TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 20 novembre 2019

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. Jean-Etienne Ducret et
M. Antoine Rochat, assesseurs.

 

Recourant

 

Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), Secrétariat général, à Lausanne

  

Autorité intimée

 

Commission foncière rurale Section I, à Lausanne  

  

Autorité concernée

 

Municipalité de ********,   

  

Tiers intéressé

 

A.________, à ********, représentée par Me Jean-Claude MATHEY, avocat, à Lausanne,  

  

 

Objet

Droit foncier rural     

 

Recours Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) c/ décision de la Commission foncière rurale Section I du 25 janvier 2019 (constatant le non-assujettissement d'immeubles agricoles à la loi fédérale sur le droit foncier rural)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n° ******** de la commune de ********. Ce bien-fonds, d'une surface totale de 26'933 m2, est composé de 695 m2 en "accès, place privée", 11'124 m2 en nature "champ, pré, pâturage ", 4'271 m2 de forêt et 10'308 m2 de jardin. La parcelle supporte plusieurs bâtiments qui présentent une surface totale de 535 m2, soit un château (ECA n° 28), une tour (ECA n° 29), une dépendance accolée au château (ECA n°27), tous érigés vers 1610, une remise (ECA n° 111), érigée en 1905, ainsi qu'une piscine aménagée vers 1995.

Le château et sa dépendance ont fait l'objet de travaux de transformation entre 1993 et 1995.

D'après le plan général d'affectation de la commune de ******** (ci-après: PGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 5 juillet 2005, la parcelle est affectée en zone agricole, en aire forestière et, pour sa partie ouest, en zone du château, devenue le Plan partiel d'affectation "Le Château" (ci-après: PPA) en date du 3 mars 2016. La limite du PPA a été fixée en tenant compte de la partie attenante au château aménagée en parc et comprenant une végétation arborée. Ce plan englobe également la région archéologique qui correspond à la surface de l'ancien château et de ses murailles. Par ailleurs, la limite du PPA à l'est correspond à une légère rupture de pente de la parcelle.

Le bien-fonds est délimité au nord et à l'est par le cours de la rivière Combagnou (DP 100), qui s'écoule au milieu d'un cordon boisé, à l'ouest par la route du Château (DP 10), et au sud par la parcelle n° ******** qui est essentiellement en nature de champ et supporte une importante exploitation agricole.

La parcelle n° ******** est portée au recensement architectural du canton de Vaud à titre de jardin historique certifié ICOMOS (International Council on Monuments and Sites).

Le château, la dépendance et la tour figurent au recensement architectural des bâtiments du canton au sens de l'art. 30 du règlement d'application du 22 mars 1989 de la LPNMS (RLPNMS; BLV 450.11.1) avec la note *2*.

La partie est de la parcelle (près de 10'000 m2) est également recensée à titre de surface d'assolement (SDA) de qualité I au sens de l'art. 26 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).

B.                     Par requête du 12 juillet 2018, A.________ a sollicité auprès de la Commission foncière rurale (CFR), par l'intermédiaire de son conseil, la soustraction à l'application de la Loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR, RS 211.412.11), au sens de l'article 86 al. 1 let b LDFR, de la parcelle n° ********.

La CFR a transmis le dossier de la parcelle n° ******** au Service du développement territorial (SDT), en application de la procédure de coordination régie par l'art. 4a de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110). Dans son courrier du 16 juillet 2018 adressé au SDT, la CFR a précisé qu'au vu de la surface potentiellement exploitable en la forme agricole et recensée comme surface d'assolement, elle émettait des réserves quant à l'inscription d'une mention sur l'entier de la parcelle. Elle a ainsi évoqué l'exigence d'un fractionnement préalable.

Le 7 janvier 2019, le SDT a rendu une décision autorisant a posteriori les travaux de transformation du château et de la dépendance et l'aménagement d'une piscine (art. 24d al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire [LAT; RS 700]) et constatant la légalité des constructions et installations présentes sur la parcelle n° ******** conformément à l'article 4a alinéa 2 ODFR.

Par lettre du 17 janvier 2019, le conseil de la propriétaire s'est adressé à la CFR en indiquant qu'un morcellement de la parcelle irait à l'encontre des buts du PPA qui tend notamment à protéger l'ensemble architectural du Château de ********, son parc et ses abords, tout en permettant la réalisation d'un nouveau logement en lien avec le château (art. 2 PPA). Selon lui, la protection ne peut ainsi être assurée que si la parcelle demeure une et indivisible.

C.                     Par décision du 25 janvier 2019, la CFR a autorisé la propriétaire à requérir auprès du Registre foncier l'inscription de la mention de non-assujettissement sur la parcelle n° ********.

Le Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) a recouru contre cette décision par acte du 22 février 2019 en concluant principalement à sa réforme et à ce que la demande de mention requise soit refusée, et subsidiairement à ce que le dossier soit renvoyé à la CFR pour complément d'instruction, respectivement nouvelle décision dans le sens des considérants.

L'autorité intimée a conclu au rejet du recours par lettre du 2 avril 2019.

A.________ s'est déterminée par mémoire du 3 mai 2019 en concluant également au rejet du recours.

Une inspection locale a été diligentée le 11 septembre 2019 sur la parcelle n° ******** en compagnie des parties et de leurs représentants. On extrait notamment ce qui suit du procès-verbal dressé à cette occasion:

"[Le tribunal] se déplace en premier lieu au milieu de la parcelle, à la limite entre la partie ouest, périmètre du PPA, et la partie est (terrain agricole en surface d’assolement).

