TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 8 avril 2022

Composition

M. Pascal Langone, président; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Antoine Rochat, assesseur; Mme Nicole Riedle, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Yann OPPLIGER, avocat à Renens,

Autorité intimée

Département des finances et des relations extérieures, Secrétariat général,

Autorité concernée

Conservateur du Registre foncier de La Côte,

Tiers intéressés

B.________ SA à ********

C.________ SA à ********

Toutes deux représentées par Me Isabelle SALOMÉ DAÏNA, avocate à Lausanne,

Objet	bail à ferme agricole
	Recours A.________ c/ décision sur recours du Département des finances et des relations extérieures du 16 février 2021 (réquisition d'inscription d'une mention d'un droit de préaffermage)

Vu les faits suivants:

A. a) La société anonyme C.________ SA, créée en 1950, a notamment pour but l’exploitation en général et sous toutes ses formes de domaines agricoles et viticoles. Elle est propriétaire d’un domaine viti-vinicole et agricole, composé de 6 hectares de vignes et de 16,4 hectares de prés-champs. Cette entreprise agricole est actuellement affermée à A.________.

b) Par le jeu d’une donation entre vifs, consentie par leurs parents, les actions de la société C.________ SA étaient réparties, dès 1980, entre D.________ et E.________, F.________ et enfin G.________.

c) En 1989 a eu lieu simultanément une modification des statuts de la société C.________ SA et la constitution de la société anonyme B.________ SA. Dans ce cadre et selon l’art. 9 des statuts modifiés de C.________ SA, "…C.________ SA a fait apport à la société de divers actifs et passifs…", l’actif net apporté s’élevant à 500'000 francs. "En échange, B.________ SA a reçu 498 actions au porteur de 1'000 francs valeur nominale chacune", de sorte que la holding s’est trouvée seule actionnaire de C.________ SA. L’actionnariat de la holding est actuellement réparti à parts (pratiquement) égales entre les anciens actionnaires (sous une réserve: les actions de l’un des actionnaires, E.________, ont été réparties entre ses deux héritiers) de C.________ SA. On note au surplus que le but de la holding est défini de manière très large et couvre l’acquisition, l’administration et la gestion de participations à des sociétés commerciales, financières, industrielles ou autres, en Suisse et à l’étranger.

B. a) Aucun des actionnaires (dont certains étaient d’ailleurs domiciliés à l’étranger) ne souhaitant reprendre l’exploitation du domaine, C.________ SA a confié celle-ci à H.________, en tant qu’exploitant jusqu’en 2002. Ce dernier a aussi assumé des fonctions au sein de la société et a ainsi bénéficié d’une procuration individuelle entre le 28 juin 1998 et le 10 décembre 2003.

b) On note par ailleurs que A.________ (la fille de F.________) a épousé H.________ en 2003 et que le couple a eu trois enfants. A.________ a été administratrice de la société C.________ SA du 6 décembre 2000 au 20 décembre 2012, avec signature collective à deux, puis du 20 décembre 2012 au 17 juillet 2014, avec signature individuelle. Sa mère, F.________ (actionnaire de la holding), est quant à elle devenue administratrice de la société C.________ SA, avec signature individuelle, à compter du 20 décembre 2012, et de la société B.________ SA, avec signature individuelle, dès le 17 juillet 2014.

C. a) En lien avec le régime des paiements directs, la société C.________ SA a souhaité modifier en 2002 sa relation avec les exploitants du domaine. C’est ainsi qu’un bail à ferme agricole a été conclu le 10 mars 2003 entre la société C.________ SA et A.________, ce bail prenant effet rétroactivement au 1^er janvier 2002; le fermage a d’ailleurs été approuvé par la Commission d’affermage le 1^er mai 2003. Quelques points relatifs à ce bail à ferme méritent d’être mis en exergue.

