TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 18 juillet 2018
Composition	Mme Imogen Billotte, présidente;  M. Alex Dépraz, juge; Mme Silvia Uehlinger, assesseur.

 

Recourants	1.	Commune de Chavannes-près-Renens, à Chavannes-près-Renens, représentée par Me Anne-Rebecca BULA, avocate, à Lausanne,
	2.	A.________, à ********, représenté par Me Anne-Rebecca BULA, avocate, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Commission foncière rurale Section I,

  

Autorité concernée

Service Immeubles, Patrimoine et Logistique,

  

 

Objet	droit foncier rural
	Recours Commune de Chavannes-près-Renens et consort c/ décision de la Commission foncière rurale, Section I, du 16 décembre 2016, refusant l'autorisation d'acquérir la parcelle n° 417 sise à Chavannes-près-Renens

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n° ******** de la Commune de Chavannes-près-Renens, sise à la route de la ******** et bordée à l'Est par la rue du ********. D'une surface de 11'592 m² en pré-champ, cette parcelle est colloquée en zone intermédiaire selon le Plan général d'affectation (PGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 10 mars 1989.

La parcelle n° ******** est contiguë au Nord, à la parcelle n° ********, d'une surface de 16'749 m² en pré-champ, propriété de l'Etat de Vaud et au Nord-Ouest à la parcelle n° ********, d'une surface de 18'709 m² en pré-champ, propriété de la Commune de Chavannes-près-Renens. Ces parcelles sont également colloquées en zone intermédiaire.

B.                     Par acte notarié du 12 décembre 2016, A.________ et la Commune de Chavannes-près-Renens ont conclu un contrat de vente à terme et droit d'emption portant sur la parcelle précitée. Aux termes de ce contrat, le droit d'emption expirait le 31 juillet 2017. Le prix de vente convenu était de 400'000 francs. Dès lors que la parcelle était sise en zone intermédiaire, le notaire B.________ a déposé simultanément une demande d'autorisation d'acquérir à la Commission foncière rurale, Section I (CFR), en application de l'art. 65 al. 1 let. a de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). A l'appui de sa demande, le notaire précité indiquait ce qui suit:

"[...]

La commune de Chavannes-près-Renens envisage d'acquérir la parcelle en cause située à proximité du centre d'activité et destinée à des tâches d'intérêt public.

La modification intervenue récemment dans la législation empêche d'envisager une affectation à bâtir à court terme alors que l'estimation fiscale de la parcelle avait été fixée en fonction du potentiel à bâtir de cette dernière.

Dans ces conditions il apparaît que l'utilisation par la commune pour un prix supérieur au prix licite mais inférieur à l'estimation fiscale se justifie dans une politique de constitution de réserve pour la collectivité publique d'une surface à proximité du centre d'activité.

[...]"

C.                     Par décision du 16 décembre 2016, la CFR a rejeté la demande d'autorisation d'acquérir précitée. En substance, elle a considéré que les conditions de l'art. 65 LDFR permettant l'acquisition d'un immeuble agricole par la collectivité publique ou par ses établissements n'étaient pas réalisées. Elle mettait également en doute la licéité du prix de vente envisagé, de 400'000 fr., représentant 34.50 fr. par m².

D.                     Agissant par l'intermédiaire de leur conseil commun, A.________ et la Commune de Chavannes-près-Renens ont recouru contre cette décision le 20 février 2017, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent, sous suite de frais et dépens, principalement à la réforme de la décision entreprise en ce sens que l'autorisation requise est admise; subsidiairement, ils concluent à l'annulation de la décision, la cause étant renvoyée à la CFR pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

La CFR s'est déterminée le 27 mars 2017 sur le recours, en concluant à son rejet.

