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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 6 août 2018 |
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Composition |
M. François Kart, président; M. Guy Dutoit et M. Antoine Thélin, assesseurs; M. Daniel Perret, greffier. |
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Recourante |
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A.________ à ******** représentée par Me Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne, |
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Autorité intimée |
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Département des institutions et de la sécurité, Secrétariat général, représenté par Service juridique et législatif, à Lausanne Adm cant, |
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Autorité concernée |
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Service des communes et du logement, Division logement, à Lausanne, |
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Propriétaire |
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Objet |
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Recours A.________ c/ décision du Département des institutions et de la sécurité du 20 juillet 2016 (fixation d'un loyer) |
Vu les faits suivants
A. Au mois de mars 1990, B.________, aujourd'hui décédée, a acquis l'immeuble d'habitation sis ********, à Lausanne (ci-après : l'immeuble) pour un prix de 4'250'000 francs. Elle s'est acquittée en outre de frais de mutation et de notaire pour 177'000 francs. L'immeuble comportait 10 logements de 3 pièces, 12 logements de 4 pièces et 8 chambres de bonnes, qui étaient loués.
Dès 1991, B.________ a entrepris d'obtenir l'autorisation de transformer l'immeuble. Cette autorisation lui a été accordée en juillet 1992. Au préalable, une expertise technique MER du bâtiment, construit en 1904 et rénové partiellement entre 1950 et 1960, avait démontré un degré de détérioration "lourd". Les travaux prévus étaient de grande ampleur. Ils consistaient notamment en : la transformation de huit chambres indépendantes pour procéder à la création de quatre appartements de 2 pièces et de deux appartements de 4 pièces, la réfection des façades, le remplacement des vitrages simples par des doubles vitrages isolants, l'isolation de la toiture, la réfection des ferblanteries, le changement des chéneaux, la réfection des installations électriques, la réfection des cuisines et des salles de bains, la pose de nouveaux ascenseurs, la réfection des balcons et la création de sanitaires.
B. Par requête définitive du 14 octobre 1993, B.________ a sollicité de l'Etat de Vaud l'octroi d'une aide à la construction et à la rénovation de logements. Cette requête mentionnait les montants suivants :
Terrain et travaux préparatoires : 4'427'000 francs
Bâtiments : 3'425'000 francs
Aménagements extérieurs : 320'000 francs
Frais secondaires : 212'000 francs
Coût de réalisation : 8'384'000 francs
Le financement prévu était le suivant :
Prêt hypothécaire 1er rang : 5'250'000 francs
Prêt hypothécaire 2ème rang : 1'000'000 francs
Fonds propres : 2'134'000 francs
Total financement : 8'384'000 francs
Avant cela, B.________ avait déposé une requête préalable comportant des coûts totaux de réalisation prévisionnels de 8'427'000 francs. Dans son analyse financière du 9 juillet 1993, le Service du logement d'alors notait à ce propos que le "Max. admissible loi 1975" était de 7'957'000 francs. Les conclusions de ce rapport débutaient comme ceci :
"Ce rapport a été établi à titre préalable.
En ce qui concerne l'aspect technique il y a lieu de se référer au rapport annexé.
Le projet devra être modifié en tenant compte des remarques formulées dans ce rapport.
Le Canton, à l'instar de la Confédération, encourage uniquement la construction de logement à prix modéré.
Le coût de réalisation, yc terrain et valeur résiduelle (CFC 0-1-2-4-5), ne pourra en aucun cas être supérieur à Fr. 7'957'000.--. "
C. Par convention du 25 février 1994, B.________ et l'Etat de Vaud ont défini les conditions d'octroi de l'aide cantonale pour le financement des travaux de rénovation. L'Etat de Vaud s'est notamment engagé à abaisser les loyers au moyen de subsides à fonds perdus représentant le 30% des charges locatives admissibles (soit un montant de 170'796 fr.) les trois premières années, puis par des versements à fonds perdu dégressifs sur douze ans.
La Commune de Lausanne n'ayant pas souhaité octroyer d'aide, B.________ s'y est substituée en acceptant de renoncer à percevoir un rendement sur 1'407'000 fr. de fonds propres durant la phase initiale, ce qui correspondait à un effort annuel de 84'420 francs (au taux de 6%).
Selon le plan financier joint à cette convention, la valeur de l'immeuble après travaux pour le calcul des loyers sur la base de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement (LL; RSV 840.11) était arrêtée comme suit :
Terrain + valeur résiduelle : 3'700'000 francs
Travaux préparatoires /
Travaux sur le bâtiment 3'425'000 francs
Aménagements extérieurs 320'000 francs
Frais secondaires 212'000 francs
Total 7'657'000 francs
En ce qui concerne le financement, les éléments suivants étaient retenus :
Fonds propres (dégagé par l'existant) 300'000 francs
Fonds propres (à verser) 1'107'000 francs
Hypothèque 1er rang existante 3'400'000 francs
Hypothèque 1er rang nouvelle 1'850'000 francs
Hypothèque 2ème rang nouvelle 1'000'000 francs
Total : 7'657'000 francs
Ce plan financier précisait en outre :
"Ce rapport a été établi à titre définitif.
En ce qui concerne l'aspect technique, ce projet peut être admis.
Le Canton, à l'instar de la Confédération, encourage uniquement la construction de logement à prix modéré.
Le coût de réalisation, yc terrain (CFC 0-1-2-4-5), ne pourra en aucun cas être supérieur à Fr. 7'657'000.-- [phrase surlignée]
La valeur résiduelle (terrain+immeuble) ne pourra en aucun cas être supérieure à Fr. 3'700'000.-- [phrase surlignée]
Une participation cantonale à l'abaissement des loyers ne sera en aucun cas accordée si le coût de réalisation dépasse le montant de Fr. 7'657'000.--. [phrase surlignée]"
D. Par avenant du 13 janvier 1995, B.________ et l'Etat de Vaud sont convenus de modifier les critères retenus en 1994. Désormais, la participation de la propriétaire à l'abaissement des loyers consistait à renoncer à la perception d'un rendement sur 867'000 francs de fonds propres dans la phase initiale, correspondant à un effort annuel de 52'020 francs (au taux de 6%), ainsi qu'à fournir un "effort complémentaire initial" de 32'400 francs par an au maximum.
Selon le plan financier joint à cette convention, la valeur de l'immeuble après travaux était arrêtée comme suit pour le calcul des loyers au sens de la LL :
Terrain + valeur résiduelle : 3'700'000 francs
Travaux préparatoires /
Travaux sur le bâtiment 3'675'000 francs
Aménagements extérieurs 320'000 francs
Frais secondaires 212'000 francs
Total 7'907'000 francs
En ce qui concerne le financement, les éléments suivants étaient retenus :
Fonds propres (dégagé par l'existant) 300'000 francs
Fonds propres (à verser) 567'000 francs
Hypothèque 1er rang existante 3'400'000 francs
Hypothèque 1er rang nouvelle 1'950'000 francs
Hypothèque 2ème rang nouvelle 1'690'000 francs
Total : 7'907'000 francs
Ce plan financier précise en outre :
"Ce rapport a été établi à titre définitif.
En ce qui concerne l'aspect technique, ce projet peut être admis.
Le Canton, à l'instar de la Confédération, encourage uniquement la construction de logement à prix modéré.
Le coût de réalisation, yc terrain (CFC 0-1-2-4-5), ne pourra en aucun cas être supérieur à Fr. 7'907'000.--. [phrase surlignée]
La valeur résiduelle (terrain+immeuble) ne pourra en aucun cas être supérieure à Fr. 3'700'000.--. [phrase surlignée]
Une participation cantonale à l'abaissement des loyers ne sera en aucun cas accordée si le coût de réalisation dépasse le montant de Fr. 7'907'000.--. [phrase surlignée]"
E. En parallèle, sur requête de B.________, la Confédération a accepté d'accorder des aides financières fondées sur la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP; RS 843), destinées à abaisser les loyers de l'immeuble.