b) Tout d’abord, à tout le moins durant la première période couverte par ce bail, les époux H.________-A.________ se trouvaient être parents d’enfants en bas âge; il était dès lors difficile à A.________ d’exploiter elle-même le domaine qui lui avait été affermé. Il est établi que celle-ci s’est adjoint son mari pour cela, lequel a donc continué à exploiter le domaine. Il reste qu’il n’y a aucun élément de preuve, ni document écrit permettant de démontrer que H.________ avait, dans le cadre du contrat précité, la qualité de fermier aux côtés de son épouse (sur ces divers éléments, cf. notamment le jugement rendu le 28 août 2017 par le Président du Tribunal civil de La Côte dans la cause opposant A.________ à C.________ SA, page 38 s.).

c) La société précitée est propriétaire des parcelles n^o ******** de ******** et n^os ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ******** et ******** de ********. Le bail à ferme conclu le 10 mars 2003 comporte en annexe une liste de parcelles, non signée; or celle-ci mentionne notamment des parcelles qui ne sont pas propriété de la société C.________ SA. Cela a généré diverses démarches postérieures, en vue de préciser l’étendue de ce bail à ferme (cf. à cet égard un document établi le 28 juillet 2004 par I.________, à la demande de A.________, et accompagné d’une liste de parcelles, intitulée Annexe III, censées être couvertes par le bail). En fin de compte, une nouvelle liste, intitulée "Annexe II", a été signée par les parties en date du 4 octobre 2005; à teneur de ce document, il semble que le château, la terrasse et le bord du lac (soit 10'237 m²) ainsi que des forêts ont été soustraits du bail. Il reste que les parties sont, aujourd’hui encore, divisées sur l’étendue exacte de ce bail à ferme (cf. en outre let. E ci-après).

d) Un congé, censé mettre fin à ce bail à ferme, a été notifié courant 2015 à A.________, cela pour justes motifs. Néanmoins, le jugement du Tribunal civil précité, du 28 août 2017, a prononcé la nullité de ce congé; la Cour d’appel civile a confirmé ce jugement, par arrêt du 21 août 2018.

Par la suite, un congé ordinaire a été adressé à A.________, ce qui a donné lieu à un second litige devant le Président du Tribunal civil de La Côte; ce dernier a notifié le 26 mars 2021 un dispositif dans cette cause. En substance, ce jugement retient que le bail à ferme précité est venu à échéance le 31 décembre 2016, mais qu’il est prolongé jusqu’au 31 décembre 2022. Le jugement est toutefois contesté par l'intéressée auprès de la Cour d'appel civile du Tribunal cantonal.

D. A fin 2009, la société C.________ SA a adressé aux autorités un projet de morcellement de la parcelle 1.******** de ********, impliquant un partage partiel du domaine exploité par la société; il s’agirait dans ce cadre de détacher du domaine une surface de 9’713 m² supportant le bâtiment du château notamment.

Le 25 juin 2010, la Commission foncière rurale, Section I (ci-après: CFR I), après avoir constaté que la parcelle précitée est colloquée en zone de bourg et hameaux et en zone de verdure - ce point étant toutefois remis en cause aujourd'hui par la Direction générale du territoire et du logement, qui considère désormais que la parcelle n° 1.******** se situe hors zone à bâtir -, a statué comme suit:

" a) La soustraction du domaine propriété du C.________ SA de la fraction 1 de 9'713 m² à détacher de la parcelle 1.******** de ********, selon plan établi le 29 juillet 2009 par le bureau de géomètres officiels J.________, soit le partage du domaine exploité par cette société, est autorisée avec charge, soit sous condition de l’édification dans un des bâtiments édifiés sur la parcelle ******** de ******** d’une cave de réception et de vinification permettant d’accueillir la totalité de la vendange du domaine, la construction de dite cave devant être réalisée pour que cette soustraction soit autorisée.

b) Il est autorisé, conformément à l’article 86 alinéa 1 litt. b LDFR, l’inscription d’une mention au Registre foncier du district de district de Nyon selon laquelle la fraction 1 de 9'713 m² à détacher de la parcelle 1.******** de ********, selon plan établi le 29 juin 2009 par le bureau de de géomètres officiels J.________ n’est pas soumise à la LDFR, dès lors qu’elle aurait préalablement été soustraite à l’entreprise conformément à ce qui est prévu ci-dessus sous lettre a)."

