TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 août 2018

Composition

M. Pierre Journot, président; Mmes Danièle Revey et Imogen Billotte, juges

Recourante		A.________, à ********, représentée par l'avocate Sarah Perrier, à Lausanne,
Intimés	B.________, notaire, à ******, en sa qualité d'exécuteur testamentaire de la succession de C.________, D.________ et E.________, à **** et ******, tous représentés par l'avocat Olivier BURNET, à Lausanne,

Objet	bail à ferme agricole
	Décision de la Commission d'affermage du 26 octobre 2017 (fermage licite; irrecevabilité de la requête; parcelles 57, 59 et 76 de Gilly, propriétés de D.________ et E.________)

Vu les faits suivants:

A. D.________ et E.________ sont, depuis 2011, propriétaires en commun des parcelles 57 et 76 de Gilly, qu'ils ont héritées de leur mère, qui les tenait elle-même de feu son époux C.________. Ce dernier, lorsqu'il avait remis son entreprise de pépiniériste à A.________, avait passé avec cette société une convention du 12 juillet 1996 qui prévoyait notamment un loyer de 58'010 fr. l'an, indexé, pour la parcelle 57, une partie de la parcelle 76 et la parcelle 59; cette dernière parcelle a été transférée depuis lors par donation à E.________.

B. Les parcelles 57 et 76 ont fait l'objet de divers rapports d'expertise, notamment dans le cadre de la liquidation de la succession et dans celui des litiges qui divisent les propriétaires de la société exploitante devant le Tribunal de l’arrondissement de la Côte (au sujet de la résiliation du bail au 30 juin 2008 ou de sa prolongation) et devant la Commission foncière (la fixation du prix licite par cette dernière a fait l'objet de l'arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal FO.2014.0008 du 8 octobre 2015 puis, suite à l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_999/2015 du 29 mai 2017, de l'arrêt FO.2017.0008 du 23 juillet 2018).

Invoquant le fermage licite estimé à 37'605 fr. par le rapport d'expertise de F.________ du 1^er novembre 2011 et le fait que le fermage convenu en 1996 n'avait pas été soumis à l'approbation de l'autorité, A.________ a, le 1^er avril 2014, requis de la Commission d'affermage, en bref, qu'elle ramène le fermage conventionnel au montant du fermage licite.

Le 14 mai 2014, les propriétaires se sont déterminés en contestant notamment la qualité d'entreprise agricole de A.________, qui s'est déterminée à son tour, le 28 mai 2014.

Dans sa séance du 3 juillet 2014, la Commission d'affermage a décidé d'ordonner une expertise en vue de laquelle elle a contacté F.________, qui s'est récusée le 15 juillet 2014. Le 24 juillet 2014, la Commission d'affermage a contacté G.________, qui a accepté.

C. Après divers échanges de courrier, la Commission d'affermage a informé les parties le 11 août 2014 de l'expertise envisagée et de la mission de l'expert G.________, qui était de déterminer si les immeubles loués constituent une entreprise agricole et, dans l'affirmative, de fixer le fermage licite.

Par lettre du 3 septembre 2014, l'avocat de A.________ s'est opposé à une nouvelle expertise (non requise par elle), à la désignation de G.________ (déjà mandaté par les propriétaires devant la Commission foncière) ainsi qu'à l'avance de frais réclamée à sa cliente; il se réservait de demander la récusation de la Commission d'affermage si celle-ci maintenait son courrier du 11 août 2014.

La Commission d'affermage a informé les parties qu'un expert neutre serait désigné. Elle a contacté à cet effet la Chambre neuchâteloise d'agriculture et de viticulture, qui a accepté la mission et établi un devis.

Par lettre du 5 décembre 2014, la Commission d'affermage en a informé les parties et invité A.________ à effectuer l'avance des frais de cette expertise, par 3'600 francs, d'ici au 16 février 2015.

Par lettre du 18 décembre 2014, A.________, par son avocat, a requis la Commission d'affermage de statuer sur la base du dossier. Pour le cas où la Commission d'affermage ne donnerait pas suite à cette requête, elle a demandé sa récusation.

Diverses correspondances ont encore été échangées entre la Commission d'affermage et les parties, chacune de ces dernières exposant que l'expertise a été requise par l'autre.