F. Par avenant du 10 avril 1997, B.________ et l'Etat de Vaud ont à nouveau modifié leur convention. L'Etat de Vaud a augmenté le montant de l'aide à fonds perdus qu'il s'engageait à verser pour abaisser de 30% les loyers autorisés à un montant de 187'131 fr. par an, dégressif. Il a aussi accepté de cautionner, pour un montant de 2'500'000 fr., un emprunt de B.________ (en lien avec la constitution d'une cédule hypothécaire au porteur d'une valeur de 7'480'000 fr.), de façon à permettre à cette dernière de bénéficier de taux plus avantageux que ceux du marché. La garantie de l'Etat a été accordée jusqu'à réduction du prêt à concurrence de 4'980'000 francs.
La propriétaire s'engageait quant à elle à participer à l'abaissement des loyers en renonçant à percevoir un rendement sur 910'000 fr. de fonds propres dans la phase initiale, représentant un effort annuel de 50'050 fr. (au taux de 5,5%), ainsi qu'en fournissant un "effort complémentaire initial" de 32'400 fr. par an au maximum.
Selon le plan financier joint à cette convention, la valeur de l'immeuble après travaux était arrêtée comme suit pour le calcul des loyers au sens de la LL :
Terrain + valeur résiduelle : 3'700'000 francs
Travaux préparatoires /
Travaux sur le bâtiment 4'091'573 francs
Aménagements extérieurs 314'075 francs
Frais secondaires 285'052 francs
Total 8'390'700 francs
En ce qui concerne le financement, les éléments suivants étaient retenus :
Fonds propres (dégagé par l'existant) 300'000 francs
Fonds propres (à verser) 610'000 francs
Hypothèque 1er rang existante 3'400'000 francs
Hypothèque 1er rang nouvelle 2'390'700 francs
Hypothèque 2ème rang nouvelle 1'690'000 francs
Total : 8'390'700 francs
G. Les travaux de transformation et de rénovation ont eu lieu entre le mois de février 1994 et le mois d'avril 1995. L'immeuble était toutefois inoccupé depuis une plus longue période, les baux des anciens locataires étant arrivés à échéance à fin mars 1993.
H. Le 1er novembre 1997, A.________ a pris à bail un appartement de 4 pièces, d'une surface habitable d'environ 91 m2, au deuxième étage de l'immeuble.
Le contrat de bail, daté du 10 octobre 1997, prévoyait un loyer mensuel net abaissé (y compris abaissement supplémentaire I de la Confédération (ci-après : AS I) de 1'018 fr., les charges s'élevant à 130 francs. A.________ bénéficiait en sus d'abaissements supplémentaires III de la Confédération (ci-après : AS III) à concurrence de 182 fr. par mois, ce qui donnait un loyer net de 836 fr. par mois.
Une annexe au contrat de bail à loyer réservait, sans autre précision, des augmentations de loyer résultant de la dégressivité de l'aide. Un plan de hausse des loyers n'a pas été communiqué à la locataire; il a toutefois été indiqué que des hausses ponctuelles interviendraient à partir de la quatrième année à compter de la date de la première mise en location des logements.
Le contrat de bail précité a été régulièrement renouvelé.
L'évolution du loyer de A.________ (en francs, charges non comprises) de 1997 à 2015 est résumée dans le tableau ci-après. Dès 2010, l'intéressée n'a plus bénéficié de l'aide des pouvoirs publics.
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Année |
Loyer brut base RLL |
Aide cantonale |
Effort du propriétaire |
AS Confédération |
Loyer net |
|
1997 |
2'006 |
687 |
119 |
182 (AS I) 182 (AS III) |
836 |
|
1998 |
2'006 |
687 |
119 |
182 (AS I) 182 (AS III) |
836 |
|
1999 |
1'943 |
634 |
109 |
182 (AS I) 182 (AS III) |
836 |
|
2000 |
1'829 |
528 |
101 |
182 (AS I) 182 (AS III) |
836 |
|
2001 |
1'820 |
528 |
92 |
182 (AS I) 182 (AS III) |
836 |
|
2002 |
1'758 |
475 |
83 |
182 (AS I) 182 (AS III) |
836 |
|
2003 |
1'696 |
423 |
73 |
182 (AS I) 182 (AS III) |
836 |
|
2004 |
1'634 |
370 |
64 |
182 (AS I) 182 (AS III) |
836 |
|
Année |
Loyer brut base RLL |
Aide cantonale |
Effort du propriétaire |
AS Confédération |
Loyer net |
|
2005 |
1'572 |
317 |
55 |
182 (AS I) 182 (AS III) |
836 |
|
2006 |
1'580 |
264 |
116 |
182 (AS I) |
1'018 |
|
2007 |
1'504 |
211 |
93 |
182 (AS I) |
1'018 |
|
2008 |
1'488 |
158 |
70 |
182 (AS I) |
1'078 |
|
2009 |
1'488 |
106 |
47 |
182 (AS I) |
1'153 |
|
2010 |
1'518 |
-- |
-- |
-- |
1'518 |
|
2011 |
1'560 |
-- |
-- |
-- |
1'560 |
|
2012 |
1'560 |
-- |
-- |
-- |
1'560 |
|
2013 |
1'498 |
-- |
-- |
-- |
1'498 |
|
2014 |
1'498 |
-- |
-- |
-- |
1'498 |
|
2015 |
1'498 |
-- |
-- |
-- |
1'498 |
I. Le 9 novembre 2010, comme chaque année depuis 1995, date du début du contrôle étatique, le Service de l'économie, du logement et du tourisme (ci-après : SELT; devenu le Service de la promotion économique et du commerce [SPECo] depuis le 18 janvier 2012), alors en charge de l'application de la législation vaudoise sur le logement, a établi un décompte annuel afin de déterminer le revenu locatif admissible de l'immeuble pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2011.
Ce décompte se présentait comme suit :
1. Charges — revenu locatif |
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Désignations |
Montants |
Anciens taux |
Existant dès le 01.01.2010 |
Taux |
Modifié dès le 01.01.2011 |
|||
|
Fonds propres |
910'000 |
4,00% |
36'400 |
4,00% |
36'400 |
|||
|
Hypothèque ******** |
6'186'756 |
2,9% |
216'940 |
2,65% |
163'949 |
|||
|
Fonds propres d'amortissement |
1'293'944 |
% |
0 |
3,00% |
38'818 |
|||
|
Vétusté |
8'390'700 |
0,50% |
41'954 |
0,50% |
41'954 |
|||
|
Frais généraux s/imm. |
9'442'492 |
1,70% |
160'020 |
1,70% |
160'522 |
|||
|
Frais généraux s/terrain |
0 |
1,70% |
0 |
1,70% |
0 |
|||
|
Redevance sur DDP |
|
|
0 |
|
0 |
|||
|
Rendement travaux spec. |
|
|
0 |
|
0 |
|||
|
Augmentation du rendement |
0 |
|
0 |
|||||
|
Effort complémentaire sur loyers |
- 0 |
|
- 0 |
|||||
|
Revenu locatif admissible (sans aide) |
455'314 |
|
441'643 |
|||||
|
A déduire: Location annuelle pour parking et autres: |
16'440 |
|
16'440 |
|||||
|
Sous Total |
438'874 |
|
425'203 |
|||||
|
Evolution du fonds de régulation (réserve locative): Existante au 31.12.2010 0 Disponible au 31.12.2011 0 |
-25'309 |
|
0 |
|||||
|
Nouveau revenu locatif admissible (sans
aide), |
413'565 |
|
425'203 |
|||||
|
2. Participation des pouvoirs publics |
||||||||
|
Année 16 Nbre dégressivité 13 |
Existante dès le 01.01.2010 |
Modifiée dès le 01.01.2011 |
||||||
|
Canton Montant annuel 14'395 |
14'395 |
|
0 |
|||||
|
Commune (ou tiers) Montant annuel 6'342 |
6'342 |
|
0 |
|||||
|
Total |
20'737 |
|
0 |
|||||
|
3. Total nouveau revenu locatif abaissé |
392'828 |
|
425'203 |
|||||
Un état locatif joint à ce décompte répartissait le revenu total admissible de 425'203 fr. entre chaque appartement. Celui de A.________ se voyait imputer un loyer mensuel de 1'560 fr. (charges non comprises) dès le 1er janvier 2011.