Il convient de relever que cette décision n’a pas été mise en œuvre; en particulier, aucun bâtiment de remplacement des bâtiments ou locaux d’exploitation évoqués dans cette décision n’a été construit.

E. Dans la période récente, C.________ SA a noué des relations avec la société K.________SA, en lien avec l’usage de certains bâtiments de la parcelle 1.******** de ******** et notamment le château.

Plus précisément, la société a tout d’abord accordé à K.________ SA un simple droit d’usage; par la suite, un bail à loyer commercial a été passé avec la même société en novembre 2020, avec effet rétroactif au 1^er septembre précédent. Un conflit est d'ailleurs pendant entre A.________ et K.________ SA au sujet de l'objet de leurs baux respectifs (sur le bail à ferme de la première, voir C/a ci-dessus). Le bail s’étend jusqu’au 31 août 2030. Il ressort par ailleurs du dossier que K.________ SA est intéressée à l’acquisition du château.

Selon le registre du commerce, K.________ SA, dont le siège est à ********, a pour buts "toutes opérations immobilières et prises de participations; la gestion de fortune et le conseil en matière de placements; l’élaboration, la production, la représentation et le commerce de vins."

F. H.________ et A.________ se sont inquiétés de l’intérêt et de la présence de K.________ SA dans le château de ********, voire de l’acquisition de ce bien par cette société. Ils ont donc entrepris diverses démarches pour protéger leurs intérêts, notamment en invoquant divers droits fondés sur la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), notamment le droit de préemption du fermier.

En substance, A.________, notamment, souhaitait faire constater l'assujettissement des sociétés C.________ SA et B.________ SA au droit foncier rural et obtenir que le transfert des actions de ces sociétés soit soumis à une autorisation de la CFR I; dite commission n'était toutefois pas entrée en matière sur cette requête, faute d'intérêt digne de protection à ses yeux.

Par arrêt du 17 août 2021, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le tribunal) a toutefois admis son recours et renvoyé la cause à la CFR I afin que celle-ci traite cette requête sur le fond.

G. a) A.________, poursuivant un objectif similaire, a déposé, le 10 novembre 2020, une réquisition d'inscription d'une mention d'un droit de préaffermage; elle s'appuyait pour cela sur les art. 5 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2), ainsi que l'art. 4 de la loi vaudoise du 10 septembre 1986 d'application de la LBFA (LVLBFA; BLV 221.313). L'art. 5 al. 1 LBFA prévoit en effet un droit de préaffermage en faveur des descendants du bailleur; A.________ se prévaut ainsi de la qualité de descendant de F.________, qui doit être considérée à ses yeux comme le véritable bailleur en considérant que les sociétés C.________ SA et B.________ SA constituent des sociétés familiales.

b) Le 11 novembre 2020, le conservateur du registre foncier compétent a rejeté cette réquisition, considérant que le bailleur était la société anonyme C.________ SA qui, en tant que telle, n'avait pas de descendant.

c) Cette décision a été contestée par A.________ dans un recours formé le 14 décembre 2020 auprès du Département des finances et des relations extérieures (ci-après: le département).

H. Par décision du 16 février 2021, le département a rejeté le recours.

I. Par un acte du 18 mars 2021, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre cette décision auprès de la CDAP. Elle conclut à l'inscription de la mention du droit de préaffermage en sa faveur sur l'entreprise agricole composée des parcelles n° ******** de la commune de ******** et n^os ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ********, ******** et ******** de la commune de ********.

Le département a déposé sa réponse le 12 mai 2021, en concluant au rejet du recours.

Les sociétés C.________ SA et B.________ SA ont déposé leur réponse le 31 août 2021, en concluant, principalement, à l'irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet.

La recourante s'est encore exprimée le 1^er décembre 2021. Les sociétés C.________ SA et B.________ SA se sont, quant à elles, déterminées le 3 février 2022.

J. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. a) Il convient tout d'abord de situer le litige dans son contexte légal et réglementaire. L'art. 5 LBFA, sous la note marginale "Droit de préaffermage des descendants du bailleur " dispose:

"¹Les cantons peuvent instituer un droit de préaffermage sur les entreprises agricoles pour les descendants du bailleur qui entendent les exploiter eux-mêmes et en sont capables.

²Le descendant ne pourra toutefois opposer le droit de préaffermage à un tiers que si ce droit est mentionné au registre foncier.

³ Pour le surplus, les cantons règlent les détails et la procédure."

Le droit vaudois a effectivement institué un tel droit aux art. 4 ss LVLBFA. Ainsi, à teneur de l'art. 4 de cette loi, le propriétaire qui entend donner à ferme une entreprise agricole est tenu, sous peine de dommages et intérêts, d'en informer préalablement par écrit ses descendants, en leur indiquant les conditions du contrat. L'art. 10 LVLBFA prévoit en outre une mention de ce droit au registre foncier, afin que celui-ci soit opposable aux tiers (al. 1).

b) Dans le cas d'espèce, la recourante a estimé être légitimée à demander que le droit de préaffermage soit mentionné en sa faveur au registre foncier. Le conservateur du registre foncier a toutefois rejeté cette réquisition, considérant que A.________ n'était pas la descendante de la propriétaire; ce rejet a fait l'objet d'un recours au Département des finances et des relations extérieures, conformément à l'art. 25 de la loi du 9 octobre 2012 sur le registre foncier (LRF; BLV 211.61). La décision de ce dernier est à son tour susceptible de recours auprès de la CDAP (art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

2. La recourante n'allègue pas être la descendante de la société anonyme propriétaire de l'entreprise; toute son argumentation tend à "lever le voile" de la société ou à traiter celle-ci en transparence, pour considérer que le droit de préaffermage peut être retenu en l'espèce en considérant F.________ comme la propriétaire (économique) de l'entreprise au travers des deux sociétés anonymes ici en cause.

a) A teneur de l’art. 1 al. 1 LDFR, cette législation a pour but d’encourager la propriété foncière rurale et en particulier de maintenir des entreprises familiales comme fondement d’une population paysanne forte et d’une agriculture productive, ainsi que d’améliorer les structures (let. a). Par ailleurs, elle vise à renforcer la position de l’exploitant à titre personnel, en cas d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles (let. b). Il s'agit ainsi éviter de diviser les entreprises et les immeubles agricoles et favoriser l’agrandissement des entreprises en permettant à l’exploitant d’acquérir des immeubles agricoles (cf. à ce propos, art. 58 ss LDFR). Autrement dit, certains des objectifs de la LDFR relèvent d’une politique structurelle et de propriété en matière agricole; la loi veut ainsi favoriser l’exploitation d’entreprises agricoles en propriété de l’exploitant (Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, tome II, 2006, n. 1792 ss). Par ailleurs, la LDFR vise aussi à encourager et à faciliter l’accès à la propriété du sol agricole aux exploitants à titre personnel et aux membres de la famille du propriétaire; l’idée est d’ailleurs en l’occurrence de confier le patrimoine agricole aux personnes qui, du point de vue de l’intérêt général, sont les mieux à même de le mettre en valeur (Donzallaz, op. cit., n. 1803). On notera encore, entre autres objectifs, que la loi vise aussi des buts de politique familiale, puisqu’il s’agit d’encourager et de maintenir des entreprises familiales comme fondement d’une agriculture productive (Donzallaz, op. cit, n. 1804). La LBFA poursuit quant à elle des objectifs similaires et complémentaires.

