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TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 juin 2018

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Antoine Rochat, assesseur

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Alain DUBUIS, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Commission foncière rurale Section I, (CFR)

Autorité concernée

Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), Secrétariat général,

Tiers intéressés	1.	B.________ à ******** représentée par Me Gaspard COUCHEPIN, avocat, à Lausanne,
	2.	C.________ à ******** représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
	3.	D.________ à ******** représenté par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
	4.	E.________ à ******** représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
	5.	F.________ à ******** représenté par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,

Objet	droit foncier rural
	Recours A.________ c/ décision de la Commission foncière rurale Section I du 19 mai 2017 (autorisation d’acquérir les parcelles 84 et 285 de ******** par B.________ SA)

Vu les faits suivants:

A. Les parcelles n^os 84 et 285 de ******** sont affectées en zone viticole du plan d’affectation communal de dite commune; elles forment le domaine viticole du B.________, exploité pratiquement d’un seul tenant, puisque les deux parcelles sont séparées par une voie publique. La composition de ces deux parcelles se présente comme suit (selon l’extrait de l’expertise délivrée par G.________ Sàrl en date du 9 mars 2017):

Bâtiments 1'959 m²

Places-jardins 6'492 m²

Prés-champs 31'695 m²

Forêts 1'204 m²

Vignes 149'060 m²

Superficie totale 190'410 m²

On peut ainsi constater qu’il s’agit en l’occurrence d’un domaine viticole de près de 15 hectares, situé dans la région de ********.

B. Ce domaine est actuellement propriété de C.________, D.________, E.________ et F.________. Ces derniers, envisageant de se dessaisir de leur domaine, ont conclu avec la B.________ SA une vente à terme conditionnelle, notariée Nicolas Vautier, en date du 8 novembre 2016; l’acquisition interviendrait au prix de 15'500'000 francs. Cet acte a été conclu sous la condition suspensive de l’obtention par l’acquéreur d’une autorisation définitive et exécutoire de la Commission foncière rurale Section I pour l’acquisition des parcelles précitées. Pour mener à chef cette vente, le notaire Nicolas Vautier a saisi la Commission foncière rurale, Section I (CFR) d’une requête en vue de l’obtention de l’autorisation d’acquisition de cette entreprise agricole à teneur de l’art. 61 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). Cette requête fait valoir le motif tiré de l’article 64 alinéa 1 lettre f LDFR, susceptible de permettre l’acquisition de ce domaine agricole par un non-exploitant. Conformément aux exigences posées par cette disposition, le notaire Nicolas Vautier a fait paraître, dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 18 novembre 2016 (ainsi que dans l’édition du 17 novembre 2016 de Terre et Nature) un appel d’offres public, destiné à des exploitants agricoles à titre personnel. Cette annonce indique que les parcelles n^os 84 et 285 de ******** ont trouvé un acquéreur, non-exploitant, pour un prix d’achat global de 15'500'000 francs. Les personnes intéressées, exploitants agricoles à titre personnel, sont invitées à présenter à leur tour une offre dans un délai de 30 jours dès cette parution; les amateurs doivent formuler une offre pour l’ensemble des parcelles en cause, à un prix égal ou supérieur à celui mentionné plus haut et ils doivent y joindre diverses pièces justificatives.

On retient du dossier que B.________ SA, inscrite au registre du commerce le 3 octobre 2016, a pour but, directement ou indirectement, l’achat et l’exploitation, sous toutes ces formes, civiles ou commerciales de propriétés bâties et non-bâties, notamment vinicoles et viticoles, en Suisse et à l’étranger; elle a notamment pour but, directement ou indirectement, d’exploiter les terres du B.________, sis à ********, en vue d’une production viti-vinicole, de créer et développer une activité de restauration, hôtellerie, gîte, ainsi que de commercialiser tous vins et objets de toute nature, par exemple en lien avec les activités du domaine. La société a effectivement élaboré un projet de développement important du domaine en question.

C. Par lettre du 28 novembre 2016, adressée au notaire précité, A.________ a fait part de son intérêt, dans les termes suivants :

"Concerne : Appel d'offre publique pour les parcelles 84 et 285 de ********.

Maître,

Par les présentes, je vous informe être intéressé à l'achat des parcelles 84 et 285 de ********, soit l'entreprise agricole "B.________ ".

Je suis exploitant agricole à ********, mon numéro d'exploitant étant le 58600022.

En application de l'art. 64 al. 1 lettre f LDFR, j'envisage de me porter acquéreur des deux parcelles mises en vente pour le prix licite, mais au maximum pour le prix global de fr. 15'500'000.--.

Afin que je puisse me déterminer en toute connaissance de cause, je vous serai reconnaissant de bien vouloir me communiquer la détermination du prix licite dans les meilleurs délais, soit la décision la fixant délivrée par l'autorité compétente.

Vous comprendrez qu'en fonction du prix, je me vois contraint, éventuellement, de réserver l'obtention du crédit hypothécaire nécessaire et me tiens à votre disposition pour vous fournir tous les documents nécessaires à une éventuelle procédure devant la Commission foncière à Lausanne, qui doit autoriser la vente et l'achat."