Il est constaté que la limite sud de la parcelle est clôturée par un treillis métallique et qu’en limites nord et est, un cordon boisé borde le ruisseau du ********.

Quelques petits arbres ou arbustes sont présents sur la limite sud de la parcelle. La partie est de la parcelle est légèrement en pente, direction est.

A.________ indique que la parcelle a toujours été utilisée de la même façon, soit comme un pré, régulièrement tondu. Aucun agriculteur n’a exploité cette parcelle depuis qu’elle en est propriétaire, soit en 1993. De même, cette parcelle n’a jamais été utilisée en tant que pâturage.

Me Jean-Claude Mathey relève que la partie est de cette parcelle n’a aucun accès à une voie publique; le seul accès se fait par le portail d’entrée de la propriété, depuis la route du Château. Cette partie est accessible par le sud, mais sans aucune voie publique aménagée.

B.________ demande si le propriétaire de la parcelle n°********, au sud, a manifesté le souhait d’utiliser cette surface dans le cadre de son exploitation agricole.

A.________ répond par la négative.

B.________ relève qu’il existe une possibilité pour le propriétaire voisin d’exploiter cette surface, de sorte qu’elle doit rester soumise à la LDFR.

Me Jean-Claude Mathey rappelle que la partie est de la parcelle n’est plus exploitée depuis trente ans, que le terrain restera agricole et que la surface d’assolement demeurera comme telle.

C.________, qui indique être né à ********, se rappelle que deux ou trois chevaux y paissaient, il y a plus de trente ans, lorsque lui-même était encore un enfant.

Le président interpelle les parties sur la question d’un éventuel morcellement de la parcelle n°********.

Pour Me Jean-Claude Mathey, cela ne changerait rien à la situation actuelle et apparaît comme inutilement complexe.

D.________ rappelle que cette question a été évoquée par l’autorité intimée dans sa décision. A défaut, un terrain agricole d’une surface conséquente pourrait être soustrait à la LDFR

Me Jean-Claude Mathey rappelle le but de la LDFR; il constate qu’en l’espèce, aucun agriculteur n’exploite cette parcelle.

Pour D.________, la parcelle est, dans sa partie est, objectivement exploitable, de sorte qu’elle demeure soumise à la LDFR.

B.________ rappelle qu’il suffit à cet égard qu’une possibilité pour le voisin d’exploiter la parcelle existe, même si ce dernier ne l’envisage pas.

Me Jean-Claude Mathey compare cette situation à une véritable contrainte économique.

A.________ rappelle qu’elle a acheté cette parcelle il y a plus de vingt-cinq ans.

Me Jean-Claude Mathey relève que l’obligation faite d’exploiter la partie est de la parcelle pourrait créer une gêne pour le propriétaire, dont le dégagement sera obstrué par les cultures.

A.________ s’étonne de ce que la parcelle ait été vendue par un exploitant agricole à des non exploitants et que, près de trente ans plus tard, l’Etat exige l’exploitation de cette parcelle.

Me Jean-Claude Mathey se demande si la LDFR était en vigueur lors de la vente de la parcelle.

Pour D.________, si tel était le cas, cela signifie qu’aucun agriculteur n’a fait part de son intérêt lors de l’appel d’offres. Il rappelle en outre que la Direction générale des immeubles et du patrimoine (DGIP) ne verrait aucun inconvénient à ce que la parcelle soit morcelée.

Pour Me Jean-Claude Mathey, un morcellement ne changerait rien à la situation; cette surface ne pourra pas être exploitée, faute d’accès direct par un chemin public.

Le Tribunal se déplace à l’extrémité sud de la parcelle.

B.________ relève que moyennant l’octroi d’un droit de passage par le propriétaire de la parcelle n°********, la surface d’assolement devient accessible.

Pour Me Jean-Claude Mathey, il ne s’agit que d’une hypothèse et l’on ne saurait contraindre ce propriétaire à concéder un tel droit de passage.

Le Tribunal se déplace en limite nord de la parcelle, à proximité du cordon boisé.

C.________ rappelle qu’initialement, le projet de PPA consistait à créer une zone à bâtir à cet endroit, accessible par un pont aménagé au-dessous de la station d’épuration en aval. Ce projet a été abandonné, les autorités cantonales s’y étant opposées au motif qu’il prendrait place sur un terrain compris en zone agricole. Le PPA a été achevé dans le courant de l’année 2016."

La Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) pour le DEIS s'est déterminée par lettre du 23 septembre 2019 sur le procès-verbal en formulant des remarques. Elle a également produit plusieurs clichés de la parcelle au fil du temps issus du portail d'accès aux informations géolocalisées, données et service mis à disposition par l'administration fédérale (https://www.geo.admin.ch).

La propriétaire s'est également déterminée sur le procès-verbal par lettre datée du 23 septembre 2019 également.

Par avis 26 septembre 2019, le juge instructeur a informé les parties qu'il était pris note des remarques et déterminations qu'elles avaient formulées sur le procès-verbal et que les douze photographies prises par le greffier pendant la vision locale étaient versées au dossier.

La propriétaire s'est encore déterminée le 28 octobre 2019 en requérant notamment que les clichés produits par l'autorité recourante à l'appui de ses déterminations du 23 septembre 2019 soient écartés du dossier dans la mesure où ils constituaient des données personnelles.