b) Le rappel qui précède met en évidence une certaine tension entre ces objectifs et l’idée d’admettre que des personnes morales puissent être autorisées à acquérir des entreprises ou des immeubles agricoles, dès lors qu’elles n’apparaissent pas d’emblée, au contraire de personnes physiques, aptes à exploiter à titre personnel des immeubles agricoles (au sens de l’art. 9 LDFR). Cependant, à l’instar de la jurisprudence, la doctrine est allée au-delà de cet obstacle pour admettre que les personnes morales, à certaines conditions, puissent être considérées comme exploitants à titre personnel. L’art. 4 al. 2 LDFR assimile d’ailleurs dans certains cas les participations majoritaires à des personnes morales, dont les actifs consistent principalement en une entreprise agricole, à des entreprises agricoles; cette disposition montre que cette formule, dans son principe, n’est pas exclue par le législateur. La doctrine a débattu de la question, surtout au sujet de l’art. 63 al. 1 let. a LDFR, lu en lien avec l’art. 9 LDFR. En l’occurrence, le Tribunal fédéral, suivi en cela par la doctrine, n’a pas voulu retenir une approche dogmatique de cette question, adoptant plutôt une position pragmatique, appliquant de manière extensive le principe dit de transparence ou Durchgriff; en somme, l’agriculteur, comme la société anonyme à la tête d’une entreprise agricole, sont des agents économiques et c’est à ce titre que la LDFR entend les protéger (sur ces questions, Donzallaz, op. cit., n. 3322 ss et 3332). Autrement dit, cela signifie que l’actionnaire majoritaire de la société anonyme doit être exploitant à titre personnel (et donc apte à diriger le domaine propriété de la société); la société anonyme doit en somme pouvoir être considérée comme un outil agricole de l’actionnaire majoritaire pour qu’elle puisse, elle-même, se voir reconnaitre la qualité d’exploitant à titre personnel (Donzallaz, op. cit., n. 3332; dans le même sens, Eduard Hofer, Das Bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2^ème éd., 2011, n. 21 s ad art. 9 LDFR). La doctrine s’attache donc ici au point de savoir si l’actionnaire majoritaire assure lui-même les travaux de culture et la direction de l’entreprise (Donzallaz, op. cit., n. 3331; Hofer, op. cit., n. 22 ad art. 9 LDFR). Par ailleurs, la société peut comporter plusieurs actionnaires, exploitants à titre personnel ou non; cependant, les exploitants à titre personnel doivent détenir la majorité du capital-actions (Donzallaz, op. cit., n. 3335; Hofer, op. cit., n. 21 ad art. 9 LDFR). A cet égard, la doctrine n’exige pas que tous les actionnaires soient des personnes physiques; cependant, elle souligne qu’il s’agit d’éviter le parasitisme, en ce sens que des tiers non actifs dans l’agriculture participeraient de façon prépondérante à de telles entités, au point d’en assumer la direction, en reléguant les agriculteurs à de simples tâches d’exécution, incompatibles avec la notion d’exploitant à titre personnel (Donzallaz, op. cit., n. 3325).

c) La jurisprudence récente du Tribunal fédéral a eu l’occasion de compléter encore le dispositif visant à la fois à permettre certaines opérations par des personnes morales et à les encadrer de manière adéquate afin que les objectifs de la LDFR ne soient pas contournés (ATF 140 II 233 p. 234 ss). Dans le cas d’espèce, le Tribunal fédéral avait à juger un projet de transfert d’un domaine agricole par l’agriculteur qui l’exploitait à une société anonyme dont il serait l’actionnaire. En l’occurrence, ce projet intervenait peu après l’affectation d’une parcelle importante à la zone à bâtir; il en découlait d’ailleurs que la valeur de cette parcelle surpassait assez largement celle du reste du domaine. L’autorité cantonale de première instance a rejeté cette requête, ce qui a été confirmé par la juridiction cantonale de recours. Le Tribunal fédéral, néanmoins, a estimé qu’une telle requête pouvait être admise, moyennant toutefois diverses conditions. En substance, il a retenu que, dans la configuration que l’on vient de décrire, la société ne pouvait se voir refuser l’autorisation d’acquérir en raison d’une simple possibilité théorique d’un abus de droit futur; l’autorisation doit au contraire être accordée, mais assortie de charges. Ainsi, dans l’hypothèse d’un transfert des actions de la personne morale acquéreuse à un tiers, cette opération doit être traitée comme un acte juridique équivalant économiquement à un transfert de la propriété, de sorte qu’il est (aussi) soumis à autorisation en application de l’art. 61 al. 3 LDFR. De surcroît, afin de faciliter les contrôles de l’autorité, il convient d’insérer des clauses dans les statuts de la personne morale en question; en particulier, il y a lieu de prévoir que le capital n’est composé que d’actions nominatives, détenues par des personnes physiques (les structures holding étant exclues).

