’écarter de la solution retenue dans l’arrêt FO.2008.0019.
dd) Pour ce qui est des loyers contrôlés, le Service des communes et du logement propose d’en fixer le montant non pas sur la base du prix de vente conclu entre les parties, mais sur la base d’une juste rentabilisation de la valeur objective du bien-fonds (cf. déterminations du 9 octobre 2015 ch. 3). Il n’y a pas lieu de mettre en cause ce mode de fixation du loyer, qui n’a pas été contesté par la recourante dans son écriture ultérieure.
ee) Pour le reste, il n’y a pas lieu de donner suite à la demande de la recourante tendant à ce que le délai de dix ans soir raccourci compte tenu de la durée des différentes procédures qui ont suivi la demande d’aliénation des trois logements. On relèvera sur ce point que la recourante était en mesure d’obtenir un rendement convenable de ces trois appartements pendant la période considérée. On ne saurait ainsi la suivre lorsqu’elle soutient qu’elle a été contrainte « de maintenir le statu quo » et que subordonner aujourd’hui l’autorisation de vendre les trois appartements litigieux à la condition de maintenir un contrôle des loyers pendant dix ans serait « excessivement pénalisant ».
2. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis. Les trois décisions du Service des communes et du logement sont réformées en ce sens que la vente des lots nos 5,8 et 9 de l’immeuble 6******** est autorisée à la condition que les trois appartements soient maintenus en location pour une durée minimale de dix ans à compter de l’entrée en force du présent arrêt et à la condition que, pendant cette période, les loyers fassent l’objet d’une mesure de surveillance administrative. En cas de départ des locataires en place et de conclusion d’un nouveau bail ou en cas de remise sur le marché d’un logement actuellement inoccupé, le loyer sera fixé par le Service des communes et du logement sur la base d’une juste rentabilisation de la valeur objective du bien-fonds.
3. Vu le sort du recours, un émolument réduit est mis à la charge de la recourante, le solde des frais étant laissés à la charge de l’Etat. La recourante a droit à des dépens dont le montant sera également réduit (art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; RSV 173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. Les décisions du Service des communes et du logement du 10 mars 2014 sont réformées en ce sens que les autorisations de vendre les trois appartements (feuillets 1********-5, 1********-8 et 1********-9 de la Commune de Lausanne) sont accordées aux conditions suivantes :
1. Chaque objet devra être maintenu en location pour une durée de dix ans à compter de l'entrée en force du présent arrêt.
2. Durant ce laps de temps, le loyer de chacun des logements fera l’objet d’une mesure de surveillance administrative. En cas de départ des locataires en place et de conclusion d’un nouveau bail ou en cas de remise sur le marché d’un logement actuellement inoccupé, le loyer sera fixé par le Service des communes et du logement sur la base d’une juste rentabilisation de la valeur objective du bien-fonds.
III. Le recours est rejeté pour le surplus.
IV. Un émolument réduit de 1000 (mille) francs est mis à la charge de X.________ SA.
V. Le solde des frais est laissé à la charge de l'Etat.
VI. L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du Service des communes et du logement, versera à X.________ SA un montant de 1000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 4 janvier 2016
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.