Par lettre du 1er novembre 2019, le juge instructeur a considéré qu'il n'y avait pas matière à retirer du dossier les clichés produits. Il a par ailleurs informé les parties que la cause paraissait en état d'être jugée sans nouveau délai de déterminations.

Le tribunal a ensuite statué.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                      Les décisions prises en application de la LDFR peuvent être attaquées devant l'autorité cantonale de recours (art. 88 al. 1er LDFR). Est notamment habilitée à recourir, l'autorité cantonale de surveillance (art. 83 al. 3 LDFR; Stalder, in Das bäuerliche Bodenrecht, 1995, n. 12 ad art. 83), à savoir dans le canton de Vaud, le DEIS (cf. art. 8 de la loi vaudoise d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural; LVLDFR; BLV 911.11). En l'espèce, dirigé contre une décision prise en application de la LDFR et déposé par l'autorité précitée dans le délai de 30 jours prévu à l'art. 88 LDFR, le recours est recevable à la forme.

2.                      a) Aux termes de son art. 1er al. 1, la LDFR a pour but d'encourager la propriété foncière rurale et en particulier de maintenir des entreprises familiales comme fondement d'une population paysanne forte et d'une agriculture productive, orientée vers une exploitation durable du sol, ainsi que d'améliorer les structures (let. a), de renforcer la position de l'exploitant à titre personnel, y compris celle du fermier, en cas d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles (let. b) et de lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (let. c). Comme l'indique expressément l'alinéa 2 du même article, la LDFR contient des dispositions sur l’acquisition des entreprises et des immeubles agricoles (let. a); l’engagement des immeubles agricoles (let. b), le partage des entreprises agricoles et le morcellement des immeubles agricoles (let. c).

b) Selon l'alinéa 1 de son art. 2, la LDFR s'applique en première ligne aux immeubles agricoles isolés (d'au moins 2'500 m2) ou aux immeubles agricoles faisant partie d'une entreprise agricole, qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (let. a) et dont l'utilisation agricole est licite (let. b). D'après l'art. 6 al. 1 LDFR, est agricole l'immeuble "approprié à un usage agricole ou horticole". Autrement dit, sont en principe soumis à la LDFR les immeubles qui sont colloqués hors zone à bâtir, indépendamment de leur nature et de leurs usage réels, et dont l'usage agricole est licite (champ d'application local). Encore faut-il, pour que l'assujettissement à la LDFR ait un sens, qu'il s'agisse d'un immeuble "agricole", à savoir d'un immeuble approprié à un usage agricole ou horticole (champ d'application matériel) (AC.2015.0026 du 23 décembre 2015 consid. 4a).

L'alinéa 2 de l'art. 2 LDFR prévoit encore que le champ d'application de la LDFR s'étend à d'autres objets que les immeubles et entreprises mentionnés à l'alinéa 1. En particulier, l'art. 2 al. 2 let. d LDFR dispose que la loi s'applique aux "immeubles à usage mixte, qui ne sont pas partagés en une partie agricole et une partie non agricole". Ainsi, un immeuble isolé sis hors zone à bâtir et à usage mixte est entièrement soumis à la LDFR, quelle que soit l'ampleur de sa surface appropriée à un usage agricole (AC.2015.0026 du 23 décembre 2015 consid. 4b).

c) A contrario, un immeuble isolé situé hors zone à bâtir, notamment dans la zone agricole, mais qui n'est pas approprié à un usage agricole ou horticole, n'est pas considéré comme un immeuble "agricole" et peut être exclu du champ d'application de la LDFR.

Une telle soustraction du champ d'application de la LDFR, dite aussi "désassujettissement ", nécessite toutefois une décision constatatoire au sens de l'art. 84 LDFR. Selon cette disposition, celui qui y a un intérêt légitime peut en particulier faire constater par l'autorité compétente en matière d'autorisation LDFR si une entreprise ou un immeuble agricole est soumis à l'interdiction de partage matériel, à l'interdiction de morcellement, à la procédure d'autorisation ou au régime de la charge maximale (let. a) ou si l'acquisition d'un immeuble agricole peut être autorisée (let. b). L'art. 84 LDFR permet ainsi au propriétaire de faire constater par l'autorité compétente - i.e. la CFR dans le canton de Vaud - que l'immeuble considéré n'est pas soumis au champ d'application de la LDFR (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2; 125 III 175 consid. 2c).

La procédure de désassujettissement permet dès lors de constater qu'un immeuble, bien que sis hors zone à bâtir, n'est en réalité d'aucune utilité à l'agriculture, si bien qu'il n'y a pas de raison de le soumettre aux mesures particulières prévues par la LDFR en faveur de l'agriculture. La constatation du non-assujettissement a pour conséquence que l'immeuble est définitivement exclu du champ d'application de la LDFR et peut dès lors en particulier être aliéné sans restrictions quant à la personne de l'acquéreur et au prix d'acquisition (ATF 132 III 515 consid. 3.5).