D. Par acte du 12 mars 2015, A.________ a demandé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal la récusation de la Commission d'affermage.

La Cour de droit administratif et public a rejeté la demande de récusation par arrêt GE.2015.0068 du 19 novembre 2015 qui a fait l'objet d'un recours rejeté par le Tribunal fédéral (2C_1124/2015 du 31 mars 2017).

E. Le 8 juin 2017, la Commission d'affermage a demandé à A.________ d'effectuer l'avance de frais (d'un montant actualisé de 4000 francs) exigée pour l'expertise de la Chambre neuchâteloise d'agriculture et de viticulture.

Un ultime délai au 31 juillet 2017, non prolongeable, lui ayant été imparti pour effectuer ce paiement, A.________ a écrit le 21 juillet 2017 qu'elle ne donnerait pas suite, que l'expertise F.________ gardait toute sa valeur probante, qu'il aurait appartenu au bailleur de faire approuver le fermage et que le juge instructeur de la cause FO.2017.0008 venait de refuser une telle expertise.

Après avoir demandé la production d'un rapport d'expertise mentionné dans l'expertise d'F.________, ce à quoi l'exécuteur de la succession de C.________ s'est opposé, la Commission foncière a statué par décision du 26 octobre 2017.

Cette décision décrit les faits, rappelle les dispositions sur le contrôle du fermage et se termine de la manière suivante:

"8) Par entreprise agricole, on entend une unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui servent de base à la production agricole et qui exigent, dans les conditions d'exploitation usuelles dans le pays, au moins une unité de main-d'œuvre standard (art. 7 al. 1, première phrase LDFR, auquel renvoie l'art. 1 al. 1 let. b LBFA).

Ainsi, pour qu'une entreprise agricole soit reconnue comme telle au sens de l'art. 7 LDFR, il faut tout d'abord la présence cumulative d'immeubles (a), de bâtiments (b) et d'installations agricoles (c) qui doivent former une unité (d). Il faut, en outre, que ces éléments servent de base à la production agricole (e) et que leur exploitation exige au moins une UMOS (f) (Yves. Donzallaz, Commentaire de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le Nouveau droit foncier rural, 1993, no 90 ad. art. 7 LDFR p. 47 ; le même auteur, Quelques problèmes relatifs à la LDFR, RVJ 1993 337, p. 344).

Dans un arrêt 2C_729/2016 du 7 avril 2017, la Ile Cour du Tribunal fédéral a rappelé que sont des exploitations pratiquant l'horticulture productrice celles dans lesquelles on sème, plante et fait croître des végétaux (consid. 5.1.2). L'horticulture productrice doit être distinguée des entreprises actives dans les secteurs de transformation, de vente et de service en rapport avec l'horticulture (Yves Donzallaz, op.cit., no 2085, p. 196). Les exploitations horticoles sont en particulier celles où les plantes sont multipliées de manière générative ou végétative, ou plantées et cultivées, telles que les exploitations de fleurs en pots, de fleurs coupées, d'arbustes, de plantes aromatiques et médicinales, les pépinières et les exploitations de production hors sol (Yves Donzallaz, op.cit., no 2088, p. 197).

9) Inscrite au Registre du commerce du canton de Vaud depuis le 30 août 1996, la requérante A.________ a pour but social l'exploitation de pépinières et la commercialisation de tout produit horticole végétal ou non végétal.

En l'occurrence, pour déterminer si l'article 42 LBFA s'applique dans le présent cas d'espèce, plus précisément pour savoir si le fermage concerné doit être soumis à l'approbation de la Commission de céans, il y a lieu d'examiner préalablement si l'on se trouve en présence d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR, auquel renvoie l'art. 1 al. 1 let. b LBFA.

La Commission de céans doit recourir à un expert pour déterminer si les parcelles concernées par le bail à ferme agricole constituent une entreprise agricole.