Le 15 décembre 2016, le notaire Nicolas Vautier s'est adressé à A.________ par écrit. Constatant que le délai imparti aux éventuels exploitants intéressés par l'acquisition de l'entreprise agricole concernée était échu, il invitait ce dernier à préciser, dans un délai supplémentaire de 15 jours, s'il entendait maintenir ou non son offre.

A.________ a répondu, le 27 décembre 2016 dans les termes suivants:

"Maître,

Par les présentes, je vous confirme mon intérêt et maintiens mon offre pour l'achat des parcelles 84 et 285 de ********, au prix licite.

Dans le but d'obtenir l'éventuel financement nécessaire, je vous remercie de me communiquer le rapport de détermination du dit prix licite par retour de courrier, obtention de l'éventuel financement que je suis contraint de réserver ici.

Je précise qu'en l'état, je ne connais toujours pas le prix d'achat définitif.

La Commission foncière rurale me lit en copie, à qui je transmets également pour information votre correspondance du 15 décembre 2016 [...]"

Le 11 janvier 2017 A.________ a en outre transmis copie de sa lettre précitée du 28 novembre 2016 à la CFR. Dans ce cadre, il précisait ce qui suit :

"Afin de pouvoir finaliser le montage financiers [sic], j'ai besoin que vous vous déterminiez sur le prix licite, d'une part et d'autre part les instituts financiers demandent un rapport d'expert agrée. Aussi, je vous remercie de bien vouloir me faire parvenir ces informations à votre plus proche convenance."

D. Donnant suite à cette demande, la CFR a décidé de mandater un expert aux fins de déterminer le prix licite du domaine en question. Par lettres des 27 janvier et 3 février 2017, la CFR a mandaté G.________ Sàrl, à Lausanne, en qualité d’expert chargé de déterminer le prix licite des parcelles n^os 84 et 285 de ********. Cette société a délivré un premier rapport le 9 mars 2017 (ci-après: le rapport G.________), dont on reproduit ici les conclusions:

"2.2 Vignes

Les vignes du B.________ forment une seule et unique entité de près de 15 hectares. Hormis environ 4'000 m² de Doral, le domaine est entièrement planté en Chasselas. Il s'agit d'un magnifique domaine qui a peu d'équivalent dans le canton.

Les vignes bénéficient d'une exposition au sud et sont conduites en mi-haute. Une majorité de la surface se situe sur une pente légère et le haut du vignoble comprend une déclivité plus marquée de l'ordre de 25 %. Les accès sont bons et la mécanisation est partout possible.

L'état d'entretien est très bon et les reconstitutions sont régulièrement effectuées, ce qui a pour conséquence de maintenir le vignoble dans un bon état de production. Nous ne disposons pas de toutes les années de plantation, mais l'âge moyen des vignes peut être estimé dans une fourchette de 18 à 20 ans.

Selon le Règlement sur les vins vaudois du 27 mai 2009 (RDVV), les vignes se trouvent dans l'aire d'appellation d'origine contrôlée «******** ». D'après ce même règlement, la parcelle n° 84 RF de la commune de ******** peut porter le nom du lieu de production « ******** » alors que la parcelle n° 285 RF de ******** a droit à celui de « ******** ». Une partie du domaine, environ 17'000 m², est aujourd'hui cultivée selon les exigences des 1^ers Grands Crus vaudois.

B.________ répond aux exigences de l'art. 34 du RDVV et peut donc porter la dénomination « Château ». De ce fait, l'art. 39 du RDVV s'applique et B.________ peut utiliser le lieu de production « ******** » pour toute la surface. Ceci est une plus-value et les vignes seront estimées selon les références de « ******** » uniquement.

[…]

3.2 Principes

Pour les entreprises, la pratique de la Commission foncière consiste en l'addition des prix licites des diverses parcelles.

Pour les parcelles bâties viticoles de plus de 15 ares, le prix licite correspond à la somme du prix licite de la partie bâtie et du prix licite de la partie non bâtie.

Le prix licite de la partie bâtie correspond à un multiple de la part de l'estimation fiscale correspondant aux bâtiments et à leur dégagement, selon la circulaire annexée. Dans certains cas particuliers, il se peut que la Commission foncière prenne en compte la valeur ECA des bâtiments pour opérer une pondération avec une valeur calculée sur la seule base de l'estimation fiscale.

Notons que la cuverie et les pressoirs sont prévus vendus avec le bâtiment. Nous n'avons pas attribué de valeur supplémentaire à ce matériel.

Pour les parties non bâties, le prix licite est basé sur la liste des références de prix autorisés par la Commission foncière rurale au cours des 5 dernières années.

Pour les vignes, les deux seules références existantes pour le lieu de production ******** figurent en annexe. Toutefois il est statistiquement inadéquat de calculer une moyenne sur deux références seulement, qui plus est dont les surfaces sont très largement inférieures aux objets du présent rapport. Il n'est pas possible de retenir les références des lieux de production voisins, car ils correspondent à un tout autre marché. Compte tenu de ceci, il n'est donc pas possible de déterminer le prix licite de ces vignes selon la méthode usuelle.