L'art. 86 al. 1 let. b LDFR prévoit que les immeubles non agricoles situés en dehors de la zone à bâtir qui ne sont pas régis par la LDFR doivent faire l'objet d'une mention au Registre foncier (cf. néanmoins l'art. 3 ODFR pour les exceptions à l'obligation de mentionner). Cette mesure a pour effet d'informer les tiers que l'immeuble en question, bien que situé hors zone à bâtir, n'est pas assujetti à la LDFR (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2). Ainsi, l'immeuble sis hors zone à bâtir bénéficiant de la décision de constatation précitée de l'art. 84 LDFR doit faire l'objet d'une telle mention (AC.2015.0026 du 23 décembre 2015 consid. 5a).

d) En l'occurrence, la parcelle litigieuse n° ********, d'une surface totale de près de de 27'000 m2, comprenant un château, une piscine et des bâtiments n'ayant plus d'affectation agricole, est entièrement soumise à la LDFR du moment qu'elle est sise hors zone à bâtir (art. 2 al. 1 let. a LDFR) et qu'elle n'a pas été partagée en une partie agricole et non agricole (art. 2 al. 2 let. d LDFR).

Dès lors que la propriétaire demande le "désassujettissement" de sa parcelle, soit dans son intégralité, on est en présence d'une procédure tendant à constater qu'un immeuble situé en dehors d'une zone à bâtir est exclu du champ d'application de la LDFR (et non d'une procédure tendant à exclure du champ d'application de la LDFR la seule partie non agricole d'un immeuble à usage mixte).

Il s'agit ainsi, cas échéant, de constater qu'un immeuble, bien que sis hors d'une zone à bâtir, n'est en réalité d'aucune utilité à l'agriculture, si bien qu'il n'y a pas de raison de le soumettre aux mesures particulières prévues par la LDFR en faveur de l'agriculture. En d'autres termes, il convient en l'espèce de déterminer, au regard de son assujettissement à la LDFR, si une partie d'au moins des 25'703 m2 de surfaces non bâties, et en particulier les 10'000 m2 recensés comme SDA dans la partie est de la parcelle, est appropriée à un usage agricole ou horticole (licite) au sens des art. 2 al. 1 et 6 LDFR. L'autorité recourante considère que cette dernière condition est réalisée, ce qui l'a conduite à contester le désassujettissement de l'entier de la parcelle n° ******** requis par la propriétaire.

En définitive, le litige porte sur cette question, qu'il convient d'approfondir.

3.                      a) L'art. 6 al. 1 LDFR se rattache à l’art. 16 al. 1 let. a LAT, aux termes duquel les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture; la notion de terrain qui se prête à l’exploitation agricole ou horticole ou qui est approprié à un usage agricole ou horticole doit être comprise de la même manière dans l’application de l’une et l’autre loi (cf. ATF 132 III 515 consid. 3.2; 125 III 175 consid. 2b).

Conformément à la jurisprudence et la doctrine, est approprié, respectivement apte à un usage agricole ou horticole (art. 6 al. 1 LDFR), l'immeuble qui, par sa situation et sa composition, indépendamment de l’usage qui en est fait, peut être exploité sous la forme agricole ou horticole (ATF 139 III 327 consid 2.1 p. 329; Eduard Hofer, Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, 1998, n. 7 ss ad art. 6 LDFR). Concrètement, toutes les surfaces qui ne sont pas boisées et qui disposent d’une couche de terre suffisante pour la végétation se prêtent à un usage agricole (ATF 139 III 327 consid 2.1 p. 329 et les références citées; Yves Donzallaz, Pratique et jurisprudence de droit foncier rural [1994-1998], 1999, n. 56 p. 49). La caractéristique de l'aptitude est donc d'abord d'ordre objectif (ATF 139 III 327 consid. 2.1 p. 329).

b) Toutefois, ce concept objectif doit être tempéré par des considérations d’ordre subjectif. L’usage qui a été fait de l'immeuble, depuis de longues années, doit jouer un rôle dans l’appréciation des autorités (ATF 139 III 327 consid. 2.2 p. 330 s. et les références citées). Cette prise en compte de l’affectation subjective de l’immeuble peut ainsi aboutir à soustraire au régime de la LDFR, entre autres éléments, un parc attenant à une villa et qui, situé en zone agricole, se prêterait aussi, sur la base de critères purement objectifs, à un usage agricole ou horticole (ATF 139 III 327 consid. 2.2 p. 331; TF 5A.14/2006 du 16 janvier 2007 et les références citées; Donzallaz, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, tome 2, 2006, n. 2035 p. 177 et les références citées). Dans la mesure où le but de la loi n’est nullement de faire de tels bien-fonds des immeubles agricoles, il est jugé raisonnable de les soustraire à ce régime (ATF 139 III 327 consid. 2.2 p. 331). La composante subjective, qui doit dès lors être prise en compte, ne doit toutefois pas conduire à contourner la LDFR et ne peut ainsi revêtir qu’une portée subsidiaire (ATF 139 III 327 consid. 3 p. 331 s.; TF 5A.14/2006 du 16 janvier 2007 consid. 2.2.3). Dès lors qu'elle est de nature à faire perdre au terrain sa nature agricole, elle ne peut être déterminante qu'à des conditions strictes. Les critères objectifs priment en principe sur le critère subjectif de l'utilisation effective (TF 5A.2/2007 du 15 juin 2007 consid. 3.4).

