TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 1er février 2023
Composition	M. François Kart, président; MM. André Jomini et Pascal Langone, juges.

 

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,

  

Autorité intimée

Commission foncière rurale Section I, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains,

  

Tiers intéressé

B.________  à ********.

  

 

Objet	Droit foncier rural
	Recours A.________ c/ décision de la Commission foncière rurale, Section I, du 23 juin 2022 lui refusant l'autorisation d'acquérir la parcelle n° 5245 d'Yverdon-les-Bains, propriété de l'Etat de Vaud

 

Vu les faits suivants:

A.                     L'Etat de Vaud est propriétaire de la parcelle n° 5245 de la Commune d'Yverdon-les-Bains entièrement en nature de pré-champ. Cette parcelle, d'une surface de 13'782 m² et issue de la parcelle n° 1704, est colloquée en zone intermédiaire selon le plan général d'affectation de la Commune d'Yverdon-les-Bains approuvé le 17 juin 2003 par le Département des infrastructures. Elle est intégrée dans un secteur qui fait l'objet d'un projet de plan de quartier "C.________" (ci-après: le plan de quartier). Ce dernier fait l'objet d'une mention "Améliorations foncières ID.006-2012/001295".

B.                     L'Etat de Vaud a passé le 28 octobre 2003 avec D.________ et E.________ une promesse de vente et d'achat portant sur une surface d'environ 13'670 m², à détacher de la parcelle n° 1704 (ci-après: la promesse de vente et d'achat). Le prix de vente était fixé à 10 fr. le m². La validité de la promesse de vente et d'achat était limitée au 28 octobre 2018. La vente était subordonnée à plusieurs conditions, dont l'autorisation d'acquérir délivrée par la Commission foncière rurale, section I (ci-après: la CFR). Par acte notarié du 25 octobre 2018, la validité de la promesse de vente et d'achat a été prolongée. Cet acte précisait que la parcelle n° 1704 avait été fractionnée et que la promesse de vente et d'achat concernait désormais la parcelle n° 5245, plus précisément toutes parcelles qui seront attribuées à l'Etat de Vaud dans le nouvel état sur l'aire de la parcelle n° 5245 actuelle (ou ancien état du remaniement parcellaire). Il était également précisé que l'exécution de la promesse de vente et d'achat devait intervenir dans les trois mois dès l'entrée en force du plan de quartier ou dans les 30 jours dès l'obtention de l'autorisation définitive et exécutoire de la CFR, la validité de la promesse de vente et d'achat étant toutefois limitée au 28 octobre 2023.

C.                     A.________ a acquis de D.________ et E.________ la parcelle n° 5242 de la Commune d'Yverdon-les-Bains, qui est entièrement comprise dans la  parcelle n° 5245. Elle s'est fait céder par D.________ et E.________ le droit d'acquérir la parcelle n° 5245, dès lors que ce droit est lié à la propriété de la parcelle n° 5242.

D.                     Au mois de mai 2022, A.________ a fait publier dans la Feuille des avis officiels (ci-après: la FAO) et dans un journal spécialisé un appel d'offres public destiné à des exploitants à titre personnel portant sur la vente de la parcelle n° 5245 pour un prix de  137'280 fr. (correspondant à 10 fr. le m²). Aucune offre n'a été présentée dans le délai imparti par un exploitant à titre personnel.

E.                     Le 8 juin 2022, A.________ a déposé devant la CFR une requête tendant à obtenir l'autorisation d'acquérir de l'Etat de Vaud la parcelle n° 5245 d'Yverdon-les-Bains pour le prix de 137'820 fr. La requête précisait que l'acquéreur n'entendait pas exploiter personnellement cet immeuble au sens de l'art. 9 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) et que l'exception au sens des art. 64 et 65 LDFR qui était invoquée était l'art. 64 al. 1 let. f LDFR. Dans la lettre accompagnant la requête, le mandataire du vendeur indiquait que le prix fixé par l'Etat de Vaud tenait compte de la localisation de la parcelle dans le plan de quartier et que, lors de la réalisation du plan de quartier, l'Etat de Vaud disposerait d'un droit au gain en cas de revente de la parcelle.

F.                     Par décision du 23 juin 2022, la CFR a rejeté la requête de A.________. Elle relève que le prix moyen pondéré pour les cinq dernières années dans la région d'Yverdon-les-Bains ascende à 4.70 fr. le m² et que, en faisant une offre publique à 10 fr. le m², la requérante n'a pas respecté les exigences de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR pour pouvoir obtenir une exception au principe de l'exploitation à titre personnel.