Les recourants ont répliqué le 26 juin 2017. A cette occasion, ils ont produit des documents complémentaires, à savoir un "Accord-cadre: Secteur "********", Commune de Chavannes-près-Renens" validé par dite commune et le Canton de Vaud, le 2 avril 2012 (ci-après: l'Accord cadre), ainsi qu'un Rapport de synthèse élaboré par le bureau ********, le 18 août 2015, concernant ******** (ci-après: le rapport ********). Ces documents ont en substance trait au développement principalement de la parcelle n° ******** de la Commune de Chavannes-près-Renens, propriété de l'Etat de Vaud et sise à l'Est de la parcelle n° ********, de l'autre côté de la rue du ********.

La CFR a répondu le 7 juillet 2017.

Le Tribunal a tenu audience, le jeudi 21 septembre 2017. A cette occasion, les parties ont été entendues dans leurs explications. A l'issue de l'audience, les parties ont requis une suspension de la procédure de recours jusqu'au 31 janvier 2018. L'instruction de la cause a été reprise en février 2018 et les recourants ont produit des pièces complémentaires, à savoir le Plan directeur Sud de la Commune de Chavannes-près-Renens, entré en vigueur en 1995, ainsi qu'un document intitulé "Hautes écoles - Tir-fédéral - Maladière Ouest lausannois, Lignes directrices et Stratégie d'aménagement, Annexe au Schéma Directeur" [ndlr: Schéma directeur de l'Ouest lausannois: SDOL], de 2007 (ci-après: les lignes directrices du SDOL). Ils ont également produit une liste des propriétés communales confirmant qu'il n'y avait plus aucune propriété communale non construite en zone d'utilité publique. L'autorité intimée s'est déterminée à ce sujet, le 3 avril 2018.

Le Tribunal a ensuite statué.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                      Est litigieuse l'acquisition d'un immeuble en zone intermédiaire et donc assimilé à un immeuble agricole, par une collectivité publique.

a) La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR) a pour but d’encourager la propriété́ foncière rurale, de renforcer la position de l’exploitant à titre personnel en cas d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles et de lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). A cet effet, elle contient notamment des dispositions sur l’acquisition des terrains appropriés à un usage agricole ou horticole en soumettant la transaction au régime de l’autorisation (art. 61 al. 1 LDFR), celle-ci n’étant accordée que si les motifs de refus prévus par la loi ne sont pas réalisés (art. 61 al. 2 LDFR). A teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR, l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est refusée notamment lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a), lorsque le prix convenu est surfait (let. b) ou lorsque l'immeuble à acquérir est situé en dehors du rayon d'exploitation de l'entreprise de l'acquéreur, usuel dans la localité (let. d). L'art. 64 LDFR prévoit certaines exceptions au principe de l'exploitation à titre personnel. Conformément à l'art. 66 al. 1 LDFR, le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables de la même région au cours des cinq dernières années. Les cantons peuvent augmenter ce pourcentage jusqu'à 15 % dans leur législation (art. 66 al. 2 LDFR). Le Canton de Vaud n'a pas fait usage de cette possibilité. L'art. 65 LDFR permet l'acquisition à certaines conditions par une collectivité publique. Cette disposition prévoit ce qui suit:

"Art. 65 Acquisition par les pouvoirs publics

1 L'acquisition par la collectivité ou par ses établissements est autorisée quand:

a.     elle est nécessaire à l'exécution d'une tâche publique prévue conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire;

b.    elle sert au remploi en cas d'édification d'un ouvrage prévu conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire et que la législation fédérale ou cantonale prescrit pour permettre la prestation d'objets en remploi.