Les experts soussignés proposent donc de retenir la valeur vénale en lieu et place du prix licite. Selon nos connaissances du marché viti-vinicole régional, la valeur vénale d'une vigne ayant l'âge et les caractéristiques des deux parcelles concernées s'élève à environ CHF 45.- par m². Ces deux parcelles sont toutefois particulières car elles constituent un ensemble homogène et très regroupé de près de 15 ha, bénéficiant de surcroît de la dénomination "Château". A notre avis, ces deux particularités engendrent une plus-value de 10 %. La valeur vénale de ces parcelles s'élève donc à CHF 49.50 / m².

Pour les prés-champs, il n'y a également que deux références, mais qui correspondent à la valeur vénale. Donc que ce soit en appliquant le même raisonnement que pour les vignes ou en considérant que la moyenne peut être déterminée sur la seule base de ces deux éléments, on aboutit à la même valeur de CHF 3.25 / m².

Pour les forêts, le prix maximum non surfait est admis à Fr. 1.00 par m².

Dans le cas présent, il faut toutefois souligner que l'objet du présent rapport est très particulier, s'agissant d'un domaine viticole historique, comportant des bâtiments classés et un nombre important de logements.

3.3 Résultats

Le détail des résultats figure en annexe.

Prix licite du domaine sans prendre en compte les valeurs ECA des bâtiments: CHF 20'151'000.-

Prix licite du domaine en prenant en compte les valeurs ECA des bâtiments: CHF 20'443'000.-"

Le détail du calcul se présente comme suit (l’expert a présenté ici deux calculs alternatifs) Désignation

"B.________

Bien-fonds n° 84 RF Nbre Unité Valeur Valeur

fr.-/u. partielle globale

a) Prix licite des prés-champs et vignes

Pré-champ 31'248 m² 3.25 101’600

Vigne 63'108 m² 49.50 3'123'800 3'225’000

b) Prix licite de la partie bâtie

Estimation fiscale totale 1'080'000 CHF (EFOI)

dont

- pré-champ 28'274 CHF

- vigne 503'512 CHF

- bâtiments

et dégagement (4'752 m2) 548'214 CHF x 5.85 3'207'000

Total 6'432’000

Biens-fonds n°285 RF

a) Prix licite des prés-champs, vignes et forêts

Pré-champ 447 m² 3.25 1’500

Forêt 1'204 m² 1.00 1’200

Vigne 85'952 m² 49.50 4'254'600 4'257’000

b) Prix licite de la partie bâtie

Estimation fiscale totale 2'304’000

Dont

Bois 240

Vigne 686’304

Bâtiments

et dégagement (3’321m2) 1'617'456 x 5.85 9'462’000

Total 13'719'000

Prix licite total du domaine 20'151'000"

"B.________

Bien-fonds n° 84 RF Nbre Unité Valeur Valeur

fr.-/u. partielle globale

a) Prix licite des prés-champs et vignes

Pré-champ 31'248 m² 3.25 101’600

Vigne 63'108 m² 49.50 3'123'800 3'225’000

b) Prix licite de la partie bâtie

Estimation fiscale totale 1'080'000

dont

- pré-champ 28'274

- vigne 503'512

- bâtiments

et dégagement (4'752 m2) 548'214 x 5.85 3'207'000 a)

valeur ECA des bâtiments 4'083'056 b)

prix licite pondéré (2*a+b)/3 3'499’000

Total 6'724’000"

"Biens-fonds n°285 RF

a) Prix licite des prés-champs, vignes et forêts

Pré-champ 447 m² 3.25 1’500

Forêt 1'204 m² 1.00 1’200

Vigne 85'952 m² 49.50 4'254'600 4'257’000

b) Prix licite de la partie bâtie

Estimation fiscale totale 2'304’000

dont

Bois 240

Vigne 686’304

Bâtiments

et dégagement (3’321m2) 1'617'456 x 5.85 9'462'000 a)

valeur ECA des bâtiments 6'692'329 b)

Prix licite pondéré (2*a+b)/3 8'539'000 9'462’000

(non retenu car inférieur à la valeur obtenue seulement avec le ratio)

Total 13'719'000

Prix licite total du domaine 20'443'000"

A réception de ce document, fondé notamment sur une valeur vénale des surfaces de vigne, la CFR a estimé nécessaire de requérir un complément. G.________ Sàrl a en conséquence présenté un rapport complémentaire, le 23 mars 2017 (ci-après: le rapport complémentaire G.________); on lit ce qui suit dans ce rapport:

"La Commission foncière, dans son mandat du 13 mars 2017, donne les précisions suivantes :

- Elargissement du périmètre régional à des lieux de production comparables de la région viticole de ********, à savoir ********, ******** et ********;

- Etendre, si nécessaire, la base de comparaison à 2 années antérieures à 2012, soit à partir de l'entrée en vigueur du nouveau règlement sur les vins vaudois.

Les références de la Commission foncière, pour les lieux de production ********, ********, ******** et ********, de 2010 à 2016, figurent intégralement en annexe au rapport. Elles sont au nombre de 6, dont 2 se situent entre 2010 et 2011 .

Les surfaces mentionnées dans ces références varient de 1'672 m² à 6'915 m². Les prix au m² se situent eux dans une fourchette de CHF 23.- à CHF 59.81.

La moyenne pondérée de ces transactions montre une valeur de CHF 30.49 /m². Augmentée de 5 %, elle s'élève à CHF 32.- /m²."