Force est de constater que le rapport F.________ du 1er novembre 2011, tel que produit par A.________ à l'appui de sa requête du 1^er avril 2014, ne permet en aucun cas de savoir si l'on se trouve en présence d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. Ce rapport relève à tout le moins que, depuis le contrat de bail à ferme agricole conclu le 12 juillet 1996, la configuration des lieux a changé, notamment par la construction d'une serre. Ce rapport fait état d'une vision locale intervenue en février 2011. Pour déterminer si l'on se trouve en présence d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR, il y a lieu de réactualiser ces éléments. A cet égard, la Commission de céans avait alors informé les parties, en date du 11 août 2014, qu'elle avait décidé d'ordonner une expertise aux fins de déterminer si les immeubles objets du bail à ferme constituaient une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR pour pouvoir ensuite circonscrire le fermage licite au sens de la LBFA. Elle a imparti plusieurs délais à la partie requérante pour effectuer l'avance des frais d'expertise. En lieu et place d'effectuer cette avance de frais, la requérante a tout d'abord récusé l'expert proposé, puis la Commission de céans in corpore pour enfin indiquer, le 21 juillet 2017, qu'elle ne donnera pas suite à l'avance de frais requise, estimant qu'il incombait à la partie intimée de le faire.

L'art. 52 LBFA dispose que les parties doivent fournir à l'autorité administrative compétente qui le demande les renseignements requis et lui permettre de prendre connaissance des documents et de procéder à des visions locales pour autant que cela soit nécessaire pour accorder une autorisation ou rendre une décision sur opposition, sur recours ou en constatation.

En l'occurrence, force est de constater que la mise en oeuvre d'une expertise est indispensable pour, d'une part, déterminer si l'on se trouve en présence d'une entreprise agricole et, d'autre part, savoir si la Commission de céans est compétente pour approuver le fermage conformément à l'art. 42 LBFA.

Force est de constater que la partie requérante refuse de collaborer.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission d'affermage décide de rejeter la requête déposée le 1er avril 2014 par A.________ dans la mesure de sa recevabilité.

Enfin, la Commission d'affermage a fixé ses émoluments à CHF 1000.--, débours en sus. La requérante voudra bien s'acquitter du montant total qui lui est demandé au moyen du bulletin de versement annexé."

Le Service de l'agriculture et la viticulture a indiqué le 3 novembre 2017 que son département ne ferait pas usage de son droit de recours contre cette décision.

F. Par acte du 27 novembre 2017, A.________ a recouru contre cette décision en concluant à son annulation et à ce que le montant du fermage conventionnel soit ramené au montant du fermage licite, subsidiairement au renvoi du dossier à l'autorité intimée.

Le 19 janvier 2017, la Commission d'affermage s'est référée à la décision attaquée.

Par réponse du 5 février 2018, l'exécuteur testamentaire et les propriétaires ont conclu au rejet du recours. Selon eux, feu C.________ exploitait une entreprise agricole au sens de la LDFR et de la LBFA mais en raison de l'abandon des terres et de la modification de l'activité commerciale de la recourante, ils contestent que le commerce de cette dernière constitue encore une entreprise agricole et doutent que son activité relève de la loi sur le bail à ferme, ce qui permet de mettre en doute la compétence de la Commission d'affermage.

La recourante a encore procédé le 26 février 2018 et la partie adverse le 8 mars 2018.

Le tribunal a délibéré à huis clos.

Considérant en droit:

1. Le chapitre 4, section 3 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA: RS 221.213.2) contient les dispositions suivantes:

"Section 3 Contrôle du fermage

Art. 42 Approbation du fermage d’une entreprise

¹ Le fermage d’une entreprise doit être soumis à l’approbation de l’autorité.

² Le bailleur doit demander l’approbation du fermage dans les trois mois à compter de l’entrée en jouissance de la chose affermée ou à compter de l’accord modifiant le fermage conclu avec le fermier. L’adaptation du fermage dans les limites de la modification des éléments de calcul fixés par le Conseil fédéral n’est pas soumise à approbation. A la requête d’une partie, l’autorité cantonale constate dans quelle mesure le fermage peut être adapté.

³ Si l’autorité cantonale apprend qu’un fermage n’a pas été approuvé, elle ouvre la procédure d’approbation.

Art. 43 Opposition contre le fermage d’un immeuble

¹ L’autorité cantonale peut former opposition contre le fermage convenu pour un immeuble.

² L’opposition doit être formée dans les trois mois à compter du jour où l’autorité a eu connaissance de la conclusion du bail ou de l’adaptation du fermage, mais au plus tard deux ans après l’entrée en jouissance de la chose affermée ou après l’adaptation du fermage.