Selon la jurisprudence, trois conditions cumulatives doivent être remplies pour que la composante subjective soit déterminante (ATF 139 III 327 consid. 3 p. 332):

Dans un premier temps, l’usage non agricole doit durer depuis de longues années (ATF 139 III 327 consid. 3.1 p. 332; TF 5A.4/2000 du 1er septembre 2000 consid. 2b; arrêt de la Cour de justice de Genève ATA/388/2011 du 21 juin 2011; ATA/433/2008 du 27 août 2008; ATA/145/2005 du 15 mars 2005; ATA/564/2003 du 23 juillet 2003 et les références citées; Message du 19 octobre 1988 du Conseil fédéral à l'appui des projets de LDFR et de loi fédérale sur la révision partielle du CC et du CO, FF 1988 III 889 ss, spéc. n. 221.3 p. 917). Ce critère doit être appliqué de façon stricte afin d’éviter tout comportement abusif. En effet, un usage non agricole ayant persisté suffisamment longtemps permet d'éviter toute tentative de contournement de la loi par une politique du fait accompli. Il n'y a, toutefois, pas lieu de fixer cette durée de manière abstraite, dans la mesure où les circonstances nécessitent de laisser une certaine marge d'appréciation aux autorités; elle ne saurait cependant être inférieure à quelques dizaines d'années (ATF 139 III 327 consid. 3.1 p. 332; TF 5A.4/2000 du 1er septembre 2000). Le Tribunal fédéral a précisé que si l'on doit dans certains cas aussi tenir compte de l'utilisation effective durant de longues années, par exemple dans le cas évoqué plus haut d'un parc attenant à une villa située en zone agricole - où une telle utilisation du terrain non bâti n'est pas incompatible avec la législation applicable en matière d'aménagement du territoire -, il en va différemment lorsque le propriétaire a lui-même créé ou a laissé s'établir une situation de fait qui ne correspond pas à la destination de son terrain et qui est incompatible avec la législation applicable en matière d'aménagement du territoire. Le Tribunal fédéral a, ainsi, refusé de soustraire du champ d'application de la LDFR un immeuble situé en zone agricole et partiellement goudronné, affecté à des fins d'entreposage par une société de travaux publics, au motif que "le propriétaire a lui-même créé ou, comme en l'espèce, a laissé s'établir une situation de fait qui ne correspond pas à la destination de son terrain et qui est incompatible avec la législation applicable en matière d'aménagement du territoire" (RNRF 89 2008 224, 5A.14/2006 consid. 2.3.2).

Il faut, ensuite, que l’usage agricole ne soit pas non plus envisageable pour l’avenir. L'approche doit, cependant, être concrète et une telle possibilité doit reposer sur des éléments objectifs autres que la seule nature agricole du sol. A défaut, les parcs en question relèveraient toujours du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural. Le long usage non agricole passé permet d'ailleurs souvent de présumer, à défaut d'éléments nouveaux, qu'il en sera de même pour l'avenir. Ainsi suffit-il qu'un tel usage non agricole futur soit seulement vraisemblable (ATF 139 III 327 consid. 3.2 p. 332; TF 5A.4/2000 précité consid. 2b).

Finalement, les installations qui ont été érigées sur le terrain doivent l’avoir été de manière légale, que ce soit par le biais d'une autorisation au sens des art. 22 et 24 ss LAT ou encore qu'elles aient été implantées avant l'entrée en force de cette loi, respectivement lorsque l'immeuble se trouvait dans une zone alors constructible (art. 24c LAT) (ATF 139 III 327 consid. 3.3 p. 332).

c) En l'espèce, la parcelle n° ******** compte une surface de 26'933 m2 et comprend plusieurs bâtiments, dont un château, une dépendance, une tour et une remise. La partie non aménagée est constituée de 10'308 m2 de jardin, 4271 m2 de forêt et 11'124 m2 de pré-champs. D'après le PGA la parcelle précitée est affectée en zone agricole, aire forestière et, pour sa partie ouest, elle est soumis au PPA "Le Château". La limite du PPA a été fixée en tenant compte de la partie aménagée en parc et comprenant la végétation arborée et elle correspond à l'est à une rupture de pente de la parcelle. Comme exposé ci-dessus, il s'agit de déterminer si une part - supérieure à 2'500 m2 - de l'emprise de la parcelle n° ******** est appropriée à un usage (licite) agricole ou horticole. A cet égard, il convient d'examiner en particulier si la partie est de la parcelle, - qui est recensée à titre de SDA et qui entre en première ligne en considération - satisfait à cette condition.

4.                      a) Selon la propriétaire, la parcelle n° ******** de ******** n'a plus eu aucun usage agricole depuis son acquisition en 1993, soit il y a plus de 25 ans, ni culture, ni prairies fauchées destinées à produire du foin. Son usage agricole n'est plus non plus envisageable pour l'avenir, le parc étant clôturé et arborisé et une éventuelle division de la parcelle impliquant la création d'un bien-fonds totalement enclavé et inaccessible. Selon elle, la parcelle est en effet bordée à l'est et au sud par un cordon boisé et une rivière qui rendent tout accès impossible. A l'ouest, une clôture et une arborisation empêchent également tout passage. A ses yeux, le fait qu'une partie de la parcelle soit répertoriée en surface d'assolement ne saurait être considéré comme un argument en faveur d'un fractionnement, la soustraction à la LDFR d'une surface en SDA ne modifiant en rien cette qualification, dite surface restant colloquée en zone agricole et répertoriée comme SDA. La propriétaire relève encore que l'entier de la parcelle est protégée par le PPA "Le Château" puisque l'art. 2 de son règlement prévoit qu'il a pour but de "protéger l'ensemble architectural du Château de ********, son parc et ses abords, tout en permettant la réalisation d'un nouveau logement en lien avec le Château". Cette protection ne pourrait ainsi être assurée que si la parcelle demeure une et indivisible. En outre, et dans la mesure où le PPA réserve une aire constructible destinée à la réalisation d'une construction (logement) pouvant inclure un garage pour deux véhicules d'une surface de plancher de 300 m2 étant autorisée, cela justifie de maintenir un dégagement supplémentaire. S'agissant de la troisième condition relative à la légalité des installations qui ont été érigées sur le terrain, la propriétaire considère qu'elle est réalisée dans la mesure où le Service du développement territorial (SDT) a constaté dans le cadre de sa décision du 19 janvier 2019 la légalité des constructions et installations.