Le SELT a communiqué le décompte périodique du 9 novembre 2010 ainsi que l'état locatif à l'agence immobilière C.________, représentante de la propriétaire. Celle-ci a notifié au moyen de la formule officielle une hausse de loyer aux locataires à compter du début de l'année 2011. Le loyer mensuel net dû par A.________ est ainsi pass.de 1'518 à 1'560 francs. Les motifs de cette hausse étaient liés à la diminution de l'aide des pouvoirs publics, à l'épuisement du fonds de régulation des loyers, ainsi qu'à la variation des éléments de calcul qui les constituent (taux hypothécaire, indice du coût de la vie, par exemple).
J. A.________ a recouru contre la décision de hausse du loyer du 9 novembre 2010 auprès du Département de l'économie.
Par décision du 19 avril 2012, le Département de l'intérieur (aujourd'hui : Département des institutions et de la sécurité [ci-après : DIS]), auquel les compétences en matière de logement avaient dans l'intervalle été transférées, a rejeté le recours.
K. A.________ a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre la décision du 19 avril 2012 précitée, en concluant à son annulation.
Par arrêt du 22 mars 2013 (affaire FO.2012.0015), la CDAP a rejeté le recours et confirmé la décision attaquée. En bref, la cour a considéré que l'autorité administrative n'avait pas à procéder à un calcul de rendement selon les art. 269 et 270a du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220), le renvoi de l'art. 2 al. 2 de l'ordonnance sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux du 9 mai 1990 (OBLF; RS 221.213.11) à l'art. 269 CO devant être interprété en ce sens que cette disposition garantit uniquement que les augmentations de loyer des logements subventionnés soient soumises à un contrôle, afin d'éviter qu'elles présentent un caractère abusif.
L. A.________ a formé un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral contre l'arrêt du 22 mars 2013 précité, concluant principalement à sa réforme en ce sens que la hausse de loyer signifiée le 17 novembre 2010 devait être refusée et que le loyer mensuel net de son logement demeure fixé à un montant non supérieur à 1'518 francs. Elle a conclu subsidiairement à l'annulation de l'arrêt attaqué et de la décision du 19 avril 2012.
Par arrêt du 25 septembre 2014 (TF 1C_500/2013), le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours et annulé l'arrêt attaqué, et il a renvoyé la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision.
En substance, le Tribunal fédéral a retenu que l'art. 269 CO s'applique également aux loyers contrôlés par l'Etat. Les autorités administratives ne peuvent ainsi pas autoriser des loyers procurant au bailleur un rendement excessif des fonds propres investis dans l'immeuble ou résultant d'un prix d'achat manifestement exagéré. Elles ne doivent pas non plus prendre en compte d'autres critères de fixation du loyer que ceux relatifs aux coûts, en particulier les loyers comparatifs (consid. 2.3). Le Tribunal fédéral a cependant considéré que, en matière de locaux d'habitation en faveur desquels des mesures d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics, un examen de la conformité du loyer à l'art. 269 CO uniquement à un moment déterminé du bail, comme ici plus de quinze ans après le début de la période de contrôle, ferait l'impasse sur les efforts consentis dans la durée par les pouvoirs publics et – dans le cas d'espèce – par la propriétaire (consid. 3.2). Dans l'hypothèse, comme c'est le cas en l'occurrence, où un plan des loyers n'existe pas ou n'est pas connu du locataire à l'avance, un contrôle de la conformité du loyer au droit fédéral peut intervenir en cours de bail. A l'occasion de ce contrôle, l'autorité compétente doit tenir compte avec discernement des éléments pertinents survenus pendant toute la période d'aide des pouvoirs publics (consid. 3.2.2).
En l'espèce, la locataire ne semblait pas avoir eu connaissance des éléments nécessaires pour lui permettre de faire contrôler pour la durée de l'aide des pouvoirs publics la conformité des loyers prévus avec l'art. 269 CO. Ne disposant pas, en l'état du dossier, des éléments de fait permettant de procéder à ce contrôle, le Tribunal fédéral a renvoyé la cause au Tribunal cantonal, en précisant qu'il devra, lui-même ou par le biais d'un renvoi à l'autorité de première instance, établir les faits utiles à la solution du litige, afin de vérifier si, compte tenu des efforts consentis par la propriétaire et les pouvoirs publics et des autres circonstances pertinentes, le loyer prévu pendant la période de contrôle viole le droit fédéral (consid. 3.2.3 et 3.3).
M. Saisie à la suite du renvoi du Tribunal fédéral, la CDAP a, par arrêt du 29 octobre 2014 (affaire FO.2014.0019), admis le recours interjeté par A.________, annulé la décision du Département de l'intérieur du 19 avril 2012 et renvoyé la cause à la Division Logement du Service des communes et du logement (ci-après : SCL) pour complément d'instruction et nouvelle décision.
En bref, la cour a considéré qu'il ne lui appartenait pas d'effectuer elle-même les investigations nécessaires, dès lors qu'un tel procédé aurait pour effet de priver la recourante d'une instance de recours.
N. Reprenant l'instruction du dossier, le SCL a procédé à différents échanges avec la locataire.
Le 9 octobre 2015, le SCL a rendu une nouvelle décision, par laquelle il a confirmé celle du 9 novembre 2010 et fixé le loyer net de l'appartement loué par A.________ à 1'560 fr. par mois dès le 1er janvier 2011, charges non comprises.
Cette décision était accompagnée d'un décompte historique des coûts, revenus et charges de l'immeuble, comprenant un historique d'exploitation selon la LL pour la période allant de 1997 à 2015, un historique des taux hypothécaires de référence et des indices IPC pour les années 1990 à 2014, une synthèse des données comptables de la gérance pour les années 1995 à 2014, une synthèse des données bancaires relatives à l'immeuble pour la période du 8 mars 1998 au 30 septembre 2014, et un calcul annuel et global du rendement des fonds propres pour l'immeuble, divisé en plusieurs étapes (acquisition du bien-fonds [1990]; fin de l'acquisition – rénovation et mise en location [1995]; consolidation [1996]; exploitation [1997 à 2014]).
Dans le cadre du calcul de rendement précité, la valeur du logement de la locataire a été déterminée par rapport à la valeur totale de l'immeuble (comprenant l'ensemble des logements, ainsi que les parkings), en fonction d'une clef de répartition basée sur la surface des logements et leur typologie; la valeur du logement de l'intéressée a ainsi été établie à 4.33% de la valeur totale de l'immeuble (cf. décompte, p. 20).
Le calcul de rendement aboutissait aux résultats suivants (cf. décompte, p. 40) :
|
Rendement moyen du loyer après aides 1995 – 2014 |
-2.55 % |
|
Rendement théorique moyen du loyer RLL avant aides (sans les efforts du MO) 1995 – 2014 |
4.31 % |
|
TH réf. moyen 1995 – 2014 |
3.60 % |
|
224'330 |
242'349 |
254'005 |
292'031 |
|
loyers de Mme A.________ du 01.11.1997 au 31.12.2014 |
charges (coûts) du 01.11.1997 au 31.12.2014 |
loyers du 01.04.1995 au 31.12.2014 |
charges (coûts) du 01.04.1995 au 31.12.2014 |
O. Le 11 novembre 2015, A.________ a déposé un recours auprès du DIS contre la décision du SCL du 9 octobre précédent, concluant à sa réforme en ce sens que son loyer mensuel net soit fixé à un montant non supérieur à 1'300 francs. En substance, la locataire contestait la somme des fonds propres pris en considération dans le calcul de rendement auquel l'autorité avait procédé, estimant notamment que différents montants devaient en être retirés.