2 Les motifs de refus de l'art. 63 ne peuvent pas être invoqués dans le cas prévu à l'al. 1 let. a."

b) Cette disposition distingue ainsi deux situations: d'une part l'acquisition avec affectation directe à une tâche d'intérêt public (al. 1 let. a), d'autre part l'achat dans un but de remploi (al. 1 let. b). Pour être autorisée, l'acquisition par une collectivité publique doit être conforme aux plans du droit de l'aménagement du territoire. Selon la jurisprudence (cf. TF 5A.33/2004 du 9 mai 2005 consid. 3 et références), il s'agit en réalité d'une autre manière d'affirmer que l'acquisition doit répondre à un but d'intérêt public, ce qui est le cas s'agissant par exemple de la construction d'une route. La réalisation prévue ne doit pas être une simple et vague intention politique, mais doit correspondre à un objectif précis et à une procédure réalisable (TF 5A.33/2004 précité et références, FO.2012.0018 du 31 janvier 2013). Dans un cas d'application de l'art. 65 al. 1 let. b LDFR, le Tribunal fédéral a précisé que la notion "d'ouvrage prévu conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire" présuppose un ouvrage matériel déterminé, construit dans l'intérêt public, qui répond aux exigences des plans directeurs cantonaux ou des plans sectoriels au sens de l'art. 13 LAT. Le renvoi de l'art. 65 LDFR aux plans du droit de l'aménagement du territoire exclut les plans d'affectation des art. 14 ss LAT. En effet, avec l'adoption d'un plan d'affectation, les parcelles concernées sont colloquées en zone à bâtir et, par conséquent, ne sont pas soumises à la LDFR (ATF 140 II 473 consid. 3.4.3). Seuls sont visés des ouvrages concrets déterminés édifiés dans l'intérêt public. En conséquence, le déclassement d'une zone agricole pour en faire une zone d'activités d'intérêt cantonal ne remplit pas ces conditions (ATF 140 II 473 et références; cf. aussi la doctrine relative à l'art. 65 LDFR, notamment Beat Stalder/Christoph Bandli, Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2. Aufl., Brugg 2011, n. 7 ad Art. 65; Christoph Bandli, Le droit foncier rural, commentaire de la loi sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, Brugg 1998, n. 7-8 ad art. 65; Yves Donzallaz, Pratique et jurisprudence de droit foncier rural (1994-1998), Sion 1999, n. 553 s).

c) En l'occurrence, la Commune de Chavannes-près-Renens se réfère à son plan directeur de 1995 qui prévoit, à long terme, une population située entre 13'000 et 14'000 habitants. Les lignes directrices du SDOL, de 2007, confirment des intentions de développement dans la zone qui englobe la parcelle n° ********, à savoir le secteur dit "********", comprenant les parcelles n^os ********, ********, ******** et ******** (cf. p. 21ss). Cette zone est retenue comme destinée à accueillir une affectation mixte à prédominance d'habitations (p. 22). La Commune explique que ses infrastructures publiques (écoles, administration) doivent en conséquence être augmentées, mais qu'elle ne dispose plus de surfaces disponibles permettant de développer celles-ci. Aux termes d'un Accord cadre conclu en 2012 avec l'Etat de Vaud, un développement sur la parcelle n° ********, proche de la parcelle n° ********, est prévu pour permettre une urbanisation de ce secteur bien desservi par les transports publics. Le potentiel d'accueil est estimé à environ 2'000 habitants et emplois, soit environ 110'000 m² de surface brute de plancher (Accord cadre, p. 5). Les prévisions des structures scolaires et sociales pour le secteur Est de la Commune est estimée à 16'500 m² (Accord cadre, p. 12). Selon le rapport ******** de 2015 relatif au développement du secteur ********, comprenant essentiellement la parcelle n° ******** (ainsi que les parcelles n^os ******** et ********), l'aménagement envisagé comprendrait un campus santé, un bâtiment administratif cantonal, une école communale ainsi que divers types de logements, dont des logements pour étudiants (cf. préambule, p. 3). Le programme communal envisagé consiste en la réalisation d'une école ou d'un collège de 13'000 m² ainsi que des structures d'accueil de la petite enfance, d'équipements parascolaires et de quartier de 3'500 m² (p. 14). Il est toutefois mentionné, dans les différentes solutions proposées, que les équipements communaux précités dépendent du développement des programmes de logements mais également de l'évolution de la législation scolaire. La réalisation d'un collège ne serait ainsi pas envisagée à court terme (rapport ********, p. 21). Enfin, la Commune a encore expliqué que plusieurs plans de quartier récents sont entrés en vigueur (plans de quartier des ********, des ******** et des ********) et seraient construits, s'agissant des ******** et des ********), entraînant ainsi une augmentation concrète de la population. Elle conclut en définitive à la nécessité d'acquérir la parcelle litigieuse pour l'exécution d'une tâche publique prévue conformément au droit de l'aménagement du territoire, d'une part, d'autre part pour servir à l'édification d'ouvrages communautaires également nécessaires et pour lesquels la collectivité publique peut encaisser les taxes prévues par la législation sur les impôts communaux par renvoi des mesures d'aménagement prévus par la LATC.

