TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 mai 2019

Composition

M. André Jomini, président; M. Pierre Journot, juge; M. Antoine Rochat, assesseur; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Philippe REYMOND, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Commission foncière rurale Section I, à Lausanne,

Objet	droit foncier rural
	Recours A.________ c/ décision de la Commission foncière rurale Section I du 9 novembre 2018 rejetant la requête de morcellement de la parcelle 2169 de Château-d'Oex

Vu les faits suivants:

A. A.________, agriculteur et commerçant, est propriétaire de la parcelle n° 2169 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Château-d'Oex. Cette parcelle, d'une surface totale de 286'881 m², est en nature de pré, champ et pâturage pour 217'795 m² et de forêt pour 66'882 m². Elle comporte plusieurs bâtiments, dont une habitation et rural n° ECA 1917 de 209 m². Elle est située pour partie dans la zone agricole et pour partie dans l'aire forestière.

B. Le 27 avril 2018, A.________ a adressé au Service de l'agriculture (SAVI; actuellement: Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires, DGAV) la requête suivante, en utilisant la formule officielle "demande d'autorisation de morcellement du sol en vertu de la loi cantonale sur les améliorations foncières (LAF) et de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR)". Cette formule indique notamment ce qui suit:

"Immeuble à morceler N° RF 2169

Immeubles issus du morcellement:

N° RF 2169, surface: 286'343 m²

N° RF 2169A, surface: 538 m².

Motif de la demande: L'habitation est louée à des non-agriculteurs depuis des années. M. Bach voudrait la vendre et investir le produit dans son entreprise agricole: il achète l'alpage de Collondaz Joeur, tout proche."

La demande était accompagnée d'un "plan de situation – projet de fractionnement" établi le 12 janvier 2018 par le géomètre B.________ du Bureau C.________ à ********. Ce plan figure une nouvelle parcelle n° [2169] A, dont la forme est celle d'un hexagone et qui est située dans la partie nord-est de l'actuel bien-fonds n° 2169. La partie habitation du bâtiment n° 1917 (113 m²) est incluse dans la nouvelle parcelle. Quant à la partie rurale du bâtiment (96 m²), elle est maintenue sur la parcelle n° 2169. Le projet prévoit en outre une servitude de passage à pied et pour tous véhicules dont l'assiette, figurée en jaune sur le plan, correspond en substance au tracé de l'actuel chemin qui relie le bâtiment n° 1917 à la Route ********. Cette route traverse la parcelle n° 2169 et rejoint plus au sud la Route ********.

C. Le dossier a été transmis par le SAVI au Service du développement territorial, Division hors zone à bâtir (ci-après: le SDT), le 4 mai 2018.

Le SDT a procédé à l'instruction complémentaire du dossier, au sujet notamment d'une fumière réalisée côté ouest du bâtiment n° 1917, entre 2004 et 2014. Le propriétaire a répondu le 23 mai 2018, par l'intermédiaire du notaire D.________; il a indiqué que la fumière en béton remplaçait une ancienne fumière en bois qui se trouvait au même emplacement.

Le 13 juin 2018, le SDT a rendu une décision dont le dispositif est le suivant:

"décide de régulariser la fumière en béton aménagée en lieu et place de la fumière en bois existante; de constater la légalité de la situation sur la partie de la parcelle n° 2169 affectée en zone agricole".

Cette décision du SDT n'a pas fait l'objet d'un recours.

D. La requête a par ailleurs été transmise à la Commission foncière rurale Section I (ci-après: la CFR). Celle-ci a statué dans sa séance du 9 novembre 2018 et elle a rejeté la requête de morcellement. Elle a en particulier considéré ce qui suit:

"que, s'agissant du bâtiment que le requérant souhaite séparer en deux, le SDT a constaté, par décision du 13 juin 2018, son affectation agricole et n'a pas prononcé de changement d'affectation;

que la Commission considère donc que ce logement à affectation agricole est viable et a, à tout le moins, un potentiel agricole;

qu'ainsi, le morcellement envisagé portant sur une surface de moins de 25 ares, il doit être refusé par application de l'article 58 alinéa 2 LDFR."

