TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 janvier 2017

Composition

M. Eric Brandt, président; M. Antoine Rochat et M. Antoine Thelin, assesseurs; Mme Gaëlle Sauthier, greffière.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Commission foncière rurale, Section I, à Lausanne.

Objet	Droit foncier rural
	Recours A.________ c/ décision de la Commission foncière rurale Section I (CFR) du 19 mai 2016

Vu les faits suivants:

A. A.________ né en 1954 est propriétaire des parcelles 325 et 327 de Carouge; 68, 70, 71, 72, 73, 74, 166, 171, 191, 201, 217, 219, 244 et 278 de Ropraz; et 111 et 177 de Vucherens, d'une surface totale de 429'555 m², dont 392'730 m² en nature de pré-champ; 23'101 m² en nature de forêts; et 13'540 m² en nature de bâtiments-place-jardin, soit une habitation et rural de 302 m² (ECA 99); un bâtiment agricole de 150 m² (ECA 304); une habitation et dépendance de 464 m² (ECA 72A); un bâtiment agricole de 68 m² (ECA 72C); une habitation de 116 m² (ECA 165); un bâtiment agricole de 132 m² (ECA 180); un bâtiment agricole de 2'127 m² (ECA 181); et un bâtiment public (station de pompage) de 36 m² (ECA 471).

Les parcelles 68, 70, 71, 72, 73, 74 du cadastre de Ropraz sont colloquées en zone agricole selon le plan général d'affectation (PGA) approuvé par le département compétent le 24 mars 2010.

Les parcelles 72, 73 et 74 de Ropraz ont été vendues par l'hoirie B.________ à A.________ suite à une décision de la Commission foncière rurale (section I) devenue exécutoire en novembre 2013. Ces parcelles (comprenant les biens-fonds 155 et 159) ne constituaient pas une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR.

B. En octobre 2014, la CFR a estimé que les bâtiments ECA 99 et 304 édifiés sur la fraction A d'environ 3'793 m² de la parcelle 73 de Ropraz ne faisaient pas partie de l'entreprise agricole de A.________ et que son morcellement était donc autorisé. En particulier, la commission s'était basée sur les explications de A.________ selon lesquelles il n'avait pas acquis cette parcelle pour l'intégrer en l'état dans son entreprise agricole, puisqu'il disposait depuis longtemps des infrastructures suffisantes en termes de bâtiments à disposition pour mener à bien son entreprise agricole. Son intention était dès le début de détacher la partie bâtie des terres cultivables et de rattacher dites terres à la parcelle 72 de Ropraz et de vendre la partie bâtie à son fils C.________.

La parcelle 73 de Ropraz a ensuite été soustraite au droit foncier rural par le Service du développement territorial (SDT) en décembre 2014, dans le but de vendre la nouvelle surface à C.________, qui est enseignant. La nouvelle parcelle 73 n'a plus aucune utilité agricole et est désormais affectée au seul usage d'habitation.

C. Le 30 mars, puis le 27 avril 2016, C.________ a présenté à la CFR une requête tendant à acquérir la parcelle 74 d'une surface de 7'061 m² et supportant un bâtiment de 60 m², une route/chemin de 184 m², un champ/pré/pâturage de 5'934 m², un jardin de 154 m² et une forêt de 729 m². Le vendeur a indiqué sur le formulaire de requête qu'il considérait que l'ensemble de ses parcelles constituaient une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. C.________ a précisé que la parcelle n'ayant jamais été exploitée pour l'agriculture, elle ne relevait pas du droit foncier rural et qu'elle suivait le sort de la parcelle 73.

Par décision du 13 mai 2015 (recte: 2016), notifiée le 31 mai 2016, le CFR a rejeté la demande d'autorisation de partage matériel de l'entreprise agricole d'C.________ et d'ainsi obtenir l'autorisation d'acquérir la parcelle 74 de Roppaz pour le prix de 47'000 fr., au motif qu'elle faisait partie de l'entreprise agricole de A.________ soumise au droit foncier rural, qu'C.________ n'était pas un exploitant personnel au sens de la loi et qu'aucun motif d'exception n'était réalisé.