Le SCL a déposé ses déterminations le 25 janvier 2016, concluant au rejet du recours.
Dans ses observations complémentaires du 25 mai 2016, la recourante a maintenu sa position et conclu à la réforme de la décision attaquée en ce sens que son loyer mensuel soit réduit à un montant non supérieur à 1'493 fr. à partir du 1er janvier 2011.
Par décision du 20 juillet 2016, le DIS a rejeté le recours. En substance, l'autorité considère comme infondés les griefs de la recourante relatifs à la détermination des fonds propres investis, s'agissant de la prise en compte de la valeur de l'immeuble, des pertes locatives durant les travaux, et des intérêts intercalaires. Elle retient en outre que les loyers bruts (avant aides) déterminés conformément aux dispositions de la LL et du règlement du 17 janvier 2007 d'application de la LL (RLL; RSV 840.11.1) ne sont pas de nature à fournir au propriétaire un rendement disproportionné et donc excessif de la chose louée, au sens de l'art. 269 CO; or, il n'est pas contesté en l'occurrence que le loyer de l'appartement litigieux a été fixé au cours des années en conformité avec ces réglementations et n'a pas excédé ce que celles-ci permettent. Ainsi, l'autorité relève que le décompte annexé à la décision attaquée montre que par rapport à celui auquel il aurait théoriquement pu prétendre sur le marché libre, le rendement du loyer brut (avant aides) de l'appartement de la recourante fixé en fonction de la LL et du RLL pendant toute la période de contrôle se révèle tout au plus légèrement supérieur (moyenne du rendement 1995 – 2014 : 4.31%; moyenne des taux hypothécaires de référence sur la même période : 3.60%; moyenne du rendement admissible dans le marché libre : 4.1%, soit un différentiel de 0.21%); cette différence n'apparaît pas comme injustifiée au regard des spécificités du marché du subventionné. L'autorité constate par ailleurs que la recourante, une fois pris en considération les efforts des pouvoirs publics et de la propriétaire dont elle a bénéficié, s'est elle-même vu réclamer, du 1er novembre 1997 jusqu'à la fin de l'année 2014, un loyer net (après aides) total de 224'330 fr., sans les frais accessoires. Le décompte annexé à la décision attaquée montre que pour la même période les charges liées à cet appartement se sont élevées à plus de 242'300 francs. En étendant l'analyse à la durée écoulée depuis la première mise en location sous l'angle de la LL le 1er avril 1995, les loyers, aides déduites, qui ont effectivement été réclamés aux locataires de l'appartement jusqu'au 31 décembre 2014 se montaient à quelques 254'005 fr., sans les frais accessoires, tandis que les charges liées à ce bien ont été supérieures à 292'000 francs. Cela étant, les loyers que les locataires de l'appartement se sont effectivement vu facturer du 1er novembre 1997 (respectivement du 1er avril 1995) au 31 décembre 2014 ont été inférieurs aux seuls coûts de revient de ce bien. Ils n'ont donc pas pu offrir un rendement excessif des fonds propres investis par le bailleur. L'autorité conteste encore l'avis de la recourante selon lequel le propriétaire doit se fonder sur l'entier de l'état locatif pour déterminer le rendement qu'il tire de son immeuble, et pas seulement sur la partie du loyer qu'il perçoit directement des locataires. Elle considère en effet que les principes régissant la protection des locataires ne sont pas violés si l'Etat, dans la liberté qui est la sienne de mener une politique d'aide publique au logement, décide de subventionner un propriétaire afin d'offrir sur le marché des loyers abordables pour une certaine classe de la population, sans qu'il n'en résulte une charge excessive pour les locataires.
P. Par acte du 13 septembre 2016, A.________ a interjeté recours contre la décision du DIS du 20 juillet 2016 auprès de la CDAP, concluant, avec suite de frais et dépens, à sa réforme en ce sens que le loyer mensuel net de son logement soit fixé à un montant non supérieur à 1'475 fr., subsidiairement à 1'493 fr., à partir du 1er janvier 2011.
Le SCL, en qualité d'autorité concernée, et D.________, actuel propriétaire de l'immeuble en cause, ont été invités par le juge instructeur à déposer des déterminations sur le recours. Aucun d'eux n'a fait usage de cette faculté.
L'autorité intimée a produit son dossier et déposé sa réponse le 10 janvier 2017, concluant au rejet du recours. A titre de mesure d'instruction, elle a requis préalablement que l'Office fédéral du logement (ci-après : OFL) soit invité à donner son avis sur les questions litigieuses dans le cadre de la procédure.
A l'invitation du juge instructeur, l'OFL a déposé des observations le 30 janvier 2017; il relève notamment ce qui suit :
"[...] La procédure de contrôle de loyer en cours concerne avant tout l'application d'une loi cantonale, en l'occurrence la Loi vaudoise sur le logement. La question qui y est soulevée est centrale en matière de politique du logement. La construction ainsi que la mise à disposition de logements à loyers abordables sont également directement touchées par cette affaire. Notre office ainsi que le Département de l'Economie de la formation et de la recherche la suivons donc de façon très attentive. Nous ne pensons toutefois pas que notre office fédéral doive se prononcer sur la portée et l'interprétation d'une loi cantonale.
Nous pouvons tout au plus vous informer que nous partageons entièrement le point de vue du Département cantonal des institutions et la sécurité et, qu'en matière de droit fédéral, l'interprétation qu'il fait de l'article 269 CO nous semble tout à fait conforme à l'esprit de cette disposition. Si, en effet, elle affirme clairement l'interdiction des loyers abusifs, quelque soit leur régime, elle ne définit toutefois pas les critères de rendement admissible. La jurisprudence qui se rapporte à cette question est vaste mais elle se réfère exclusivement au régime du marché libre. Or la doctrine évoquée dans la procédure en cause distingue bien les différences du marché subventionné par rapport au marché libre. Ce point nous semble donc revêtir une grande importance en l'espèce."
La recourante a déposé des observations complémentaires le 27 avril 2017; elle a produit la copie d'un arrêt rendu le 11 octobre 2016 par la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève. L'autorité intimée a également déposé des observations complémentaires le 22 mai 2017. Le SCL et le propriétaire D.________ n'ont pas fait usage de cette faculté.
Interpellé par le juge instructeur sur la question de savoir si des logements étaient restés occupés après le 31 mars 1993 jusqu'au début des travaux intervenus au mois de février 1994, le propriétaire D.________ a répondu le 25 janvier 2018 qu'il ne disposait plus de pièces relatives à l'état locatif à cette période. Il précisait que, à son souvenir, l'immeuble, alors vide, avait été "squatté" à cette époque.