d) Au demeurant, la CFR I, pour mettre en œuvre les exigences de cette jurisprudence nouvelle, a adopté le 1^er avril 2015 une directive, dont on extrait le passage suivant:

"Conformément aux buts de la Loi fédérale sur le droit foncier rural visant notamment à garantir que des entreprises agricoles et immeubles agricoles, au sens de dite loi demeurent en main, majoritairement, d’exploitants agricoles, la Commission foncière émet désormais les recommandations suivantes quant au contenu des clauses statutaires des sociétés anonymes et sociétés à responsabilité limitée détenant des entreprises et/ou immeubles agricoles.

Les clauses statutaires doivent, a minima, comprendre les mentions suivantes :

1) "Les actions de la société xxx SA doivent être nominatives. Elles ne pourront pas être converties en action au porteur."

2) "Les actions de la société xxx SA / les parts sociales de la société xxx Sàrl ne peuvent être détenues majoritairement que par des exploitants agricoles ou viticoles à titre personnel au sens de l’art. 9 LDFR."

3) "Tout transfert d’actions de la société xxx SA / de parts sociales de la société xxx Sàrl, doit au surplus être soumis à la Commission foncière rurale, section I, pour autorisation avant inscription au registre des actions/des parts sociales."

"Toute modification des clauses statutaires ci-dessus ne pourra déployer ses effets qu’après due approbation par la Commission foncière rurale, section I."

e) Des travaux de révision de la LDFR sont en cours. Ils prévoient un élargissement des possibilités laissées aux personnes morales pour l'exploitation de domaines agricoles (cf. à ce propos le message du Conseil fédéral relatif à la politique agricole 2022, FF 2020 3851, 4005 ss). Toutefois, le Parlement, après avoir entamé l'examen de ce projet, a suspendu ses travaux.

3. Les sociétés C.________ SA et B.________ SA contestent l'intérêt digne de protection de la recourante dans le cas d'espèce, de sorte que le recours devrait être déclaré irrecevable.

Toutefois, il faut observer que la recourante, même si elle bénéficie actuellement d'un bail à ferme, se trouve dans une situation incertaine puisque ce contrat a été dénoncé, le congé devant prendre effet à fin 2022; tel est du moins le cas à teneur du jugement civil rendu en première instance, mais contesté dans le contexte du contentieux qui l'oppose aux sociétés précitées (et à sa mère). La recourante peut dès lors craindre qu'un tiers ne soit désigné bientôt comme nouveau titulaire du bail à ferme de l'entreprise. Dans ces conditions, l'on devrait sans doute retenir l'existence d'un intérêt digne de protection à la modification de la décision attaquée. Cette question peut toutefois demeurer indécise au vu des considérants qui suivent.

4. La décision attaquée rejette la réquisition de la recourante, en s'appuyant sur le sens littéral de l'art. 5 LBFA; autrement dit, pour prétendre au droit de préaffermage, le requérant devrait être descendant du bailleur-propriétaire, ce que la recourante n'est à l'évidence pas.

a) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique; ATF 144 V 313 consid. 6.1 p. 316; 142 IV 389 consid. 4.3.1 p. 397; 141 III 53 consid. 5.4.1 p. 59).