D. Le 29 juin 2016, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal), concluant implicitement à son annulation et à la délivrance d'une autorisation de partage matériel.

La CFR a conclu au rejet du recours le 22 août 2016, au motif que la parcelle ne pouvait pas faire l'objet d'un partage matériel puisqu'elle appartenait à une exploitation agricole et qu'aucune exception ne se justifiait. De plus, l'autorité intimée a précisé que la conclusion tendant au partage matériel de la parcelle 74 sortait de l'objet du présent litige et que cette demande devait faire l'objet d'une procédure indépendante.

Le 21 septembre 2016, le recourant a expliqué n'avoir jamais exploité cette parcelle, utilisée par son fils qui y a planté un verger et une installation d'apiculture et d'aviculture. Il a donc demandé à ce que ce terrain ne soit pas assimilé à son entreprise agricole. La CFR a répondu le 13 octobre 2016 que la parcelle litigieuse était de nature agricole et propre à l'agriculture et qu'elle faisait donc partie de l'entreprise agricole du recourant.

Considérant en droit:

1. a) La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR) a pour but selon son article 1^er al. 1 d'encourager la propriété foncière rurale, en particulier de maintenir des entreprises familiales et d'en améliorer les structures (let. a), de renforcer la position de l'exploitant à titre personnel en cas d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles (let. b) et de lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (let. c). A cet effet, elle contient des dispositions sur (art. 1 al. 2 LDFR): a. l'acquisition des entreprises et des immeubles agricoles, acquisition qui est soumise à autorisation (art. 61 ss LDFR); b. l'engagement des immeubles agricoles, lesquels ne peuvent être grevés de droits de gage immobiliers que jusqu'à concurrence de la charge maximale (art. 73 ss LDFR); c. le partage matériel des entreprises agricoles et le morcellement des immeubles agricoles, qui sont en principe interdits (art. 58 ss LDFR).

La LDFR vise à promouvoir et à garantir le maintien de structures agricoles adaptées aux besoins, en empêchant – sauf exceptions prévues par la loi – le démantèlement de domaines agricoles (art. 58 LDFR), l'acquisition d'immeubles ou d'une entreprise agricole par quelqu'un qui n'exploiterait pas à titre personnel (art. 61 LDFR) ou encore le surendettement (art. 73 LDFR); à cet effet, la LDFR prévoit un système d'autorisations par une autorité, en réglant de manière détaillé les cas et les motifs d'octroi d'une autorisation (ATF 132 III 515; ATF 5A.1/2006 du 29 mai 2006 consid. 3.1; CDAP FO.2010.0009 du 17 février 2011 consid. 1a). L'entreprise agricole d'une part et l'exploitation agricole d'autre part jouissent d'une protection particulière pour assurer leur existence, mais non pour maintenir des structures indésirables; dans cette mesure il faut recourir aux critères du caractère indispensable et de la viabilité économique (ATF 125 III 175).

Aux termes de l'art. 58 LDFR, aucun immeuble ou partie d'immeuble ne peut être soustrait à une "entreprise agricole" (interdiction de partage matériel) (al. 1); les immeubles agricoles ne peuvent pas être partagés en parcelles de moins de 25 ares (interdiction de morcellement). Cette surface minimale est de 15 ares pour les vignes. Les cantons peuvent fixer des surfaces minimales plus élevées (al. 2); en outre, les entreprises et les immeubles agricoles ne peuvent pas être partagés en parts de copropriété inférieures à un douzième (al. 3).

2. a) Le litige porte sur l'acquisition par le fils du recourant de la parcelle 74 de Ropraz. La décision attaquée rappelle l’exigence de l’art. 61 LDFR selon laquelle celui qui entend acquérir une entreprise agricole ou un immeuble agricole doit obtenir une autorisation et précise que l’autorisation doit être refusée lorsque l’acquéreur n’est pas exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let. a LDFR). L’autorité intimée relève que l’acquéreur C.________ est enseignant, qu’il n’est donc pas exploitant à titre personnel et que l’autorisation d’acquérir devrait lui être refusée dès lors qu’il n’est pas exploitant à titre personnel.