A l'invitation du juge instructeur, le SCL a produit le 29 mars 2018 un nouveau tableau de calcul annuel du rendement des fonds propres de l'immeuble. Dans cette version, le calcul de rendement est arrêté au 31 décembre 2010, et il n'est pas tenu compte du montant total de 134'580 fr. précédemment comptabilisé au titre des "intérêts sur fonds propres (pertes locatives)". Le 4 avril 2018, le juge instructeur a imparti aux parties un délai pour déposer d'éventuelles déterminations sur ce tableau de calcul. La recourante a fait usage de cette faculté le 4 mai suivant. A l'invitation du juge instructeur, le SCL a produit le 7 juin 2018 une version complétée de son tableau de calcul du rendement des fonds propres (soit incluant à nouveau un montant qui, par erreur, avait été omis dans le tableau de calcul annuel du rendement des fonds propres produit le 29 mars 2018). Ce calcul aboutit aux résultats suivants :
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Rendement moyen du loyer après aides 1995 – 2010 |
-4.34 % |
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Rendement théorique moyen du loyer RLL avant aides (sans les efforts du MO) 1995 – 2010 |
4.74 % |
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TH réf. moyen 1995 – 2010 |
3.93 % |
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150'938 |
195'251 |
180'613 |
244'932 |
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loyers de Mme A._______ du 01.11.1997 au 31.12.2010 |
charges (coûts) du 01.11.1997 au 31.12.2010 |
loyers du 01.04.1995 au 31.12.2010 |
charges (coûts) du 01.04.1995 au 31.12.2010 |
Q. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Dans un premier moyen, la recourante soutient qu'il résulte de l'arrêt rendu précédemment par le Tribunal fédéral le 25 septembre 2014 (TF 1C_500/2013) que l'art. 269 CO relatif à la protection contre les loyers abusifs doit être appliqué de manière stricte aux loyers du marché des logements subventionnés, c'est-à-dire sans qu'il soit possible aux autorités cantonales de s'écarter des principes développés en rapport avec les loyers du marché libre, en particulier d'excéder le taux de 0.5% supérieur au taux hypothécaire de référence déterminant le rendement maximal des fonds propres fixé par la jurisprudence constante.
En l'occurrence, une telle interprétation ne ressort pas de l'arrêt précité, dans lequel le Tribunal fédéral s'est exprimé clairement. En effet, après avoir admis que "l'art. 269 CO s'applique également aux loyers contrôlés par l'Etat", les Juges fédéraux précisent que "les autorités administratives ne peuvent pas autoriser des loyers procurant au bailleur un rendement excessif des fonds propres investis dans l'immeuble ou résultant d'un prix d'achat manifestement exagéré", et qu'elles "ne doivent pas non plus prendre en compte d'autres critères de fixation du loyer que ceux relatifs aux coûts, en particulier les loyers comparatifs (art. 269a let. a CO)" (consid. 2.3 in fine). Les Juges constatent ensuite que certains critères prévus par la législation cantonale vaudoise – tels qu'un taux de 1% supérieur au taux hypothécaire de référence comme limite au rendement des fonds propres (art. 21 al. 2 let. a RLL), un amortissement de 0.5% sur le capital emprunté (art. 21 al. 2 let. c RLL) ou un montant forfaitaire de 1.7% du décompte final à titre de divers frais, impôts, assurances etc... (art. 21 al. 2 let. d RLL) – diffèrent du droit fédéral et "sont susceptibles d'entraîner une distorsion, peu souhaitable et au détriment du locataire, entre le montant du loyer fixé selon les règles du droit cantonal et le montant du loyer respectant l'art. 269 CO" (consid. 3.1). Les Juges n'indiquent cependant pas que les critères en cause seraient en eux-mêmes directement et irrémédiablement incompatibles avec le droit fédéral. On doit plutôt retenir, à la lecture des considérants de l'arrêt, que c'est seulement si leur application, dans un cas concret, amenait à procurer au bailleur un rendement excessif prohibé au sens de l'art. 269 CO, qu'elle aboutirait alors à un résultat contraire au droit fédéral. A cet égard, les juges fédéraux précisent encore que l'examen de la conformité du loyer à l'art. 269 CO qui intervient en cours de bail – dans l'hypothèse où un plan des loyers n'existe pas ou n'est pas connu du locataire à l'avance – doit porter sur l'ensemble de la période d'aide des pouvoirs publics et que l'autorité compétente doit tenir compte avec discernement des efforts consentis par le propriétaire et les pouvoirs publics ainsi que des autres circonstances pertinentes survenues pendant la période de contrôle pour déterminer si le loyer prévu viole le droit fédéral (consid. 3.2 et 3.2.2).
L'art. 269 CO ne définit pas le mode de calcul du rendement des immeubles, ni les conditions concrètes dans lesquelles ce rendement devient excessif; ces notions ont été développées par la jurisprudence, en rapport avec le marché immobilier libre. Or, le calcul du rendement du droit privé s'établit en tenant compte des règles du marché libre, ce qui n'est précisément pas le cas du droit public, dont le but est de déterminer un rendement équitable au plus proche des charges effectives de l'immeuble (Junod, Les incidences du droit administratif du logement social sur le droit privé du bail à loyer, in RDS 1989, vol. I, n. 16 p. 412 et n. 57 p. 431). Dans ce cadre, il convient de relever que le marché immobilier subventionné présente des spécificités, qui le distinguent du marché libre. Ainsi, le propriétaire d'un immeuble bénéficiant des aides publiques prévues par la LL et le RLL supporte des contraintes juridiques plus importantes qu'un bailleur du marché libre. A cet égard, l'autorité intimée met en exergue ce qui suit (cf. décision attaquée, pp. 18-19) :
"- Il [réd. : le propriétaire] ne peut décider seul ni de la valeur de l'immeuble, ni de la structure de financement qui seront prises en compte pour la détermination des loyers. Celles-ci devront être admises par l'Etat.
- Il en va de même de l'affectation de l'immeuble et de la typologie des logements offerts à la location (art. 12 al. 2 LL, art. 15 et 16 RLL).
- Il lui est interdit de revendre son bien pendant toute la période de contrôle sans l'assentiment préalable de l'Etat et cette autorisation ne sera accordée que si le tiers acquéreur accepte de reprendre les obligations du précédent propriétaire (art. 20 LL).
- L'Etat fixe des prescriptions techniques pour la construction ou la rénovation de l'immeuble (art. 13 RLL).
- L'Etat peut imposer en tout temps la réalisation des travaux de réfection qu'il estime nécessaires (art. 18 RLL).
- Par opposition à celui prévu par les art. 270 et ss. CO, qui fait reposer sur le locataire l'initiative en matière de surveillance des loyers, le système de contrôle des loyers par l'Etat implique, d'une part, que les variations des conditions économiques (taux hypothécaires, indice suisse des prix à la consommation) devront être systématiquement répercutées sur les loyers, d'autre part, que le propriétaire n'a aucune liberté s'agissant de déterminer le montant des loyers.
- Toute hausse de loyer fondée sur les prix du marché est exclue.
- Une indexation des fonds propres investis à l'évolution de l'indice suisse des prix à la consommation n'est pas admise.
- Le propriétaire perçoit des loyers abaissés en cours d'année et ne reçoit le montant des aides qu'en fin d'exercice. Ce versement a posteriori ne comprend toutefois pas d'intérêts."
Commentant l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral le 25 septembre 2014, plusieurs auteurs sont également d'avis que les critères servant à déterminer si un loyer est abusif dans le système des loyers libres ne peuvent pas être purement et simplement transposés aux loyers déterminés par l'autorité administrative (Défago Gaudin, Droit du bail n° 27/2015, pp. 29-31; Bellanger/Défago Gaudin, Les loyers contrôlés par l'Etat peuvent-ils être abusifs?, in SJ 2015 I 214 ss; Lachat, Rendement des immeubles subventionnés : un arrêt qui agite la Genève immobilière, in Regards de Marathoniens sur le droit suisse, Mélange publié à l'occasion du 20e "Marathon du droit", Genève 2015, pp. 161-172). Analysant particulièrement le régime genevois des logements construits au bénéfice d'aides publiques, ces auteurs identifient diverses différences entre ces deux systèmes. Lachat observe ainsi notamment que "le montant des fonds propres sur lesquels le rendement est calculé dans le secteur contrôlé reste immuable pendant toute la période de contrôle [alors que] dans le secteur libre, ces fonds propres sont, d'une part, indexés au coût de la vie et régulièrement majorés en conséquence [et que] d'autre part, [...] on ajoute aux fonds propres initiaux les amortissements successifs des fonds empruntés" (op. cit., p. 168). Quant à Bellanger et Défago Gaudin, ils relèvent notamment, parmi les efforts fournis dans la durée par la collectivité publique et le propriétaire, "le risque de défaillance du paiement supporté par le propriétaire de logements à loyers contrôlés du fait qu'il n'a pas entièrement le choix de ses locataires [...]"(op. cit., p. 218). En outre, Défago Gaudin (op. cit., p. 31) note que, "en rappelant que l'autorité compétente doit tenir compte avec discernement des éléments pertinents survenus pendant toute la période d'aide des pouvoirs publics, notamment des efforts consentis par la propriétaire et les pouvoirs publics et des autres circonstances pertinentes, le Tribunal fédéral rejoint la position de Higi pour qui il est essentiel de distinguer la notion de rendement admissible en fonction des types d'objets loués et de leur valeur d'usage, ce qui doit alors justifier un traitement différencié (Higi, Die Miete, in : Obligationenrecht, 4e éd., V2b, Zurich 1998, art. 269 CO N 46-48)". Ce renvoi à Higi est également partagé par Lachat (op. cit., p. 166).