Art. 44 Décision de l’autorité cantonale

¹ L’autorité cantonale décide si le fermage convenu pour l’entreprise ou pour l’immeuble est licite.

² Elle ramène le fermage trop élevé au montant licite.

³ Elle notifie sa décision aux parties et la communique à l'autorité qui a qualité pour former opposition.

Art. 45 Effets de droit civil

¹ La convention relative au fermage est nulle dans la mesure où celui-ci dépasse le montant licite.

² Les fermages versés en vertu d'une convention nulle peuvent être répétés dans un délai d'une année à compter de la fixation définitive du fermage, mais au plus tard dans le délai de cinq ans à compter du versement.

³ La nullité de la convention relative au fermage n'affecte pas la validité du bail.

Art. 46 Conventions nulles

Les parties ne peuvent pas renoncer par avance aux droits que leur confère la présente section."

Le législateur a opté pour une procédure d'approbation s'agissant du fermage des entreprises agricoles et pour une procédure d'opposition en ce qui concerne les immeubles agricoles (Claude Paquier-Boinay, Le contrat de bail à ferme agricole, Lausanne 1991, p. 209). D'après la doctrine récente, la procédure d'opposition pour les immeubles agricoles n'est pas utilisée en pratique et les fermages se fixent en fonction du marché (Andreas Wasserfallen, Landwirtschaftliches Pachtrecht, in: Roland Norer et al., Handbuch zum Agrarrecht, Berne 2017, N. 42 p. 437). En revanche, en matière de bail d'entreprise agricole, l'autorité compétente a le devoir d'intervenir d'office: par exemple, lorsqu'une convention lui est soumise pour approbation d'une réduction de la durée du bail, elle doit se prononcer également sur le montant du fermage (Paquier-Boinay, op. cit., p. 211).

2. La Cour de céans a déjà jugé, dans l'arrêt FO.2017.0008 du 23 juillet 2018 (consid. 6a), que pour statuer sur l'existence d'une entreprise agricole, il n'est pas nécessaire d'ordonner une expertise. Il est vrai que dans la procédure civile qui divise A.________ d'avec les propriétaires, un expert a été commis à cet effet mais c'est apparemment parce que les propriétaires contestent l'application des règles sur le bail à ferme agricole en faisant valoir que l'objet du bail n'est plus utilisé à des fins agricoles, A.________ ayant pris selon eux le caractère d'une "entreprise de négoce" pour cultiver et vendre des plantes en conteneurs au lieu d'exploiter le sol pour récolter les produits de pépinières de pleine terre. Dans la présente cause, il suffit de s'en référer aux déterminations de l'Office fédéral de la justice du 22 avril 2016, qui a consulté l'Office fédéral de l'agriculture (v. la procédure devant le Tribunal fédéral qui a conduit à l'arrêt 2C_999/2015 du 29 mai 2017): quand bien même la parcelle 76 s'étend sur à peine 7 hectares (alors qu'une entreprise agricole nécessite aujourd'hui plusieurs dizaines d'hectares), le fait qu'il s'y pratique l'horticulture productrice entraîne l'application d'un facteur élevé d'unités de main-d'œuvre standard (UMOS) par hectare. L'exploitation en question exige ainsi au moins 1,47 UMOS selon l'Office fédéral de la justice. L'expert Pasquier commis dans la procédure civile expose même (expertise du 24 février 2016, allégué 201) que pour la surface encore plantée d'environ 3,5 ha, les ressources en personnel nécessaire devraient être d'au moins 2,5 équivalents plein temps. Il n'y a donc pas lieu de douter que l'objet du litige est une entreprise agricole parce que, au sens de l'art. 7 al. 1 et 2 LDFR, elle exige au moins une unité de main-d’œuvre standard. Au reste, tant A.________ que les propriétaires ont fini par admettre, dans la cause FO.2017.0008, qu'on se trouve en présence d'une entreprise agricole.

Dans ces conditions, on se trouve en présence d'un cas d'application de l'art. 42 LBFA qui impose l'approbation du fermage par l'autorité compétente.