Toutefois, cette appréciation ne semble pas prendre en compte tous les éléments déterminants qui ressortent du dossier pour décider de l’octroi de l’autorisation. En effet, l’art. 62 let. b LDFR prévoit que l’acquisition faite par un descendant du vendeur n’a pas besoin d’être autorisée. Or, l’acquéreur C.________ y est bien le fils du vendeur recourant A.________ de sorte que l’autorisation requise par l’art. 61 LDFR n’est pas nécessaire dans ce cas de figure. Le premier motif du refus n’apparaît ainsi pas fondé. Il reste ainsi à examiner la question du partage matériel.

3. Il convient de déterminer si la parcelle 74 fait partie de l’entreprise agricole du recourant au sens de l'art. 7 LDFR. Le recourant considère que tel n'est pas le cas puisqu'il n'a jamais exploité cette parcelle et qu'il n'en a jamais eu l'intention, à l'instar de la parcelle 73 dont la soustraction au droit foncier rural a été dûment autorisée. Il précise encore que son fils l'exploite: il y a installé un verger et des installations d'horticulture et d'aviculture.

a) L'art. 7 LDFR prescrit que:

"¹ Par entreprise agricole, on entend une unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de base à la production agricole et qui exige, dans les conditions d'exploitation usuelles dans le pays, au moins une unité de main-d'œuvre standard. Le Conseil fédéral fixe, conformément au droit agraire, les facteurs et les valeurs servant au calcul de l'unité de main-d'œuvre standard.

² Aux mêmes conditions, les entreprises d'horticulture productrice sont assimilées à des entreprises agricoles.

³ Pour apprécier s'il s'agit d'une entreprise agricole, on prendra en considération les immeubles assujettis à la présente loi (art. 2).

⁴ Doivent, en outre, être pris en considération:

a. les conditions locales;

b. la possibilité de construire des bâtiments manquants nécessaires à l'exploitation ou de transformer, rénover ou remplacer ceux qui existent, lorsque l'exploitation permet de supporter les dépenses correspondantes;

c. les immeubles pris à ferme pour une certaine durée.

.(…)"

Pour qu'une entreprise agricole soit reconnue comme telle, il faut tout d'abord la présence cumulative d'immeubles (a), de bâtiments (b) et d'installations agricoles (c) qui doivent former une unité (d). Il faut, en outre, que ces éléments servent de base à la production agricole (e) et que leur exploitation exige au moins une unité de main-d'œuvre standard (UMOS) (f) (ATF 135 II 313 consid. 5 et les références citées).

Les immeubles (a) mentionnés à l'art. 7 LDFR sont ceux de l'art. 655 al. 2 CC, sauf les mines. Les bâtiments agricoles (b) sont ceux servant, d'une part, à l'habitation et, d'autre part, à l'exploitation - p. ex. les locaux techniques, granges et étables. La loi ne définit pas la notion d'installations agricoles (c). Certaines peuvent être de nature immobilière et faire partie des bâtiments d'exploitation. Ainsi en est-il des silos ou des hangars. Leur nombre et leur variété dépendent du type d'agriculture, de son implantation géographique et de la grandeur de l'entreprise (ATF 135 II 313 consid. 5.1 et 5.2). Les éléments principaux des bâtiments et des installations agricoles doivent être convenables (ATF 82 II 4 consid. 2). Pour juger si tel est le cas, seuls devraient être pris en compte les besoins normaux au regard des standards prévalant dans le monde agricole. La condition de l'existence de bâtiments d'exploitation, posée pour pouvoir qualifier un domaine d'entreprise agricole, doit être considérée comme remplie même si des réparations sont nécessaires et s'il y a lieu de compléter les bâtiments existants. A cet égard, l'aménagement ou la rénovation de bâtiment doit être économiquement supportable. Il faut pour cela prendre en considération uniquement les revenus agricoles créés par l'entité concernée, comme l'impose l'art. 7 al. 4 let. b LDFR, et non des apports extérieurs. Les experts jouent un rôle primordial dans cette appréciation. Quant aux locaux d'exploitation, ils doivent être adaptés au type d'agriculture choisi ainsi qu'à l'étendue de l'entreprise (ATF 135 II 313 consid. 5.2.3). L'exploitation doit former une unité (d) tant sous l'angle économique que géographique. Il faut en principe qu'une seule personne gère et dirige la totalité des immeubles agricoles avec les mêmes moyens humains, financiers et matériels depuis un centre d'exploitation. En outre, les bâtiments et installations, avec les terres qui y sont rattachées, constituant le domaine agricole, doivent être propres à constituer le centre d'existence du paysan et de sa famille et la base de l'exploitation de l'entreprise agricole (ATF 135 II 313 consid. 5.3.1; 110 II 304 consid. 2a; 107 II 375 consid. 2c/bb).