A réception de ces documents, A.________, par l’intermédiaire de son conseil, a requis, le 24 mars 2017, la détermination de la valeur de rendement des deux parcelles en cause.

Le 10 avril 2017, la CFR a interpellé le conseil de A.________ en lui demandant de justifier de l'intérêt légitime de son mandant à demander la fixation de la valeur de rendement, de lui adresser les compléments d'information relative à la capacité financière de ce dernier à acquérir les parcelles n^os 84 et 285 et de se déterminer sur les rapports d'expertise précités.

Le 3 mai 2017, le conseil de A.________ a contesté le prix licite tel que retenu par G.________ Sàrl et a sollicité la détermination de la valeur de rendement des parcelles concernées. Il réservait la problématique du financement à la détermination de cette valeur.

Le 16 mai 2017, le notaire Nicolas Vautier s'est adressé à la CFR en rappelant notamment qu'aux termes de sa réponse du 28 novembre 2016 à l'appel d'offres parue le 18 novembre 2016, A.________ envisageait de se porter acquéreur des parcelles en cause et réservait formellement un crédit hypothécaire. N'ayant pas été en mesure de confirmer son financement, on ne pouvait considérer ses déclarations comme une offre.

E. La CFR a statué dans sa séance du 19 mai 2017. Elle a notamment refusé la requête de A.________ tendant à la fixation de la valeur du rendement du domaine. Par ailleurs, elle a procédé à un calcul pour arrêter le prix licite de celui-ci; en substance, elle a repris les calculs de l’expert s'agissant des surfaces en nature de prés-champs et de pâturages et des parties boisées. S’agissant des surfaces en nature de vignes, cette autorité n’as pas retenu les valeurs évoquées par l’expert (une valeur vénale de Fr. 49.50/m²; un prix moyen de Fr. 32/m²); sur la base de son appréciation elle a fixé un prix au mètre carré de 40 fr., portant l’estimation de l’ensemble des vignes à 5'962'400 francs. S’agissant des bâtiments, elle s’est enfin ralliée à l’expert, plus exactement à la valeur fixée en tenant compte de la valeur ECA de l’un des deux bâtiments. Son calcul se présente ainsi comme suit :

Pré-champs (31'695 m²)	CHF 103'109.--
Forêts (1'204 m²)	CHF 1'204.--
Vignes (149'060 m²)	CHF 5'962'400.--
Bâtiments et dégagements (8'073 m²)	CHF 12'961'171.--
Total	CHF 19'027'784.--

Ella a fixé en définitive le prix licite à un montant arrondi de 19'028’000 francs. Elle a constaté par ailleurs que A.________, même s’il avait manifesté son intérêt, n’avait pas présenté une offre ferme et susceptible d’être prise en considération. Au surplus, après avoir retenu que le prix prévu pour la vente à B.________ SA était inférieur au prix licite, elle a délivré à cette dernière l’autorisation nécessaire pour cette acquisition.

F. Agissant par son conseil, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), contre la décision précitée, le 27 juin 2017, soit en temps utile (la décision en cause a été remise à son destinataire le 29 mai 2017, faisant ainsi courir le délai de recours). Il conclut avec dépens à l’annulation de la décision attaquée, la cause devant être renvoyée à la CFR pour nouvelle décision.

La CFR s’est déterminée sur le recours le 31 août 2017; après avoir mis en doute la qualité pour recourir de l’intéressé, elle conclut à son rejet. Par ailleurs, tant les vendeurs, (par la voie de leur conseil, l’avocat Jean-Michel Henny, le 27 septembre 2017) que l’acheteuse (par son conseil, l’avocat Gaspard Couchepin, le 20 septembre 2017) ont déposé des observations tendant avec dépens au rejet du recours dans la mesure où il est recevable et à la confirmation de la décision attaquée. Pour sa part, le recourant a produit une réplique en date du 5 décembre 2017, dans laquelle il confirme ses conclusions. Les autres parties ont renoncé à déposer une duplique.

On notera encore que le recourant, avec son écriture du 5 décembre 2017 a produit une pièce émanant de la banque H.________, datée du 4 octobre 2017, relative à une demande de financement par le recourant de l’achat du domaine ici en cause. La banque s’exprime ainsi :

"Comme mentionnée à cette occasion [référence est faite ici à un entretien qui s’est déroulé au printemps 2017], nous vous rappelons que la valeur de rendement et de l’état des charges du domaine du B.________ sont indispensables afin que nous puissions nous prononcer sur cette demande. "

La Cour a délibéré à huis clos.

Considérant en droit:

1. La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR) a pour but d’encourager la propriété́ foncière rurale, de renforcer la position de l’exploitant à titre personnel en cas d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles et de lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). A cet effet, elle contient notamment des dispositions sur l’acquisition des terrains appropriés à un usage agricole ou horticole en soumettant la transaction au régime de l’autorisation (art. 61 al. 1 LDFR), celle-ci n’étant accordée que si les motifs de refus prévus par la loi ne sont pas réalisés (art. 61 al. 2 LDFR). A teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR, l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est refusée notamment lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a), lorsque le prix convenu est surfait (let. b). Conformément à l'art. 66 al. 1 LDFR, le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables de la même région au cours des cinq dernières années. Les cantons peuvent augmenter ce pourcentage jusqu'à 15 % dans leur législation (art. 66 al. 2 LDFR). Le Canton de Vaud n'a pas fait usage de cette possibilité. Il existe cependant des exceptions à l’exigence posée par l’art. 63 al. 1 let. a, énumérées à l'art. 64 al. 1 LDFR, où l'autorisation d'acquérir est accordée à un acheteur qui n'est pas personnellement exploitant; mais l’acquisition, dans ce dernier cas également, doit intervenir à un prix qui ne soit pas surfait.