E. Par acte du 21 décembre 2018, A.________ recourt contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant principalement à l'octroi de l'autorisation de morcellement requise et subsidiairement à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause aux autorités compétentes pour qu'elles rendent "les décisions coordonnées portant sur la soustraction de la fraction de la parcelle n° 2169 à la LDFR et sur le morcellement". Le recourant se plaint d'une violation du principe de la coordination selon l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et l'art. 4a al. 1 de l'ordonnance sur le droit foncier rural (ODFR). Il fait grief au SDT de ne pas avoir pris position sur le changement d'affectation du bâtiment n° 1917 (partie habitation) projeté. Sur le fond, il soutient que les conditions légales permettant de déroger à l'interdiction de morcellement sont réalisées (art. 60 LDFR). A titre de mesure d'instruction, il requiert la tenue d'une inspection locale.

Dans sa réponse du 4 février 2019, la Commission foncière rurale Section I conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.

Le SDT s'est déterminé le 4 février 2019 en concluant au rejet du recours. Il confirme que, dans sa décision du 13 juin 2018, il n'a pas traité la question d'un changement d'affectation de la partie habitation du bâtiment n° 1917. Il relève toutefois que le recourant n'a pas exposé clairement son intention de procéder à ce changement d'affectation. Il n'aurait en outre pas démontré que le bâtiment n'avait plus d'usage agricole et que son projet ne portait pas préjudice à l'exploitation agricole, la partie rurale du bâtiment étant actuellement utilisée pour la détention de bétail laitier.

La DGAV s'est également déterminée le 1^er février 2019. Elle indique avoir informé le recourant le 4 décembre 2018 qu'elle n'était pas en mesure d'accepter le morcellement suite à la décision de la CFR du 9 novembre 2018.

Le Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) s'en remet à justice.

Considérant en droit:

1. Un recours peut être formé dans les 30 jours devant l'autorité cantonale de recours contre les décisions prises en vertu de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) (cf. art. 88 al. 1 et 90 al. 1 let. f LDFR), en particulier s'agissant comme en l'espèce d'un refus de délivrer une autorisation exceptionnelle de morceler un immeuble agricole (cf. art. 60 LDFR). Il s'agit du recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le propriétaire de la parcelle concernée par le morcellement a qualité pour recourir contre la décision qui lui refuse l'autorisation requise (art. 83 al. 3 LDFR). Le recours, qui a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et qui respecte au surplus les conditions formelles prévues à l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) est donc recevable.

2. Le recourant reproche à la CFR de n'avoir pas autorisé le morcellement de son immeuble. Selon lui, en substance, cette opération est admissible au regard des règles du droit fédéral, la partie habitable du bâtiment agricole n'étant plus utilisée à des fins agricoles depuis de nombreuses années. Le SDT aurait dû statuer de façon explicite sur le changement d'affectation de l'habitation; quoi qu'il en soit, il ne l'a pas refusé. Dès lors, conformément aux principes de la coordination posés par le droit fédéral, la CFR aurait dû se prononcer sur cette question et délivrer l'autorisation requise.

a) Le morcellement d'immeubles agricoles est régi par les art. 58 et ss de la LDFR. L'art 58 LDFR intitulé "Interdiction de partage matériel et de morcellement" a la teneur suivante:

¹ Aucun immeuble ou partie d'immeuble ne peut être soustrait à une entreprise agricole (interdiction de partage matériel).

² Les immeubles agricoles ne peuvent pas être partagés en parcelles de moins de 25 ares (interdiction de morcellement). Cette surface minimale est de 15 ares pour les vignes. Les cantons peuvent fixer des surfaces minimales plus élevées.

³ En outre, les entreprises et les immeubles agricoles ne peuvent pas être partagés en parts de copropriété inférieures à un douzième.