Dans ses déterminations du 26 juin 2017, la Commune a encore précisé qu'elle serait en discussions avec l'Etat de Vaud pour déplacer le programme communal esquissé dans l'Accord cadre de 2012, sur les parcelles n^os ******** et ********. Ceci lui permettrait de grouper ces infrastructures qui feraient l'objet d'une planification particulière. Il ne serait toutefois pas possible de concrétiser une telle planification sans maîtriser les terrains. L'Etat de Vaud entendrait ainsi céder à la Commune la parcelle n° ******** dont il est actuellement propriétaire, de sorte que la Commune puisse transférer les infrastructures publiques communales envisagées sur les parcelles n^os ******** et ********, permettant ainsi à l'Etat de Vaud d'achever sa politique de logement sur la parcelle n° ******** dont il est propriétaire.

Se fondant sur la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral qui postule une interprétation stricte de l'art. 65 LDFR (ATF 140 II 473 consid. 3.3), l'autorité intimée considère pour sa part que l'art. 65 LDFR ne permet pas à une autorité communale d'acquérir des terrains agricoles afin de constituer des réserves de terrains, sans disposer d'un projet d'intérêt public suffisamment concret et dont l'exécution soit effectivement prévue dans le temps.

d) Il n'est pas contesté que la population de la Commune de Chavannes-près-Renens est amenée à augmenter dans les années à venir, ce qui va nécessiter un développement des infrastructures publiques communales. Cela étant, force est de constater que les intentions de la Commune en termes de développement dans le secteur du ******** semblent avoir varié depuis l'élaboration du Plan directeur communal: si ce plan de 1995 prévoit bien un développement de la population à 13'000 ou 14'000 habitants, les lignes directrices du SDOL, de 2007, envisageaient le développement du secteur précité dans le sens d'une affectation prédominante d'habitation, ce qui ne justifie pas l'application de l'art. 65 LDFR pour l'acquisition litigieuse. Ce n'est que par la suite qu'une intention d'aménager des infrastructures publiques à cet endroit semble avoir été privilégiée. En l'état toutefois, ces intentions n'apparaissent pas suffisamment concrétisées. En effet, bien que la Commune soit en discussions avec l'Etat de Vaud concernant l'urbanisation du secteur des ********, une éventuelle cession de la parcelle n° ******** à la Commune par l'Etat de Vaud, ne semble pas constituer une situation de remploi au sens de l'art. 65 al. 1 let. b LDFR. Quoi qu'il en soit, le dossier ne comporte aucun élément permettant de constater l'état du développement de cette urbanisation. Quant à l'application de l'art. 65 al. 1 let. a LDFR, le besoin allégué de disposer de la parcelle n° ******** n'apparaît pas concrètement démontré en l'état, dans la mesure où la Commune est déjà propriétaire des parcelles voisines n^os ******** et ******** et qu'une acquisition de la parcelle n° ******** semble être envisagée. Un objectif précis ou projet concret fait en l'occurrence défaut ici, de sorte qu'il convient de confirmer l'appréciation de la CFR selon laquelle les conditions de l'art. 65 LDFR ne sont pas réalisées.

2.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, les recourants supporteront l'émolument de justice (art. 49 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; RSV 173.36). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Commission foncière rurale, Section I, du 16 décembre 2016, est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Chavannes-près-Renens et de A.________, débiteurs solidaires.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 18 juillet 2018

 

                                                         La présidente:                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de la justice.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.