En l'occurrence, comme le relèvent l'autorité intimée et les sociétés C.________ SA et B.________ SA, le texte de l'art. 5 LBFA et des art. 4 à 10 LVLBFA est clair, en ce sens que le droit de préaffermage ne s'applique qu'aux descendants du bailleur. Cette interprétation littérale est au demeurant confirmée par la systématique de la LVLBFA, dont le deuxième chapitre s'intitule "Droit de préaffermage des descendants du bailleur" comme on l'a vu ci-avant, ainsi que par les travaux préparatoires de la LVLBFA qui mentionnent expressément, concernant le droit en question, le père et ses enfants (Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre 1986, p. 1647 ss., en particulier p. 1652 et 1657).

b) La recourante, au contraire, estime qu'il y a lieu d'aller au-delà de la lettre de la loi, pour admettre qu'elle est la descendante, non pas certes de la société propriétaire, mais de l'une des actionnaires de celle-ci, ce qui serait suffisant pour justifier l'application de l'art. 5 LBFA.

La recourante appuie son argumentation sur un point particulier de la révision du droit foncier rural actuellement en cours, en lien avec la politique agricole 2022. En substance, l'avant-projet de modification de la LDFR (ci-après: AP-LDFR) comportait en effet la disposition suivante:

"Art. 45a Aliénation par des personnes morales; droit de préemption des descendants

En cas d'aliénation d'une entreprise agricole qui appartient à une personne morale en rapport avec l'agriculture paysanne, le droit de préemption sur l'entreprise agricole peut être exercé par les descendants d'un détenteur d'une participation d'au moins 25 % du capital-actions ou du capital social."

Le rapport qui commente cette disposition, dans la consultation relative à cet avant-projet, se lisait comme suit:

"Art. 45a

Selon le droit actuel, lorsqu'une personne morale du monde paysan aliène une entreprise agricole, les parents d'un actionnaire majoritaire ne peuvent pas faire valoir un droit de préemption, puisqu'il n'existe aucun lien de parenté avec la personne morale. Il convient toutefois d'accorder un droit de préemption sur des entreprises agricoles aux descendants qui exploitent à titre personnel, lorsque l'entreprise constitue l'actif principal de la société et qu'il existe une participation majoritaire.

Dans le cas où plusieurs exploitants à titre personnel constituent une personne morale du monde paysan et qu'aucun ne détient une participation majoritaire, une participation minoritaire qualifiée d'au moins un tiers suffit. En présence de plusieurs bénéficiaires du droit de préemption de même rang, c'est l'art. 46 LDFR qui s'applique."

A ce stade, il faut toutefois observer que cette disposition, contestée en consultation, n'a pas été reprise dans le projet soumis aux chambres (FF 2020 3902 et 4129); par ailleurs, le Parlement a suspendu l'examen du projet de modification de la LDFR, compris dans le projet plus global relatif à la politique agricole 2022. Dans cette mesure, l'argumentation de la recourante ne peut pas être retenue.

Plus encore, il faut souligner que l'introduction d'un droit de préemption dans le droit positif constitue une restriction au droit de propriété, prenant la forme d'une restriction du droit de disposer (cf. à cet égard Andres Büsser/Reinhold Hotz, Das Bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2^ème éd., 2011, n. 6 ss ad art. 42-46). L'auteur parle d'ailleurs à cet égard de restrictions de la propriété qui, même s'il s'agit de restrictions de droit privé, doivent reposer sur une base légale (l'auteur parle de restrictions légales de la propriété; pour le cas du droit de préemption des parents, il s'agit d'une restriction de droit privé édictée dans l'intérêt public; l’art. 42 AP-LDFR prévoit du reste l’introduction d’un droit de préemption du conjoint, nouveau par rapport au droit actuel).