Cela étant, dans la mesure où les conditions ne sont pas identiques dans le secteur libre et le secteur contrôlé, il n'apparaît pas injustifié, afin de tenir équitablement compte des intérêts des propriétaires de logements à loyers contrôlés, de ne pas se fonder intégralement sur les critères fixés par la jurisprudence relative à l'application de l'art. 269 CO dans le marché libre pour fixer les loyers applicables dans le secteur contrôlé, étant précisé que la protection des locataires contre les loyers abusifs au sens de l'art. 269 CO demeure l'objectif prépondérant. On ne saurait au surplus rien déduire d'autre de l'arrêt 4A_559/2015 rendu le 22 août 2016 par le Tribunal fédéral dans une affaire genevoise (arrêt publié partiellement au recueil ATF 142 III 568), auquel la recourante se réfère dès lors en vain.
2. Dans une autre série de griefs, la recourante conteste différents éléments retenus par l'autorité intimée dans le calcul de rendement réalisé pour l'immeuble en cause. Il en va ainsi d'abord de la prise en compte, parmi les fonds propres investis par la propriétaire B.________, d'un montant de 134'580 fr. (cf. décompte du 9 octobre 2015 établi par le SCL, p. 20) correspondant au gain manqué pour les loyers non perçus entre avril 1993 et mars 1995 en raison des travaux réalisés dans l'immeuble (les baux à loyer des locataires ayant été résiliés pour permettre de procéder auxdits travaux).
Il sied de relever en premier lieu qu'aucune disposition de la LL ou du RLL ne prévoit expressément la prise en compte d'une perte locative dans l'établissement du revenu locatif admissible de l'immeuble et la fixation des loyers des logements subventionnés.
Selon la jurisprudence et la doctrine relatives à l'art. 269 CO, l'analyse du loyer de la chose louée ne s'effectue pas sur la totalité des fonds investis dans la chose louée mais uniquement sur le rendement net des fonds propres investis par le bailleur, soit le rapport entre les fonds propres investis dans la chose remise à bail et le loyer, déduction faite des charges d'exploitation et des intérêts débiteurs sur les capitaux empruntés, garantis ou non par hypothèque. Par fonds propres investis, il faut entendre la différence entre le coût de revient effectif de la chose louée et les fonds empruntés pour le financement de l'immeuble (cf. ATF 125 III 421 consid. 2b; 123 III 171 consid. 6a; 122 III 257 consid. 3a; Bohnet, Droit du bail à loyer et à ferme, Commentaire pratique, 2e éd., Bâle 2017, nn. 16-17 ad art. 269 CO p. 913 et les réf. cit; Lachat, Le bail à loyer, Lausanne 2008, nn. 2.2-2.3 p. 426 et les réf. cit.; Burkhalter/Martinez-Favre, Commentaire SVIT du droit du bail, Lausanne 2011, n. 6 ad art. 269 CO pp. 471 s. et les réf. cit.; Higi, Zürcher Kommentar, 4e éd. 1998, nn. 35 ss ad art. 269 CO pp. 74 ss; Weber, Basler Kommentar, 6e éd. 2015, n. 6 ad art. 269 CO p. 1520 et les réf. cit.).
Lorsque le bailleur a lui-même réalisé la construction de l'immeuble concerné, le coût de revient (capital initial) correspond au coût du terrain et à celui de la construction. Il comprend ainsi : le prix d'acquisition du terrain (y compris les droits de mutation, les honoraires du notaire et les droits d'enregistrement); les éventuelles expertises nécessaires à l'acquisition du terrain; le coût de construction de l'immeuble (y compris le coût des aménagements extérieurs, les raccordements et les honoraires de géomètres, d'ingénieurs, d'architectes, d'avocats et de gérances, etc.); le coût de la transformation ou de la démolition nécessaire à la nouvelle construction (p. ex. frais de démolition d'un escalier et de rénovation d'un sol); les intérêts intercalaires rémunérant le crédit de construction; les taxes (équipement, protection civile, places de parc, abattage d'arbres, etc.) et frais de dossier supportés par le propriétaire en relation avec la construction de l'immeuble; les bénéfices ou honoraires du promoteur dans les limites du raisonnable; les frais de création ou de reprise de cédules hypothécaires liées à la construction ou l'acquisition du bien immobilier concerné; les frais de constitution de servitudes et autres droits réels liés à l'immeuble; les indemnités versées aux précédents locataires lorsqu'elles apparaissent justifiées et étaient de nature à générer des économies (notamment sur les intérêts intercalaires); les frais liés aux éventuelles procédures en lien avec le chantier (frais de justice, dépens, honoraires d'avocats) (Bohnet, op. cit., n. 27 ad art. 269 CO pp. 916 s. et les réf. cit.; Lachat, op. cit., n. 3.1 pp. 429 s. et les réf. cit.; Burkhalter/Martinez-Favre, op. cit., n. 7 ad art. 269 CO pp. 472 s. et les réf. cit.; Higi, op. cit., nn. 171 ss ad art. 269 CO pp. 108 ss et les réf. cit.; Weber, op. cit., n. 8 ad art. 269 CO pp. 1521 s. et les réf. cit.). Lorsque le bailleur a fait l'acquisition d'un immeuble déjà construit, les fonds propres investis correspondent au prix d'achat de l'immeuble, y compris les droits de mutation, les honoraires du notaire et les droits d'enregistrement (Bohnet, op. cit., n. 29 ad art. 269 CO pp. 917 s. et les réf. cit. ; Lachat, op. cit., n. 3.2 ad art. 269 CO p. 430).
La jurisprudence et la doctrine ne prévoient pas expressément la possibilité d'intégrer dans les fonds propres investis par le bailleur le gain manqué correspondant à l'absence de revenu locatif. Une telle éventualité apparaît au demeurant sujette à caution. En effet, Higi (op. cit., n. 157 ad art. 269 CO p. 105) décrit les fonds propres comme la somme d'argent totale effectivement acquittée par le bailleur à partir de ses propres moyens financiers pour l'ensemble des prestations en relation avec la construction ou la transformation du bien immobilier concerné (respectivement pour permettre sa mise en location). Les différents exemples de coûts faisant partie des fonds propres énumérés ci-dessus correspondent tous à cette définition. Tel n'est par contre pas le cas de la perte locative, dans la mesure où le gain manqué n'implique pas de transfert concret d'argent à un tiers depuis les capitaux possédés par le bailleur. On peut au demeurant relever que, de manière similaire, Lachat (op. cit., n. 27 p. 917) exclut expressément de prendre en compte dans les fonds propres les indemnités dues aux locataires en place à titre de réduction du loyer. Le fait invoqué par l'autorité intimée dans la décision attaquée (p. 15) que la perte locative résultant des résiliations de bail était nécessaire pour permettre la nouvelle construction ne change rien à ce qui précède, tout comme le fait que les normes professionnelles SN 506 500 incluent les pertes locatives dans les coûts de construction (cf. décision attaquée, p. 15).
Par conséquent, il y a lieu d'admettre le moyen de la recourante et de retrancher des fonds propres investis par la propriétaire le montant de 134'580 francs comptabilisé dans le décompte établi par le SCL.