La décision attaquée qui autorise l’aliénation (l’acquisition) d’une entreprise agricole (parcelles n^os 84 et 285 de ********) est fondée sur l'art. 61 déjà cité, suivant lequel celui qui entend acquérir une entreprise (cf. art. 7 LDFR) ou un immeuble agricoles (cf. art. 6 LDFR) doit obtenir une autorisation (art. 61 al. 1 LDFR). Selon l’art. 83 al. 1 LDFR, la demande d'autorisation est adressée à l'autorité cantonale compétente en matière d'autorisation (art. 90 let. a LDFR). Dans le Canton de Vaud, la Commission foncière rurale (section I) est l'autorité compétente en matière d'autorisation, au sens de l'article 61 LDFR (art. 5 de la loi d’application du 13 septembre 1993 de la LDFR [LVLDFR; RSV 211.42]). Celle-ci communique sa décision aux parties contractantes, au conservateur du registre foncier, à l'autorité cantonale de surveillance (art. 90 let. b LDFR), au fermier et aux titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution (art. 83 al. 2 LDFR). Cette décision peut faire l’objet d’un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal dans un délai de trente jours (art. 92 al. 1 et 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RS 173.36]).

2. a) La qualité pour recourir contre la décision de refus ou d’autorisation d’aliénation (acquisition) d’un bien-fonds agricole est définie à l’art. 83 al. 3 LDFR. Selon cette disposition, les parties contractantes peuvent interjeter un recours devant l'autorité cantonale de recours (art. 88 LDFR) contre le refus d'autorisation. L'autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution peuvent recourir contre l'octroi de l'autorisation (art. 83 al. 3 LDFR). En adoptant l'art. 83 al. 3 LDFR, le législateur fédéral a limité le cercle des personnes généralement habilitées à recourir en matière administrative (ATF 126 III 274 consid. 1b). Il s’agit avant tout d'assurer un droit de recours au fermier ainsi qu'aux titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution en mentionnant expressément ces personnes, tout en excluant du cercle des personnes ayant qualité pour recourir les voisins, les organisations de protection de la nature et de l'environnement ainsi que les organisations professionnelles comme les associations paysannes. Ce choix s'explique en ceci que les décisions prises en application de la loi sur le droit foncier rural produisant des effets formateurs sur les rapports de droit privé, elles ne doivent pas pouvoir être attaquées par un tiers quelconque (ATF 139 II 233 consid. 5.2.1; 129 III 583 consid. 3.1; arrêt TF 2C_121/2012 du 2 juillet 2012 consid. 5.2; CDAP FO.2018.0006 du 21 juin 2018 et références).

b) L’art. 83 al. 3 LDFR, malgré sa formulation restrictive, n'est pas exhaustif dans l'énumération des personnes habilitées à recourir contre l'octroi d'une autorisation d'acquérir un bien agricole (ATF 139 II 233 consid. 5.2.2; 126 III 274 consid. 1c). L’exploitant à titre personnel n'a pas un droit à l'acquisition de l'entreprise ou de l'immeuble agricole au terme de la procédure d'appel d'offres (art. 64 al. 1 let. f LDFR; arrêts TF 2C_121/2012 du 2 juillet 2012 consid. 5.3; 5A.35/2006 du 5 juin 2007 consid. 2.2.2 non publié aux ATF 133 III 562; 5A.3/2006 du 28 avril 2006 consid. 1.3 non publié aux ATF 132 III 658). Tout d'abord, il peut y avoir plusieurs offres d'exploitants à titre personnel. Dans ce cas, le propriétaire peut choisir l'une d'elles ou même vendre à un autre exploitant qui n'aurait pas formulé d'offre. Ensuite, il n'y aurait pas lieu d'empêcher le propriétaire de vendre à un non exploitant en cas d'offre manifestement trop basse d'un exploitant, au vu de la valeur des biens mis sur le marché (art. 64 al.1 let. f LDFR). Le tiers exploitant n’a en principe pas la qualité pour recourir; la jurisprudence reconnaît toutefois, de manière restrictive, la qualité pour recourir au tiers exploitant à titre personnel dont l’offre a été écartée (arrêts TF précités 2C_121/2012 consid. 5.3; 5A.3/2006 consid. 1.3). Tel est le cas lorsque ce dernier conteste la qualité d’exploitant à titre personnel de l’acquéreur (ATF 139 II 233 consid. 5.2.2 in fine).