3. Il importe peu à cet égard que les bailleurs critiquent l'état d'entretien de la parcelle ou qu'ils dénoncent le fait que, selon eux, le terrain serait utilisé désormais pour une activité commerciale et non plus pour la culture du sol. De toute manière, il est certain qu'au moment de la conclusion du bail, celui-ci avait bien pour objet, conformément à la définition de l'art. 7 al. 1 LDFR, une unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles servant de base à la production agricole, à savoir plus précisément une entreprise agricole pratiquant l'horticulture productrice. Au demeurant, selon la doctrine, la question de l'affectation des biens à une activité agricole doit se résoudre en fonction d'une appréciation objective de la situation. Il importe peu que l'usage actuel des locaux et terrains soit de nature agricole ou non et, a fortiori, que l'entreprise soit exploitée de manière professionnelle ou non. Ce qui est déterminant, c'est que les locaux - en principe - existants permettent une telle exploitation (Donzallaz, Traité de droit agraire suisse, droit public et droit privé, tome 2, notes 2561 et 2562, p. 357). En l'espèce, il n'est finalement pas contesté que l'objet du bail litigieux permet l'exploitation d'une entreprise horticole et cela suffit pour justifier l'ouverture de la procédure d'approbation du fermage en application de l'art. 42 al. 3 LBFA.

Contrairement à la procédure d'opposition prévue pour le fermage d'un immeuble agricole (art. 43 al. 2 LBFA), cette procédure d'approbation n'est pas soumise à un délai de péremption.

4. Pour terminer, on relève que dans sa motivation finale, l'autorité intimée paraît se fonder sur le fait que A.________ refuse d'avancer les frais d'expertise, mais elle n'invoque à cet égard que l'art. 52 LBFA, qui permet à l'autorité d'obtenir des renseignements, des documents ou de procéder à une vision locale. Cette disposition ne dit rien de la possibilité de demander une avance de frais et encore moins de la compétence de sanctionner le défaut de son paiement par un prononcé d'irrecevabilité ou de rejet. Une telle sanction nécessiterait une base légale, par exemple sur le modèle des nombreuses dispositions procédurales qui subordonnent la recevabilité d'un recours au paiement d'une avance de frais dans le délai imparti (v. p. ex. l'art. 47 al. 3 LPA-VD).

Quant à l'art. 22 al. 1 de la loi vaudoise d'application de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole (LVLBFA; RSV 221.313), il prévoit que la Commission d'affermage ordonne les mesures d'instruction nécessaires, notamment des expertises, mais il ne prévoit pas non plus une sanction d'irrecevabilité pour défaut de paiement de l'avance correspondante. Une telle sanction serait d'ailleurs contraire au droit fédéral s'agissant d'une procédure qui doit être conduite d'office comme celle portant sur l'approbation du fermage d'une entreprise agricole. Pour le surplus, il n'y a pas lieu d'examiner ici plus avant la portée d'une demande d'avance de frais lorsqu'elle intervient pour l'administration d'une preuve qui n'est pas ordonnée d'office par l'autorité, mais requise par une partie (art. 47 al. 1 et 29 al. 6 LPA-VD). En effet, selon l'art. 22 al. 1 LVLBFA, c'est d'office (c'est-à-dire même en l'absence d'une requête correspondante d'une partie) que la Commission d'affermage doit faire procéder aux expertises nécessaires.

La question du recouvrement des frais d'expertise en tant que débours occasionnés par l'instruction et la décision, au sens de l'art. 45 LPA-VD, n'est pas litigieuse en l'état.

5. Il résulte de ce qui précède que la procédure d'approbation doit être conduite d'office. Cela ne laisse pas place à un prononcé de l'autorité d'approbation qui déciderait de "rejeter la requête dans la mesure de sa recevabilité". Il y a donc lieu d'annuler la décision de la Commission d'affermage du 26 octobre 2017 (et l'émolument qu'elle prévoit) et de lui renvoyer le dossier pour qu'elle procède conformément à la loi.

Les propriétaires ont conclu au rejet du recours. Ils succombent donc au sens de l'art. 49 al. 1 LPA-VD. Un émolument, réduit pour tenir compte du fait que le présent arrêt ne porte pas sur le fond, sera mis à leur charge. Ils doivent des dépens à leur partie adverse.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Commission d'affermage du 26 octobre 2017 est annulée. Le dossier est renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision.

III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des propriétaires D.________ et E.________, solidairement entre eux.

IV. D.________ et E.________, solidairement entre eux, doivent à A.________ la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 29 août 2018

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de la justice.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.