De son côté, l'autorité intimée, en se fondant sur des éléments concrets du cas d'espèce et le caractère particulier du château classé et de ses dégagements, considère que le seul classement en SDA d'une partie de la surface de pré-champ ne suffit pas à lui seul à considérer que cette fraction de la parcelle a concrètement et effectivement un usage agricole, ne serait-ce qu'à l'avenir. Elle relève le caractère enclavé et sans accès direct pour qu'un exploitant agricole puisse la travailler et y accéder de manière rationnelle de la partie est de la parcelle. En outre, il n'existe à ce jour aucun droit de passage constitué en faveur de dite parcelle et la création d'un tel droit, au sens de l'art. 694 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), ne saurait être raisonnablement exigée en faveur d'un propriétaire voisin qui peut déjà y accéder par ailleurs aux fins de jouissance non agricole et d'entretien de l'immeuble concerné.

En définitive pour l'autorité intimée et la propriétaire, la parcelle n° ******** ne remplirait ni les conditions objectives, ni les conditions subjectives de l'art. 6 al. 1 LDFR de sorte qu'elle ne pourrait être qualifiée d'immeuble agricole et devrait par conséquent être soustraite du champ d'application de la LDFR.

b) Selon son art. 2 al. 1 let. a, la LDFR s'applique aux immeubles situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Le seul fait qu'une partie de l'immeuble ne soit pas colloqué en zone agricole ne suffit donc pas à l'exclure du champ d'application de la LDFR.

Si l'immeuble agricole est défini à l'art. 6 LDFR et à l'art. 16 al. 1 let. a LAT comme celui qui est approprié ou qui se prête à l'usage ou à l'exploitation agricole, la notion d'agriculture n'est elle-même pas définie; il faut donc se référer à ce sujet aux principes généraux de la législation sur l'agriculture (Message du 22 mai 1996 du Conseil fédéral relatif à une révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, FF 1996 III 485 ss, spéc. ch. 202.1 p. 496; Hofer, op. cit., n. 5 ss ad art. 6-10 LDFR). Selon l'art. 3 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1), l'agriculture comprend non seulement la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente (let. a), mais encore l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel (let. c). Ainsi, comme déjà exposé ci-dessus, pratiquement toutes les surfaces de terrain qui ne sont pas en nature de forêt et qui disposent d'une couche de terre suffisante pour la végétation sont appropriées à un usage agricole. En font notamment partie les champs, les prés, les pâturages - y compris les pâturages d'alpage destinés à l'estivage du bétail - les vergers ainsi que les vignes (Hofer, op. cit., n. 7 ad art. 6 LDFR). La prairie se prête, par nature, à l'agriculture (TF 5A.4/2000 du 1er septembre 2000 consid. 2c). Autrement dit, même lorsqu'elle ne présente d'intérêt que pour le fauchage et le pacage, une parcelle est appropriée à l'agriculture (FO.2000.0013 du 23 mai 2002). Peu importe encore que les terrains ne soient ou pas colloqués dans les SDA, dont le maintien vise à assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante, doivent répondre à des exigences particulières, tenant aux qualités physiques et biologiques des sols, à leurs caractéristiques, à leur aptitude agronomique, à leur charge en polluants, ainsi qu'à la forme de la parcelle (Directive de l'Office fédéral du développement territorial, Plan sectoriel des surfaces d'assolement SDA - Aide à la mise en œuvre 2006).

Conformément à l'ordonnance sur la terminologie agricole (OTerm ; RS 910.91), la surface agricole utile (SAU) comprend [...] les surfaces sur lesquelles se trouvent des haies, des bosquets et des berges boisées qui, conformément à la loi sur les forêts (LFo ; RS 921.0), ne font pas partie de celle-ci (art. 14, al. 1, let. f OTerm). Selon le Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 "Les immeubles dont une partie est utilisable et l'autre partie non utilisable par l'agriculture sont toujours des immeubles agricoles" (page 127, chiffre 12).

c) En l'espèce, la qualité agricole ou horticole objective de la parcelle concernée est indéniable. En effet, contrairement à ce qu'affirment l'autorité intimée et la propriétaire, rien n'empêche, en l'état et à court terme, l'exploitation de cette parcelle, et en particulier de sa partie est, pour la production agricole. Hormis ses bordures nord et est, elle ne peut être qualifiée de "boisée". La cour a pu constater la présence de quelques arbres, mais qui ne gêneraient pas l'emploi de machines agricoles. D'un point de vue topographique, elle n'est pas enclavée, ni particulièrement "clôturée", la structure en place, soit une barrière en bois complétée par un treillis, pouvant être qualifiée de légère et facilement démontable. Concrètement, toutes les surfaces qui ne sont pas boisées et qui disposent d’une couche de terre suffisante pour la végétation se prêtent à un usage agricole. D'un point de vue objectif, l'aptitude de la partie est de la parcelle n°******** - qui se présente sous la forme d'un pré régulièrement tondu - à un usage agricole ne fait pas de doute.