Dans une espèce antérieure (FO.2014.0014 du 20 janvier 2015), le recourant, agriculteur, avait formulé une offre d’achat d'un immeuble agricole dans le cadre d’une première procédure d’appel d’offres, qui faisait suite à la demande des propriétaires d’autoriser la vente de la parcelle à une personne qui n’était pas exploitant à titre personnel; l’autorisation avait été refusée par l’autorité intimée parce que le prix de vente était jugé surfait. Par la suite, les propriétaires avaient déposé une nouvelle demande d’autorisation de vendre leur bien-fonds, en faisant valoir que l’acquéreur était exploitant à titre personnel. La décision attaquée autorisait cette vente. Conformément à la jurisprudence exposée aux ATF 139 II 233 (consid. 5.2.2 in fine), la Cour de céans a admis que la qualité pour recourir contre cette décision doit être reconnue au recourant, dans la mesure où il avait lui-même fait une offre pour l’achat de la parcelle litigieuse et dès lors qu’il contestait la qualité d’exploitant à titre personnel de l’acquéreur.

L’article 83 alinéa 3 LDFR, comme l’a rappelé la jurisprudence, vise à restreindre la définition du cercle des personnes habilitées à recourir par rapport au régime qui découlerait de l’article 89 alinéa 1 LTF; autrement dit, il ne s’agit pas d’étendre ce cercle, notamment en admettant la légitimation de personnes ne pouvant pas se prévaloir d’un intérêt digne de protection; même les personnes mentionnées à l’article 83 alinéa 3 LDFR doivent ainsi pouvoir démontrer l’existence d’un tel intérêt. Au surplus, la jurisprudence a étendu le cercle des personnes habilitées à recourir par rapport à la liste de l’article 83 alinéa 3 LDFR; il reste que la recevabilité du recours suppose que l’auteur de celui-ci puisse se prévaloir d’un intérêt personnel digne de protection en lien avec les intérêts poursuivis par la LDFR. Ainsi, le régime mis en place à l’article 64 alinéa 1 lettre f LDFR vise à assurer la garantie de la propriété de l’aliénateur, bloqué par l’absence d’offre présentée par un exploitant à titre personnel (cependant, cet intérêt n’était pas en cause dans l'ATF 139 II 233, consid. 5.2.1 ss, ce qui a conduit à l’irrecevabilité du recours formé par le propriétaire dans le cas d’espèce). De même, selon cet arrêt, la LDFR n’a pas pour objectif de protéger les intérêts de celui qui entend acquérir le bien-fonds sans être exploitant à titre personnel, de sorte que la légitimation à recourir doit lui être déniée (même arrêt, consid. 5.2.2). Les intérêts pris en compte sont ceux de l’encouragement de la propriété paysanne, le renforcement de la position de l’exploitant à titre personnel et la lutte contre les prix surfaits; cependant, la légitimation ne doit être admise que si l’intérêt personnel du recourant se trouve en lien avec les buts poursuivis par la loi (Herrenschwand/Stalder, BGBB Kommentar, 2^ème édition Brugg 2011, N. 12 a ss et 17).

c) La question de la légitimation à recourir se pose ici dans la configuration particulière d’une autorisation délivrée dans le cadre de l’article 64 alinéa 1 lettre f LDFR (on a vu que cette disposition vise au premier chef à protéger les intérêts de l’aliénateur; il reste que l’on ne peut pas écarter les autres buts poursuivis par la loi en l’occurrence; par exemple, cette disposition ne permet pas de délivrer une autorisation si le prix en cause se révélait surfait). Il reste que, en l’occurrence, le recourant, en sa qualité de tiers à l’opération autorisée ne figure pas dans la liste des personnes expressément autorisées à recourir à teneur de l’article 83 alinéa 3 LDFR; cela n’exclut pas qu’il puisse être admis à recourir, mais la jurisprudence est à cet égard restrictive.

On rappelle ici en premier lieu la teneur de la disposition légale topique, soit l'art. 64 LDFR :

"Art. 64 Exceptions au principe de l’exploitation à titre personnel

1. Lorsque l’acquéreur n’est pas personnellement exploitant, l’autorisation lui est accordée s’il prouve qu’il y a un juste motif pour le faire; c’est notamment le cas lorsque: […]

f. malgré́ une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66), aucune demande n’a été́ faite par un exploitant à titre personnel.

[…]. "

"Art. 64 Ausnahmen vom Prinzip der Selbstbewirtschaftung
1 Bei fehlender Selbstbewirtschaftung ist die Bewilligung zu erteilen, wenn der Erwerber einen wichtigen Grund nachweist, namentlich wenn:

[…]

f. trotz öffentlicher Ausschreibung zu einem nicht übersetzten Preis (Art. 66) kein Angebot eines Selbstbewirtschafters vorliegt.

[…]."

Il faut donc comprendre le système légal, encore que le texte français ne soit pas suffisamment clair à cet égard, en ce sens que l’aliénateur doit procéder à un appel d’offres public, cela à un prix qui n’est pas surfait; de son côté l’exploitant à titre personnel (seules les personnes remplissant cette condition sont admises à participer) doit formuler une offre.