3. De la même manière, la recourante conteste le montant de 170'000 fr. pris en compte dans les fonds propres investis par la propriétaire au titre d'intérêts intercalaires pour l'année 1993. Elle conclut à la réduction en équité de cette somme, soutenant que tous les logements de l'immeuble n'auraient pas été libérés de leurs locataires au 31 mars 1993, mais ultérieurement.
Il ressort de la décision du SCL du 9 octobre 2015 (p. 10) ainsi que du décompte qui l'accompagne (p. 20) que les intérêts intercalaires en cause acquittés par la propriétaire se rapportent à l'emprunt réalisé en 1990 pour l'acquisition de l'immeuble. Ils ont été calculés sur le montant de l'hypothèque lors de l'achat, soit 3'400'000 fr., et pas sur le montant de 4'080'000 fr. correspondant au crédit de construction pour les travaux de transformation et de rénovation qui ont eu lieu entre le mois de février 1994 et le mois d'avril 1995.
Comme exposé au considérant 2 ci-dessus, selon la jurisprudence et la doctrine, les intérêts intercalaires rémunérant le crédit de construction font partie des coûts intégrés aux fonds propres. L'autorité intimée considère, par extension, qu'il peut en être admis de même s'agissant des intérêts rémunérant l'emprunt réalisé pour l'acquisition de l'immeuble, dans la mesure où ceux-ci avaient été "payés dans le vide" entre 1993 et 1995 alors que l'immeuble ne générait plus de loyer. La recourante ne remet apparemment pas en cause cette manière de procéder, mais demande que le montant retenu soit revu à la baisse en tenant compte du fait que l'immeuble n'aurait pas été entièrement inoccupé dès le 31 mars 1993, date correspondant à la résiliation des baux des locataires. Selon elle, l'expérience démontrerait en effet que les locataires feraient largement usage de leur droit d'obtenir une prolongation de bail dans pareille situation, et que tout porterait à croire que, dans le cas d'espèce, la plupart d'entre eux auraient effectivement obtenu une telle prolongation jusqu'à fin 1993, sachant que les travaux ne devaient commencer qu'au début de l'année 1994.
La jurisprudence prévoit qu'il appartient au locataire de prouver que le loyer convenu procure au bailleur un rendement excessif; toutefois, selon les principes généraux tirés des règles de la bonne foi, la partie qui n'a pas la charge de la preuve, à savoir le bailleur, doit collaborer loyalement à l'administration des preuves et fournir les éléments qu'elle est seule à détenir; une violation de cette obligation ne doit pas être admise à la légère; elle suppose que le locataire se trouve dans l'impossibilité d'apporter lui-même la preuve et que la bonne foi impose au bailleur de collaborer (ATF 142 III 568 consid. 2.1 et les références citées; TF 4A_250/2012 du 28 août 2012 consid. 2.3).
En l'occurrence, il n'est pas contesté que la résiliation des baux des locataires a été donnée pour le 31 mars 1993. Interpellé sur la question de savoir si des logements étaient restés occupés après cette date, le propriétaire actuel de l'immeuble a indiqué qu'il ne disposait plus de pièces relatives à l'état locatif à cette période; il a cependant précisé que, à son souvenir, l'immeuble, alors vide, avait été "squatté" à cette époque. Cela étant, si l'éventualité évoquée par la recourante n'est certes pas invraisemblable, elle n'est toutefois étayée par aucun élément concret au dossier, et l'intéressée ne fournit aucun moyen de preuve à l'appui de ses allégations, lesquelles ne sont au demeurant pas corroborées par le propriétaire. Les faits concernés remontent à 25 ans maintenant et la documentation d'époque n'est plus disponible, sans qu'on puisse en faire reproche au propriétaire. On ne voit en outre pas quel moyen serait susceptible d'apporter des renseignements supplémentaires. Dès lors, en l'absence d'élément tendant à établir la présence de locataires dans l'immeuble après l'échéance des baux, il n'y a pas lieu de remettre en cause la date du 1er avril 1993 retenue par l'autorité comme début de la période de vacance.
Pour chaque année de 1993 à 1995, l'autorité a calculé le montant des intérêts sur l'emprunt de 3'400'000 fr. en se basant sur les taux hypothécaires de référence et en tenant compte de la période effective durant laquelle les logements étaient inoccupés (cf. décomptes du SCL du 9 octobre 2015, p. 20, et du 7 juin 2018, p. 2); l'année 1993 a ainsi été comptabilisée depuis le mois d'avril (soit à 75%), l'année 1994 entièrement (100%) et l'année 1995 jusqu'au mois de mars (25%). Cela étant, le montant de 170'000 fr. auquel l'autorité aboutit pour l'année 1993 échappe à la critique et peut dès lors être maintenu.
4. Enfin, toujours dans le calcul de rendement réalisé pour l'immeuble en cause, la recourante conteste la fixation forfaitaire du montant des charges d'entretien et autres charges courantes de l'immeuble opérée en application de l'art. 21 al. 2 let. d RLL; elle requiert que ce soit le montant effectif de ces charges qui soit pris en compte, comme pratiqué dans le marché libre. La recourante fait ainsi valoir que les charges forfaitaires d'un peu plus de 160'000 fr. retenues dans le décompte de l'autorité pour déterminer le revenu locatif admissible dès le 1er janvier 2011 seraient artificiellement plus élevées que les charges effectives, dont le total aurait le plus souvent été compris entre 110'000 et 120'000 fr. entre 2005 et 2014.
L'art. 21 al. 2 let. d RLL prévoit que les charges représentant "les frais d'entretien et d'administration, les impôts, les assurances, l'eau, l'électricité, etc." seront fixées à forfait, sur la base d'une estimation correspondant à un quota de 1.7% de la valeur de l'immeuble retenue pour le calcul de la subvention (selon le décompte final de l'opération immobilière au sens de l'art. 18 RLL).
En l'espèce, il résulte du décompte accompagnant la décision du SCL (pp. 31 à 40) que le total des charges d'entretien, des charges d'exploitation et des charges administratives de l'immeuble répertoriées dans les comptes annuels de 2005 à 2014 s'élève à 136'662 fr. en 2005, 126'456 fr. en 2006, 99'245 fr. en 2007, 113'403 fr. en 2008, 131'787 fr. en 2009, 117'018 fr. en 2010, 120'960 fr. en 2011, 112'197 fr. en 2012, 128'439 fr. en 2013 et 126'779 fr. en 2014. Ces montants sont effectivement inférieurs au forfait de 160'522 fr. (1.7% x 9'442'492 fr.) calculé dans le décompte périodique du SELT du 9 novembre 2010 au titre des frais généraux de l'immeuble (cf. tableau en p. 8 ci-dessus).
D'après la jurisprudence relative au contrôle des loyers abusifs selon l'art. 269 CO, les frais d'exploitation et les frais d'entretien sont pris à leur montant effectif, les forfaits étant exclus, sauf exception, en particulier lorsqu'il n'est pas possible d'établir des moyennes fiables, par exemple parce que certaines données ne sont plus accessibles ou parce que les comptes d'un exercice comportent des chiffres anormalement bas ou élevés faussant toute comparaison (TF 4A_530/2012 du 17 décembre 2012 consid. 3.1; 4A_484/2011 du 2 novembre 2011 consid. 7; ATF 122 III 257 consid. 3b/bb; voir aussi arrêt 4C.157/2001 du 1er octobre 2001, où le Tribunal fédéral a exceptionnellement autorisé une forfaitisation pour autant qu'elle ne conduise pas à une augmentation démesurée des coûts et qu'aucune autre méthode ne permette d'obtenir un résultat précis). La prise en compte d'un montant forfaitaire est en particulier admissible lorsque le juge, sur la base des récapitulatifs de coûts qui lui sont soumis, parvient à la conclusion qu'en raison des circonstances particulières, un forfait correspond mieux au développement des coûts effectifs que ne le ferait une comparaison des coûts moyens (TF 4A_88/2013 du 17 juillet 2013 consid. 4.6).