d) Comme rappelé ci-dessus, ce concept objectif doit être tempéré par des considérations d’ordre subjectif, l'autorité intimée et la propriétaire évoquant à ce titre les trois conditions retenues par la jurisprudence constante, à savoir l'usage non agricole doit durer depuis de longues années, l'usage agricole ne doit pas être envisageable à l'avenir et les bâtiments et installations érigées doivent l'avoir été de manière légale.

aa) L'autorité recourante ne remet pas en cause la légalité des bâtiments et installations qui a été confirmée a posteriori par décision du SDT le 7 janvier 2019 et qui ne saurait être remise en question à ce stade.

bb) Ensuite, l'autorité intimée et la propriétaire affirment que la parcelle concernée n'a eu aucun usage agricole depuis plus de 25 ans, soit depuis qu'elle l'a acquise.

Rien au dossier ne permet de remettre fondamentalement en doute ces déclarations. Lors de l'inspection locale, le syndic de la commune les a confirmées. Il a ajouté qu'à son souvenir, il y a une trentaine d'années, des chevaux paissaient sur la partie est de la parcelle. Selon la propriétaire, il s'agissait de chevaux de loisirs.

Cela étant, l'examen des images de cartographie produites par l'autorité recourante et disponibles sur le guichet "map.geo.admin.ch" démontre que la partie est de la parcelle était exploitée par l'ancien propriétaire tout au moins jusqu'aux années 1990 et qu'elle formait une unité avec la parcelle n° ******** (photo 1990). Il apparaît également clairement sur ces photos que des cultures étaient semées sur cette partie de parcelle avant son achat en 1993. Il ressort encore des images que la barrière en bois n'a été installée qu'à partir des années 2000 entre la partie de la parcelle en zone agricole et la parcelle n°********. Par ailleurs, et jusqu'en 2011, une barrière ou une séparation physique existait entre la partie est (zone agricole) et la partie ouest (PPA) de la parcelle n° ********.

Par ailleurs, il convient de relever que l'usage non agricole de la partie est de la parcelle n'est pas motivée par une qualité défaillante de son sol ou par sa situation, Lors de l'inspection locale la propriétaire a indiqué que la parcelle avait toujours été utilisée de la même façon, soit comme un pré, régulièrement tondu et qu'aucun agriculteur ne l'avait exploitée depuis qu’elle en était propriétaire. Le fait que cette parcelle n’ait jamais été utilisée à des fins agricoles depuis 1993 pourrait ainsi résulter de la simple et unique volonté de la propriétaire de ne pas la mettre, sous une forme ou une autre, à disposition d'un exploitant agricole.

cc) S'agissant des possibilités futures, il convient de constater que le bien-fonds se présente comme clôturé et partiellement arborisé. Or, on ne saurait exclure tout usage agricole en raison de la seule présence de quelques arbres et buissons sur la partie, répertoriée en SDA, ainsi que d'une clôture en bois qui sépare cette partie du bien-fonds en cause de la parcelle agricole voisine (parcelle n° ********). Lors de l'inspection locale, la cour a pu constater que la parcelle est, côté est, attenante à un champ, alors que les bâtiments habitables ou les installations sont concentrées à l'ouest. Une très grande partie des parcelles limitrophes sont également des parcelles soumises au régime de la LDFR et il n'y pas, côté est, d'autres parcelle d'agrément. Sous réserve des habitations au nord de la parcelle n° ********, l'environnement général est d'ailleurs agricole (à l'ouest, au sud et à l'est).

Il a également été constaté que si la partie ouest de la parcelle (PPA) constitue effectivement un jardin avec un parc, elle se différencie de la partie est (zone agricole) par un changement de déclivité sur le terrain qui devient légèrement en pente en direction de l'est. Le côté est n'est que très partiellement arborisé avec comme évoqué quelques arbres en bordures nord, sud et ouest. Il d'agit d'un pré régulièrement tondu.

Il est exact qu'en l'état actuelle de la parcelle, sa partie est n'a pas d'accès direct sur la voie public si on la considère indépendamment de la partie ouest soumise au PPA. Cela n'est toutefois pas suffisant pour retenir que son usage agricole ne serait pas envisageable pour l'avenir. Un passage par l'ouest de la parcelle et le chemin d'accès existant reste en effet possible. On relèvera qu'une activité agricole n'implique pas forcément l'utilisation de machines imposantes ou l'obligation d'un accès nécessairement étendu.

Par ailleurs un accès serait aussi envisageable sur toute la longueur sud de la parcelle. A ce titre, il est rappelé que le propriétaire de la parcelle voisine n° ******** est lui-même exploitant agricole et que son bien-fonds, utilisé à des fins agricoles, jouxte la parcelle n° ******** sur près de 150 mètres au nord et y donne un accès direct. Les deux parcelles s'inscrivent d'ailleurs en continuité. Il est ainsi parfaitement envisageable que cet agriculteur exploite de façon efficiente cette partie de terrain et on ne saurait inférer du fait que ce voisin est celui qui a vendu, il y a plus de 25 ans à la propriétaire actuelle la parcelle n° ********, qu'il n'aurait aucun intérêt à en exploiter aujourd'hui la partie est.