On est ici en présence de divers éléments qui peuvent être considérés comme des faits de double pertinence, soit de faits qui doivent être pris en compte au stade de la recevabilité du recours, puis qui sont susceptibles d’être déterminants au stade de l’examen matériel du pourvoi. Ainsi, selon la jurisprudence citée plus haut, seul le recours émanant d’un exploitant à titre personnel peut être considéré, à des conditions restrictives, comme recevable. De même, il va de soi que le pourvoi qui serait déposé par un exploitant à titre personnel, alors qu’il n’aurait pas déposé d’offre dans la procédure de l’article 64 alinéa 1 lettre f, serait également irrecevable (cf. notamment FO.2014.0009 du 29 octobre 2014). Telle est d’ailleurs la solution retenue par la jurisprudence récente en matière de marchés publics, où le déroulement des opérations présente une certaine analogie avec la procédure ici en cause (ATF 137 II 313, consid. 3.3.a). On admettra cependant que, au stade de la recevabilité, il suffit au recourant d’alléguer de manière vraisemblable que ces faits sont établis (ATF 141 II 14, consid. 5.a).

d) Dans le cas d’espèce, le recourant allègue de manière vraisemblable malgré la contestation sur ce point de l’acheteuse, qu’il a le statut d’un exploitant personnel. Il n’y a donc point d’obstacle sur ce premier aspect à la recevabilité du recours.

En revanche, la question se pose de savoir si ce dernier a effectivement déposé une offre, au sens de l’article 64 alinéa 1 lettre f LDFR. Certes, le texte français de cette norme ne parle pas d’une "offre"; mais le texte allemand montre bien que c’est bien de cela qu’il s’agit ("Angebot"). A cet égard, il convient de restituer plus précisément le cadre dans lequel intervient le mécanisme de l’article 64 alinéa 1 lettre f LDFR. La procédure prévue par cette disposition intervient dans le cadre de la formation d’un contrat de vente immobilière, portant sur un immeuble agricole ou une entreprise agricole. Le propriétaire souhaite se défaire de son bien et il cherche un amateur. Il est en pourparlers avec un amateur, qui présente la caractéristique de ne pas être un futur exploitant à titre personnel, ce qui l’empêche en principe d’acquérir (article 63 alinéa 1 lettre a LDFR). Cependant, l’article 64 prévoit ici une clause d’exception, susceptible de pouvoir déboucher sur la confirmation de cette opération. En substance, la loi exige ici du propriétaire qu’il procède à un appel d’offres public ("öffentliche Ausschreibung"). Cela correspond à une invitation – en l’occurrence annoncée publiquement – à faire une offre (sur ce type de processus, voir Tercier/Pichonnaz, droit des obligations, 5ème édition Zurich 2012, N. 647 ss; Claire Huguenin, Obligationenrecht, 2ème édition, Zurich 2014, N. 211 ss). En réponse, les personnes intéressées doivent présenter une offre (dans le contexte des appels d’offres, on parle fréquemment à ce sujet de "soumission"), ce terme devant être compris selon le sens que lui donne le droit des obligations, notamment aux articles 3 et 7 CO. En substance, l’offre est une déclaration de volonté par laquelle son auteur propose la conclusion d’un contrat, de telle sorte que la perfection de celui-ci ne dépend plus que de l’acceptation par l’autre partie (sur ce thème, voir Tercier/Pichonnaz, n°605 ss et Huguenin, n° 204 ss). Une telle offre a pour contenu une proposition ferme, qui porte sur tous les éléments essentiels du contrat; en outre elle exprime la volonté de son auteur de se lier, pour le cas d’une acceptation de celle-ci. On peut distinguer l’offre d’une simple déclaration d’intention dans laquelle l’auteur de celle-ci indique par exemple "je suis intéressé à la conclusion de tel ou tel contrat"; son auteur indique dans ce cas souhaiter l’ouverture de négociations, ce qui est courant dans la perspective de la conclusion d’un contrat d’envergure. Au contraire de la déclaration d’intention, l’offre présente un caractère obligatoire, en ce sens que l’auteur ne peut plus la révoquer unilatéralement; de son côté, le destinataire à un droit formateur, celui de manifester son acceptation et partant de parfaire ainsi le contrat.

Dans le contexte de l’article 64 alinéa 1 lettre f LDFR, on peut certes se demander si ce qui est attendu de l’exploitant à titre personnel est bien une offre au sens défini ci-dessus (par opposition à une simple déclaration d’intention). La réponse est positive, dès lors que l’acte de l’exploitant à titre personnel a un effet "destructeur" puisqu’il empêche l’octroi de l’autorisation et la conclusion du contrat entre le propriétaire et l’amateur non exploitant à titre personnel. Il s’agit là d’une conséquence potentiellement très grave pour le propriétaire (recelant ainsi une atteinte à la garantie de la propriété), ce qui justifie d’imposer à l'acte attendu de l’exploitant à titre personnel des exigences de crédibilité et de sérieux. C’est donc bien une offre ferme que ce dernier doit formuler, à défaut de quoi son recours doit être déclaré irrecevable (cf. notamment à titre d'exemples dans lesquels l'exploitant formulait une offre concrète lors de l'appel d'offres: ATF 132 III 658 et 133 III 562).

En l'occurrence, le recourant, à la suite de l’appel d’offres, a écrit ce qui suit au notaire qui avait lancé cette procédure (lettre du 28 novembre 2016):

"J’envisage de me porter acquéreur des deux parcelles mises en vente pour le prix licite, mais au maximum pour le prix global de Fr 15'500'000. Afin que je puisse me déterminer en toute connaissance de cause, je vous serai reconnaissant de bien vouloir me communiquer la détermination du prix licite dans les meilleurs délais, soit la décision la fixant délivrée par l’autorité compétente.