b)aa) En vertu de l'art. 6 al. 1 LDFR, est agricole l'immeuble approprié à un usage agricole ou horticole. La notion du terrain approprié à un usage agricole correspond à celle de l'art. 16 al. 1 let. a LAT, selon lequel les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (cf. ATF 125 III 175 consid. 2b). Pour juger si un bâtiment correspond objectivement à un usage agricole, il faut examiner s'il est indispensable à l'exploitation agricole et si l'exploitation agricole à laquelle il sert est économiquement rentable (ATF 125 III 175 consid. 2c).

Un usage mixte au sens de la loi résulte souvent du fait que les bâtiments d'habitation et d'économie rurale utilisés à l'origine pour l'agriculture ne sont plus nécessaires à cet usage ou servent à d'autres fins, contrairement aux dispositions de la loi. Ainsi, des bâtiments d'habitation ou d'exploitation dont l'usage était à l'origine agricole peuvent être exclus du champ d'application de la LDFR s'il s'avère qu'ils ne sont plus appropriés à un usage agricole (ATF 125 III 175 consid. 2c). Lorsque de petites exploitations sont remises et que l'exploitation des terres est transférée à une autre entreprise agricole, se pose la question de la nouvelle utilisation des bâtiments d'habitation et d'exploitation de l'entreprise liquidée. Il en va de même dans les régions de montagne avec les mayens dont les bâtiments ne sont plus nécessaires du fait d'une meilleure mise en valeur et de leur exploitation à partir de la vallée (Christoph Bandli, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, 1998, n. 6 ad art. 60 LDFR). Pour se prononcer sur l'autorisation de morcellement, l'autorité doit se fonder en premier lieu sur les circonstances objectives du cas concret. Cela suppose d'examiner le caractère indispensable du bâtiment à l'exploitation agricole et la viabilité économique de l'exploitation agricole à laquelle il sert. Dans certaines situations, il y a également lieu de tenir compte, à titre secondaire, d'un critère subjectif, à savoir l'utilisation effective durant de longues années (ATF 139 III 327 consid. 2 et 3 p.329 à 333; voir aussi TF 5A.2/2007 du 15 juin 2007 consid. 3.2; 5A.4/2000 du 1^er septembre 2000 consid. 2b et les références citées).

En outre, afin d'assurer la coordination des règles sur l'aménagement du territoire et de celles sur le droit foncier rural, il faudra prendre en considération la prise de position de l'autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art. 4a ODFR; ATF 125 III 175 consid. 2c). Pour soustraire un bâtiment au champ d'application de la LDFR, il faut donc une autorisation du droit de l'aménagement du territoire attestant que le bâtiment peut subsister comme exception licite hors zone à bâtir (art. 24 à 24d LAT) ou comme étant nouvellement conforme à la zone (art. 16a LAT), et une autorisation de droit foncier rural sur la base de laquelle la soustraction est effectuée (art. 60 al. 1 let. a ou e LDFR; TF 5A.2/2007 du 15 juin 2007 consid. 3.2).