En doctrine, la question est controversée, une partie des auteurs suivant la jurisprudence exigeant du bailleur la preuve de ses coûts effectifs (not. Higi, op. cit., n. 140-151 ad art. 269 CO pp. 102-104 [avec des nuances]), tandis qu'un autre courant plaide pour une forfaitisation des frais (not. Burkhalter/Martinez-Favre, op. cit., n. 40 ad art. 269 CO pp. 484 s.) (pour une liste détaillée des auteurs représentant chacune de ces tendances, voir Lachat, op. cit., n.b.p. 131 p. 445 et les réf. cit.). Pour sa part, Lachat (op. cit., n. 6.7 ainsi que n.b.p. 131 et 132 pp. 445 s.) considère que les forfaits ne devraient a priori pas être exclus, pour autant qu'ils respectent certaines conditions; il observe en outre que, en raison du travail que représente le rassemblement des pièces justifiant l'évolution des charges, certains bailleurs continuent à faire usage de forfaits (entre 0.5 et 1.5% de l'état locatif en pratique).
L'autorité intimée expose que la fixation forfaitaire du montant des charges découle des particularités du régime de droit public applicable aux logements soumis à la LL et au RLL. La règle de l'art. 21 al. 2 let. d RLL tend ainsi à assurer la prévisibilité et la stabilité des loyers, le montant de ceux-ci, rapportés aux revenus des locataires, conditionnant le droit de bénéficier d'un logement subventionné ainsi que celui de recevoir différentes aides publiques. Une baisse significative des charges d'exploitation pourrait ainsi impliquer de refuser la candidature de locataires disposant de revenus similaires aux occupants déjà en place, lesquels ne bénéficieraient pas pour autant d'avantages financiers puisque l'aide de l'Etat et de la commune serait réduite en proportion (art. 21 al. 1 du règlement du 24 juillet 1991 sur les conditions d'occupation des logements construits ou rénovés avec l'aide des pouvoirs publics [RCOL; RSV 840.11.2]); ils pourraient même être confrontés à une résiliation de bail (art. 22 RCOL). Quant à une hausse des charges d'exploitation, elle risquerait d'aboutir à une augmentation des loyers insupportable pour les locataires en place malgré les aides cantonale et communale, dont le montant ne peut varier. L'autorité relève aussi que la détermination forfaitaire des charges d'exploitation permet de garantir l'égalité de traitement dans le temps entre locataires soumis à un même régime de droit public, en répartissant les coûts d'entretien sur toute la durée de contrôle des loyers, le bailleur soumis au droit public ayant par ailleurs l'obligation de maintenir son bien en bon état, l'autorité pouvant ordonner en tout temps les travaux de réfection nécessaires (art. 18 RLL).
Comme déjà relevé au considérant 1 ci-dessus, si le Tribunal fédéral constate dans son arrêt du 25 septembre 2014 que la règle cantonale précitée est susceptible d'entraîner une distorsion, peu souhaitable et au détriment du locataire, entre le montant du loyer fixé selon les règles du droit cantonal et le montant du loyer respectant l'art. 269 CO, il ne juge cependant pas qu'elle soit incompatible avec le droit fédéral.
Cela étant, dans le cas présent, il s'impose de constater que le grief soulevé par la recourante devient inopérant dans la mesure où les charges litigieuses sont prises en compte à leur valeur effective dans les nouveaux décomptes établis par le SCL le 9 octobre 2015 puis le 7 juin 2018 pour calculer le rendement des fonds propres.
5. Le nouveau tableau de calcul annuel du rendement des fonds propres de l'immeuble établi le 7 juin 2018 ne comptabilise plus le montant de 134'580 fr. au titre des pertes locatives (cf. consid. 2 supra). En outre, le calcul y est arrêté au 31 décembre 2010, moment déterminant pour fixer le revenu locatif admissible de l'immeuble pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2011, ainsi que le loyer mensuel de la recourante pour la même période, qui fait l'objet de la décision attaquée.
Il résulte de ce tableau que le rendement théorique moyen du loyer pour les années 1995 à 2010 s'élève à un taux de 4.74%, alors que le taux hypothécaire moyen de référence se monte à 3.93% pour la même période. Ce rendement présente donc une différence de l'ordre de 0.31% par rapport au seuil maximal de 4.43% admissible au sens de l'art. 269 CO (3.93% + 0.5%), mais reste inférieur à la limite de 4.93% autorisée en application de l'art. 21 al. 2 let. a RLL (3.93% + 1%) (cf. consid. 1 supra).
Comme exposé précédemment au considérant 1 ci-dessus, dans la mesure où les conditions du marché immobilier libre et celles du secteur contrôlé ne sont pas identiques, il n'apparaît pas injustifié, afin de tenir équitablement compte des intérêts des propriétaires de logements à loyers contrôlés, de ne pas se fonder intégralement sur les critères fixés par la jurisprudence relative à l'application de l'art. 269 CO dans le marché libre pour fixer les loyers applicables dans le secteur contrôlé. En l'occurrence, le rendement des fonds propres des propriétaires B.________ puis D.________ est certes supérieur à la limite issue de la jurisprudence relative à l'art. 269 CO, mais il n'apparaît cependant pas excessif au regard de l'ensemble des circonstances, en particulier de l'effort économique consenti par les propriétaires sur la période de contrôle. Au surplus, on peut observer que les loyers qui ont été imputés au locataire ayant précédé la recourante puis à cette dernière du 1er avril 1995 (respectivement du 1er novembre 1997) au 31 décembre 2010 (soit 180'613 fr., respectivement 150'938 fr.) ont été inférieurs aux seuls coûts de revient de l'appartement (244'932 fr., respectivement 195'251 fr.) pour la même période.
S'agissant de la fixation proprement dite du loyer mensuel de la recourante pour l'année 2011, il résulte du décompte établi par le SCL le 9 novembre 2010 (reproduit à la page 8 du présent arrêt) que le revenu locatif annuel admissible se monte à 425'203 francs pour l'immeuble. Conformément à un état locatif joint à ce décompte, la part de l'appartement de la recourante représente 4.33% de la "valeur" totale de l'immeuble déterminée selon la méthode habituelle du SCL (cf. décision du SCL du 9 octobre 2015, p. 12 s.). Le loyer net de l'appartement de 4 pièces de la recourante est ainsi fixé à 1'560 francs par mois, frais accessoires non compris, dès le 1er janvier 2011. Dans sa décision du 9 octobre 2015, le SCL a relevé que la recourante n'avait pas émis de contestations particulières quant à la manière dont le décompte précité applique la réglementation cantonale, particulièrement le RLL, la détermination de son loyer. Il a par ailleurs motivé la hausse de loyer pour l'année 2011 (de 1'518 fr. à 1'560 fr.) par la fin de l'aide des pouvoirs publics (depuis 2010), l'épuisement du fonds de régulation des loyers, ainsi que l'évolution des paramètres de calcul des loyers (taux hypothécaire, indice du coût de la vie, p. ex.) depuis la fixation précédente. L'autorité intimée a confirmé ce loyer dans la décision attaquée.
Dans la présente procédure de recours, la recourante n'a à nouveau pas soulevé de grief quant à la manière dont le décompte précité applique la réglementation cantonale et en ce qui concerne le calcul qui, sur cette base, a été effectué par le SCL pour aboutir au loyer contesté. On ne voit au demeurant pas de raison de remettre en cause le résultat de ce calcul. Cela étant, la fixation du loyer mensuel net de la recourante à 1'560 fr. dès le 1er janvier 2011 peut être confirmée.
6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Les frais de justice seront mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 1 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 20 juillet 2016 par le Département des Institutions et de la sécurité est confirmée.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 août 2018
Le président: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.