Selon l'art. 59 LDFR, les interdictions de partage matériel et de morcellement ne sont pas applicables aux divisions effectuées dans le cadre d'améliorations foncières opérées avec le concours de l'autorité (let. a); dans le but d'améliorer des limites (art. 57) ou de les rectifier en cas de construction d'un ouvrage (let. b); à la suite d'une expropriation ou d'une vente de gré à gré lorsque le vendeur est menacé d'expropriation (let. c); dans le cadre d'une réalisation forcée (let. d). En l'espèce aucune de ces hypothèses n'est réalisée.

L'art. 60 LDFR énumère les situations dans lesquelles des autorisations exceptionnelles à l'interdiction de partage matériel et de morceler sont délivrées. Cette disposition prévoit en particulier ce qui suit:

¹ L'autorité cantonale compétente autorise des exceptions aux interdictions de partage matériel et de morcellement quand:

a. l'entreprise ou l'immeuble agricole est divisé en une partie qui relève du champ d'application de la présente loi et en une autre qui n'en relève pas; […].

b) Lorsqu'il s'agit, comme dans le cas particulier, d'examiner la possibilité de créer par morcellement un nouvel immeuble comportant un bâtiment agricole destiné à être utilisé à des fins non-agricoles, il est nécessaire que la situation juridique soit déterminée clairement, au regard des normes du droit fédéral sur le droit foncier rural et sur l'aménagement du territoire. La coordination des autorisations relevant de ces deux législations a été réglée dans deux normes du droit fédéral entrées en vigueur le 1^er septembre 2000, à savoir l'art. 49 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) et l'art. 4a de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110), normes l'une et l'autre intitulées "Coordination des procédures" (à ce propos, cf. notamment Margret Herrenschwand/Christoph Bandli, in: Das bäuerliche Bodenrecht, 2^e éd. Brugg 2011, n. 2a ad art. 60).

L'art. 4a ODFR a la teneur suivante:

1 Dans la procédure d'octroi d'une dérogation à l'interdiction de partage matériel ou de morcellement de même que dans la procédure d'octroi d'une décision en constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l'autorité compétente en matière d'autorisation au sens de cette loi transmet le dossier pour décision à l'autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu'une construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds concerné et qu'elle est située hors de la zone à bâtir au sens du droit de l'aménagement du territoire.

2 L'autorité compétente en matière d'autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s'il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l'aménagement du territoire et constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de l'installation.

3 Il n'est pas nécessaire de procéder à la coordination des procédures s'il est évident:

a. qu'aucune dérogation au sens de la LDFR ne peut être accordée; ou que

b. que le bien-fonds considéré doit rester soumis à la LDFR.

Quant à l'art. 49 OAT, il est ainsi libellé:

L'obligation de coordonner les procédures découlant de l'art. 4a de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural incombe par analogie à l'autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsque celle-ci ne peut exclure la nécessité d'une exception à l'interdiction de partage matériel ou de morcellement au sens de l'art. 60 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural ou d'une décision constatant la non-soumission du bien-fonds concerné à cette loi.

c) L'autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir est le département chargé de l'aménagement du territoire (art. 120 al. 1 let. a et art. 121 al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), qui exerce cette compétence par le truchement du SDT.

Dans le cas particulier, le projet du recourant nécessite qu'une "coordination des procédures" soit mise en œuvre (en d'autres termes, on ne saurait y renoncer sur la base de l'art. 4a al. 3 ODFR). La formule de demande d'autorisation a donc été transmise préalablement, avec le plan du géomètre, par le SAVI au SDT. Etant donné que le recourant avait précisé qu'il entendait vendre l'habitation déjà louée à des non-agriculteurs, ce service aurait pu en déduire qu'il lui incombait non seulement d'examiner si les installations existantes n'ayant pas encore été autorisées étaient conformes à la zone agricole (une fumière en l'occurrence), mais aussi d'examiner si un changement d'affectation du bâtiment principal, pour un créer un logement destiné à un non-agriculteur, était admissible.