bb) Dans le cas présent, l'autorité intimée a considéré que la parcelle 74 était de nature agricole et propre à l'agriculture et qu'elle faisait donc partie de l'entreprise agricole du recourant. Elle a fondé son appréciation sur des critères objectifs en jugeant que par sa situation et sa composition, la parcelle pouvait être exploitée sous cette forme. Elle n'a néanmoins rien dit sur son critère subjectif, à savoir son utilisation effective durant de longues années (TF 5A.4/2000 du 1^er septembre 2000 consid. 2b).

Le recourant prétend n'avoir jamais exploité cette parcelle et n'avoir jamais eu l'intention de le faire. Cela étant, il précise que son fils y a planté un verger et y pratique l'horticulture et l'aviculture, qui sont des formes d'exploitations agricoles (cf. TF 5A.4/2000 du 1^er septembre 2000 consid. 2c et art. 6 al. 1 LDFR). Il s'impose donc que conclure que les conditions objectives et subjectives sont réalisées pour qualifier la parcelle 74 d'immeuble agricole au sens de l'art. 6 LDFR.

c) En l'occurrence, les biens-fonds 68, 70, 71, 72, 73 et 74 de Ropraz sont des immeubles au sens de l'art. 655 CC (a). Ils sont colloqués en zone agricole selon le PGA et sont dédiés à l'exploitation agricole (b et c; cf. consid. 2b/bb supra). Ils forment une unité géographique puisqu'ils sont regroupés et forment un bloc au sud de la route d'Ussières et à l'est et au sud du chemin du Pacoton. Il ne fait donc aucun doute que les trois premières conditions de l'art. 7 LDFR soient réalisées.

S'agissant de l'unité économique de la parcelle 74 avec les autres biens-fonds du recourant, l'autorité intimée n'y apporte aucune indication, nonobstant les déclarations du recourant expliquant n'avoir jamais exploité cette parcelle et la laisser à la disposition de son fils. Il semblerait donc que contrairement aux exigences de la jurisprudence, ce n'est pas la même personne qui gère et dirige la totalité du domaine avec les mêmes moyens humains, financiers et matériels depuis un centre d'exploitation. Par ailleurs, on ne sait pas non plus si l'exploitation exige une unité de main-d'œuvre standard (cf. consid. 2a supra). En outre, il apparait que le bâtiment d’exploitation existant sur la parcelle 74 n’est d’aucune utilité pour l’entreprise agricole du recourant. La situation est à cet égard comparable à celle de la parcelle 73 sous réserve de la surface agricole exploitable, car le bâtiment apparaît comme une dépendance des anciens bâtiments d’exploitation de la parcelle 73.

Ces éléments sont déterminants pour juger si la parcelle fait partie d'une entreprise agricole au sens de la LDFR et partant, si son fractionnement est possible selon l'art. 58 LDFR. Or en l'occurrence, un doute subsiste notamment au vu du dossier relatif à la parcelle 73 où le recourant avait expliqué ne pas avoir acquis cette parcelle pour la joindre à son exploitation agricole qui comportait d'ores et déjà suffisamment d'infrastructures pour mener à bien son entreprise. Le fait que le recourant ait indiqué dans sa requête adressée à la CFR qu'il s'agissait selon lui d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR n'est pas déterminant puisque l'autorité établit les faits d'office et qu'elle n'est pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le dossier est donc renvoyé à l'autorité intimée pour compléter l'instruction et rendre une nouvelle décision dans le sens des considérants.

4. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours dans le sens des considérants et à l'annulation de la décision attaquée. La cause est retournée à l'autorité intimée pour compléter l'instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau. Au vu de ce résultat, il ne sera pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision de la Commission foncière rurale Section I du 13 mai 2016, mais datée du 13 mai 2015, est annulée, le dossier lui étant retourné pour compléter l'instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.

III. Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 13 janvier 2017

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.