Quoiqu'il en soit, l'avant-projet cité plus haut s'inscrit dans cette ligne: il considère en effet que, selon le droit actuel, le droit de préemption ne peut pas être exercé à l'encontre d'une personne morale, puisqu'il n'existe aucun lien de parenté avec celle-ci. À vrai dire, cette affirmation n’est pas totalement convaincante, dans la mesure où l’art. 4 al. 2 LDFR suggère d’assimiler dans certains cas les participations majoritaires à des personnes morales, dont les actifs consistent principalement en une entreprise agricole, à des entreprises agricoles. Il convient ainsi d’admettre, dans le droit actuel, l’exercice d’un droit de préemption à l'égard d'une société anonyme bailleur et propriétaire, pour autant que le requérant soit le descendant d’un actionnaire majoritaire de la société; dans ce cas, le droit porte sur le paquet d’actions dont le transfert est envisagé (Hotz, op. cit., n. 10 ad art. 42 LDFR). En revanche, en l'état du droit positif (qui ne devrait donc pas être modifié sur cet aspect, vu l'abandon de l'art. 45a dans le projet de modification de la LDFR, lui-même suspendu) et faute dès lors de base légale, le droit de préemption ne peut pas être exercé à l'encontre d'une personne morale, par le descendant d’un actionnaire minoritaire, même en présence d’une participation qualifiée de 25% ou d’un tiers.

c) La recourante soutenait en outre l'idée qu'il fallait appliquer par analogie l'art. 45a AP-LDFR pour lui conférer un droit de préaffermage sur l'entreprise agricole ici en cause. Or, l'art. 5 LBFA, complété par des dispositions cantonales d'application, en tant que ces dispositions prévoient un droit de préaffermage, constitue lui aussi une restriction légale de la propriété, ayant pour effet de limiter le droit de disposer du propriétaire-bailleur. Une telle restriction nécessite elle aussi une base légale. Or, le droit positif ne consacre un tel droit qu'en faveur des descendants, ce qui exclut l'exercice d'un tel droit à l'encontre d'une personne morale. Il convient cependant de réserver l’art. 4 al. 2 LDFR, qui pourrait entrer en considération dans le cas du descendant d’un actionnaire majoritaire souhaitant exercer un droit de préaffermage. A ce stade, il faut constater que l'art. 45a AP-LDFR n'est pas prêt d'être introduit dans le droit positif; le raisonnement de la recourante, suggérant d'appliquer l'art. 45a AP-LDFR par analogie pour créer un droit de préaffermage même en faveur d’un descendant de l’actionnaire minoritaire, n'a ainsi plus de point d'appui. On retiendra dès lors que, en l'absence de toute base légale, la recourante, en sa qualité de descendante de F.________, actionnaire minoritaire à hauteur de 25 % de B.________ SA, ne peut pas prétendre à obtenir le droit de préaffermage requis à l'encontre de la société anonyme intimée.

d) Les remarques de la recourante, selon lesquelles la décision attaquée serait constitutive d'une inégalité de traitement, voire aboutirait à un résultat choquant ne permettent pas d'aboutir à un autre résultat. En réalité, les questions qu'elles soulèvent s'inscrivent dans la problématique, très complexe, du rôle des personnes morales dans l'exploitation d'entreprises agricoles, domaine que le projet de modification de la LDFR a empoigné; ces questions sont donc entre les mains du législateur et le juge n'est pas en mesure d'intervenir à ce stade pour corriger des aspects peut-être peu satisfaisants du droit actuel, ce en allant au-delà du régime de l’art. 4 al. 2 LDFR.

5. Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. En conséquence, la recourante doit supporter les frais de justice et n'a pas droit à des dépens. Elle versera une indemnité à titre de dépens aux sociétés C.________ SA et B.________ SA qui sont intervenues dans la procédure avec le concours d'un mandataire professionnel (art. 49 et 55 LPA-VD). Le département, bien qu'il obtienne gain de cause (mais sans le concours d’un mandataire), n'a pas droit à une indemnité à titre de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision rendue sur recours par le Département des finances et des relations extérieures le 16 février 2021 est confirmée.

III. Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV. A.________ versera, à titre de dépens, une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs aux sociétés C.________ SA et B.________ SA, solidairement entre elles.

Lausanne, le 8 avril 2022

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires, à l'Office fédéral de la justice et à l'Office fédéral de l'agriculture

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.