Cela étant, en constatant que la décision du SDT du 13 juin 2018 ne traitait pas cette question, le propriétaire aurait pu recourir contre cette décision, par la voie du recours de droit administratif, pour en demander la réforme. L'absence de toute explication du SDT au sujet de l'affectation du logement à un usage non-agricole ne pouvant à l'évidence pas être assimilée à une constatation (implicite) que ce changement d'affectation était conforme aux règles du droit fédéral de l'aménagement du territoire; si le système de coordination prévoit une décision du SDT afin de clarifier la situation, c'est précisément pour obtenir de cette autorité une détermination explicite au sujet du sort du bâtiment concerné. Le système de coordination du droit fédéral prévoit, à ce stade, non pas un simple préavis du SDT, mais une décision partielle, immédiatement attaquable (cf. TF 1C_94/2016 du 7 octobre 2016). Cette décision précède celle de la CFR: elle ne peut elle-même pas statuer avant que la décision du SDT soit exécutoire (art. 4a al. 2 ODFR). Ce modèle de coordination, avec deux décisions successives, n'est pas en contradiction avec les principes énoncés à l'art. 25a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). L'autorisation de morcellement selon l'art. 60 al. 1 let. a LDFR n'est pas une autorisation relevant de l'aménagement du territoire et par conséquent la CFR n'a pas le rôle de l'autorité chargée de la coordination en matière d'aménagement du territoire, au sens de l'art. 25a al. 1 LAT. Il s'agit au demeurant d'une commission externe à l'administration, et non pas d'un service du Département du territoire et de l'environnement ni d'un autre département. Dans le cas particulier, il n'incombait donc pas à la CFR d'interpeller le SDT, après avoir reçu la décision du 13 juin 2018, pour lui demander le cas échéant d'examiner le changement d'affectation du bâtiment puis compléter sa décision. La CFR, qui n'intervient qu'à la fin de la procédure – la demande d'autorisation de morceler est en effet adressée à l'administration (SAVI, DGAV) - doit prendre acte de la décision exécutoire du SDT, quel que soit son contenu, et statuer en fonction de cela.

En l'espèce, comme le SDT n'a pas statué sur le changement d'affectation du bâtiment agricole litigieux, la CFR ne pouvait pas autoriser un morcellement ayant pour but de priver durablement ce bâtiment de son statut agricole.

d) En l'espèce, le Tribunal cantonal n'a pas non plus à examiner s'il peut réformer la décision du SDT, puisqu'il n'est pas saisi d'un recours contre cette décision (comme dans l'affaire AC.2017.0432, arrêt du 27 septembre 2018). Quoi qu'il en soit, l'autorisation de transformer une ferme en maison d'habitation pour non-agriculteur est soumise à différentes conditions, selon les art. 24 ss LAT (cf. aussi art. 43a OAT); cette question nécessite un examen approfondi de la part du SDT et ses déterminations, dans la présente procédure, ne traitent pas tous les aspects pertinents.

La CFR n'a en conséquence pas violé le droit fédéral en refusant la demande du recourant. Cela n'empêche pas le recourant de présenter une nouvelle demande à l'administration cantonale, en décrivant plus clairement à l'attention du SDT les caractéristiques de son exploitation agricole et en expliquant pourquoi le changement d'affectation du bâtiment répond aux conditions des art. 24 ss LAT. Il pourra ensuite obtenir une nouvelle décision du SDT sur une question que ce service n'a en réalité pas traitée dans sa décision du 13 juin 2018. Vu ces considérations, il n'est pas nécessaire d'ordonner d'autres mesures d'instruction. La requête tendant à ce qu'une inspection locale soit ordonnée est par conséquent rejetée.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Un émolument de justice est mis à la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Commission foncière rurale Section I du 9 novembre 2018 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 1500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 mai 2019

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'au Département fédéral de justice et police.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

Autorités concernées

Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), Secrétariat général, à Lausanne,

Service du développement territorial (SDT), à Lausanne.

Direction générale de l'agriculture, de la viticulture, et des affaires vétérinaires (DGAV), à Morges.