Vous comprendrez qu’en fonction du prix, je me vois contraint, éventuellement, de réserver l’obtention du crédit hypothécaire nécessaire […]".

Requis de préciser ses intentions, il a encore écrit, le 27 décembre 2016, ce qui suit:

"Par les présentes, je vous confirme mon intérêt et maintiens mon offre pour l'achat des parcelles 84 et 285 de ********, au prix licite.

Je précise qu'en l'état, je ne connais toujours pas le prix d'achat définitif."

De telles déclarations de volonté, dans la mesure où elles ne sont pas claires sont susceptibles d’interprétation. L’interprétation obéit au principe de la confiance (art. 19 CO). En l’occurrence, force est de constater que si le recourant semble vouloir se proposer acquéreur au prix licite, sa proposition paraît conditionnelle, puisqu’il accepte ce prix comme un maximum, pour autant cependant que le montant articulé corresponde au prix licite. Au surplus, ses déclarations de volonté comportent diverses réserves: il indique en effet qu’il ne connaît pas le prix d'achat définitif et qu'il attend des renseignements complémentaires pour se déterminer en connaissance de cause, soit pour formuler une proposition ferme. De même, il réserve la possibilité pour lui d’obtenir le crédit hypothécaire nécessaire à l’opération. Ses correspondances ultérieures (voir sa lettre du 11 janvier 2017 et celle qu’il a reçue de sa banque, du 4 octobre 2017) confirment que le financement nécessaire à mener à bien cette opération n’a pas encore été obtenu.

Force est en définitive de considérer, à l’analyse de ces documents et même sous l’angle de la seule vraisemblance, que le recourant n'a pas formulé d'offre ferme à l'appel d'offres du 18 novembre 2016.

Il apparaît ainsi que l’intérêt du recourant à obtenir l’annulation de l’autorisation querellée et à faire obstacle à la vente telle que projetée avec l’acheteuse est relativement ténu. De toute manière en effet, les vendeurs ne pourraient pas donner suite à la démarche du recourant par une simple acceptation, faute d’une offre ferme précisément. On sait d’ailleurs que, même en cas d’admission du recours, les vendeurs n’ont pas d’obligation de contracter avec le recourant (Roland Norer (Hrsg.), Handbuch zum Agrarrecht, Bern 2017, p. 411 n. 203). Au demeurant, la conclusion du contrat avec le recourant n'est manifestement pas possible dans l’immédiat, mais suppose plutôt, compte tenu de l’ampleur de l’opération, des négociations encore complexes. Dans de telles conditions et compte tenu de la jurisprudence n’admettant que de manière restrictive la qualité pour recourir de personnes non mentionnées dans la liste de l’article 83 alinéa 3 LDFR, force est de dénier la légitimation du recourant en l’espèce.

A cet égard, le recourant objecte encore une jurisprudence de la Cour de céans; en substance, celle-ci était entrée en matière sur le recours formé par un exploitant à titre personnel, quand bien même celui-ci ne semblait pas disposer des moyens financiers nécessaires à l’achat de l’immeuble agricole en cause (arrêt du 5 mai 2011, FO.2010.0031 consid. 2b). Il faut cependant relever que, dans l’espèce en cause, le notaire qui avait lancé l’appel d’offres public avait refusé au recourant l'accès au dossier, ce qui l'avait empêché de présenter une offre; l'autorité intimée avait ensuite confirmé cette position de principe à l’intéressé, qu’il a ensuite contestée avec succès. La position de la Cour se justifiait ici par une forme de refus d’entrer en matière sur une démarche d’un exploitant à titre personnel, auquel on déniait même la possibilité de manière générale de déposer une offre. Dans le cas présent, la situation se présente différemment, puisque le recourant aurait été en mesure de présenter une offre ferme et a été invité à plusieurs reprises à le faire. Sans doute une telle déclaration de volonté est-elle délicate; il reste qu'on pouvait attendre du recourant en tant qu’exploitant à ********, qu'il se détermine de manière concrète et réunisse les éléments nécessaires dans le cadre de la procédure de l'article 64 alinéa 1 lettre f LDFR, même s'il entendait ensuite contester le prix licite retenu par l'autorité intimée.

Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être déclaré irrecevable.

3. Au vu de l’issue du présent recours, il se justifie de mettre les frais judiciaires à la charge du recourant (art. 49 LPA-VD), dont le montant sera réduit dès lors que le présent arrêt ne porte pas sur les questions de fond. Les vendeurs, respectivement l’acheteuse, ayant consulté un avocat, dès lors qu’ils l’emportent, ont droit à l'allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. La décision de la Commission foncière rurale, Section I, du 19 mai 2017, est confirmée.

III. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille francs) est mis à la charge de A.________.

IV. A.________ versera une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à B.________ SA, à titre de dépens.

V. A.________ versera une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à C.________, D.________, E.________ et F.________, solidairement entre eux, à titre de dépens.

Lausanne, le 27 juin 2018

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de la justice.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.