Le simple fait qu'il n'existe à ce jour aucun droit de passage constitué en faveur de la parcelle n° ******** ne saurait supprimer la possibilité d'un usage agricole pour l’avenir, la constitution d'un tel droit en faveur d'un tiers étant parfaitement envisageable et usuelle dans une telle configuration, si l'exploitant agricole voisin ne s'avérait lui-même pas intéressé.

Si la situation du château et de ses abords immédiats, composés d'un jardin d'agrément planté d'arbres d'ornement ne portent pas à discussion, l'utilisation de la partie est comme parc ou jardin d'agrément est discutable. D'ailleurs, jusqu'en 2011, les deux parties étaient séparées par une barrière. En outre, bien que la propriétaire souhaite maintenir un dégagement, ce qui est compréhensible pour une propriété de maître avec jardin et piscine, et qu'il est important à maintenir dans des proportions raisonnables l'utilisation de terres agricoles attenantes à une zone à bâtir comme jardin d'agrément ou comme surface de dégagement (cf. arrêt 1A.36/2001), il faut constater qu'il est en l'espèce très supérieur à la surface bâtie de la parcelle, même en tenant compte des droits à bâtir qui existent. A l'instar de la recourante, on peut constater que la parcelle n° ******** est bâtie à raison de 4,6%. Une surface de 11'124 m2 est répertoriée au registre foncier en tant que "Champ, pré, pâturage" et environ 10'000 m2 étant classés en SDA. Un éventuel morcellement en limite de PPA aboutirait à un ratio surface aménagée / non aménagée de 7.3%, et à 11% en prenant en compte la surface encore constructible, ce qui semble parfaitement acceptable.

La propriétaire considère que l'entier de la parcelle est protégée par le PPA,  l'article 2 du règlement prévoyant que le PPA a pour but de "protéger l'ensemble architectural du Château de ********, son parc et ses abords, tout en permettant la réalisation d'un nouveau logement en lien avec le Château ".

Or, le PPA n'englobe en réalité que la partie ouest de la parcelle, à l'exclusion des près de 10'000 m2 en zone agricole qualifiés de SDA. Or, on ne voit pas en quoi le refus de soustraction à la LDFR sur l'entier de ce bien-fonds mettrait en péril la protection des abords du château. Il en est de même d'ailleurs, si un morcellement destiné à soustraire la partie ouest, était opéré: la partie est demeurerait en zone agricole sans qu'il ne soit possible d'y construire sans restriction. Un éventuel morcellement ne compromettrait ainsi aucunement la protection de l'ensemble architectural du Château de ******** et de ses abords ni n'empêcherait la poursuite des buts du PPA. Cette conclusion est par ailleurs conforme au préavis informel de la Direction générale des immeubles et du patrimoine (DGIP), Section Monuments et sites, laquelle a déclaré qu'elle ne s'opposerait pas au morcellement de la parcelle n° ******** en limite du PPA, pour autant que la zone agricole qui serait détachée demeure inconstructible.

La propriétaire évoque encore le dégagement dont elle serait privée. Là également, on ne voit pas en quoi une éventuelle exploitation de la partie est du terrain priverait le château de son dégagement. Compte tenu de la topographie du terrain en pente et de la configuration de lieux, la gêne ne serait que très limitée, selon le type de culture, et, par la force des choses, ponctuelle, étant également rappelé qu'à ce stade, un refus de désassujettisement n'implique aucune obligation pour la propriétaire de faire concrètement exploiter sa parcelle par un agriculteur.

Les abords du château et de son parc ne sont ainsi pas mis en danger par un refus de désassujettisement. A l'inverse, une soustraction de l'entier de la parcelle pourrait permettre d'échapper à la loi et aux buts de la LDFR, dont en particulier l'accès au foncier rural pour les exploitants à titre personnel et à des prix non surfaits.

c) En conclusion, la zone est de la parcelle, dont l'emprise est largement supérieure à 2'500 m2, peut être licitement utilisée en mode agricole et se prête objectivement à un tel usage sans que des considérations d’ordre subjectif ne s'y opposent. La parcelle n° ******** constitue par conséquent un immeuble agricole isolé, sis hors zone à bâtir (art. 2 al. 1 let. a et 6 al. 1 LDFR), dont l'utilisation agricole est licite (art. 2 al. 1 let. b LDFR). De surcroît, ce bien-fonds à usage mixte n'est pas partagé en une partie agricole et une partie non agricole (art. 2 al. 2 let. d LDFR). En l'état, il doit demeurer ainsi dans son entier soumis à la LDFR.

En acceptant de désassujettir de la LDFR l'entier de la parcelle n° ********, l'autorité intimée a par conséquent violé le droit. La décision attaquée s'avère ainsi mal fondée.

5.                      Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Conformément aux art. 45, 49, 55, 91 et 99 LPA-VD, les frais et dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (AC.2008.0265 du 19 mai 2009; RDAF 1994 p. 324). Les frais seront donc mis à la charge de la propriétaire, qui succombe. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Commission foncière rurale I du 25 janvier 2019 est annulée.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 20 novembre 2019

 

                                                          Le président:



 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.