G.                     Par acte du 14 septembre 2022, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre la décision de la CFR du 23 juin 2022 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut principalement à sa réforme en ce sens que l'autorisation d'acquérir de l'Etat de Vaud la parcelle n° 5245 d'Yverdon-les-Bains pour le prix de 137'820 fr. lui est accordée et subsidiairement à son annulation.

Dans un courrier du 17 octobre 2022, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a indiqué s'en remettre à justice. La CFR a déposé sa réponse le 25 octobre 2022. Elle conclut au rejet du recours.

Par la suite, la recourante et la CFR ont déposé des observations complémentaires.

Considérant en droit:

1.                      a) La LDFR a pour but d’encourager la propriété foncière rurale, de renforcer la position de l’exploitant à titre personnel en cas d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles et de lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). A cet effet, elle contient notamment des dispositions sur l’acquisition des terrains appropriés à un usage agricole ou horticole en soumettant la transaction au régime de l’autorisation (art. 61 al. 1 LDFR), celle-ci n’étant accordée que si les motifs de refus prévus par la loi ne sont pas réalisés (art. 61 al. 2 LDFR). A teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR, l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a), lorsque le prix convenu est surfait (let. b) ou lorsque l’immeuble à acquérir est situé en dehors du rayon d’exploitation de l’entreprise de l’acquéreur, usuel dans la localité (let. d). L'art. 64 LDFR prévoit cependant un régime d'exception permettant d'octroyer l'autorisation bien que l'acquéreur ne soit pas personnellement exploitant. Tel est notamment le cas lorsque "malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66), aucune demande n'a été faite par un exploitant à titre personnel" (art. 64 al. 1 let. f LDFR).

b) L'exception de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR a pour but de sauvegarder, sous l'angle de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), les intérêts du propriétaire désireux de vendre, dont l'offre n'est suivie d'aucune demande de la part d'un exploitant à titre personnel (TF 2C_747/2008 du 5 mars 2009 consid. 4.2; Christoph Bandli/ Beat Stalder, in: Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, 1998, n° 36 ad art. 64 LDFR). Si, dans le cadre de la procédure d'autorisation, le propriétaire qui veut vendre fournit la preuve qu'à la suite de la publication de l'appel d'offres aucune offre ou seulement des offres insuffisantes ont été présentées par des exploitants à titre personnel, l'acquéreur qui n'est pas exploitant à titre personnel obtiendra l'autorisation d'acquérir, pour autant que le prix convenu ne soit pas surfait (art. 63 al. 1 let. b et art. 66 LDFR; cf. Bandli/Stadler, in: Commentaire LDFR, op. cit., n° 38 ad art. 64 LDFR). Dans le cas contraire, l'autorisation devra être refusée (TF 2C_747/2008 précité consid. 4.2).

2.                En l'occurrence, est litigieuse la question de savoir si le prix mentionné dans l'appel d'offres public que la recourante a fait publier dans la FAO au mois de mai 2022, soit un prix correspondant à 10 fr. le m², était surfait. Dans la décision attaquée, l'autorité intimée relève à cet égard que la parcelle n° 5245 n'est pas colloquée dans une zone à bâtir et que le prix moyen de pré-champ pour la région d'Yverdon-les-Bains se situe à environ 4.70 fr. La recourante fait valoir pour sa part que le prix de 10 fr. le m² est correct dès lors que la parcelle est colloquée en zone intermédiaire et qu'elle est comprise dans le périmètre d'un futur plan de quartier. Elle se réfère à la doctrine ainsi qu'à l'arrêt de la CDAP FO.2006.0014 du 30 novembre 2007.

a) Conformément à l'art. 66 al. 1 LDFR, le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables de la même région au cours des cinq dernières années. Les cantons peuvent augmenter ce pourcentage jusqu'à 15 % dans leur législation (art. 66 al. 2 LDFR). Le Canton de Vaud n'a pas fait usage de cette possibilité.

La détermination du prix licite (non surfait) doit être effectuée par comparaison avec des transactions portant sur des immeubles présentant des caractéristiques semblables, eu égard notamment à la déclivité du terrain, la qualité du sol, le motif de l'aliénation et les possibilités d'utilisation future (TA FO.2006.0014 du 30 novembre 2007 et références citées, telles que l'ATF 5A.11/1995 du 21 décembre 1995 consid. 2, in CDA 1996 p. 49; Hans Rudolf Hotz, Commentaire LDFR, n° 8 ss ad art. 66). Il y a lieu d'écarter de cette comparaison notamment les transactions effectuées à bas prix dans le cadre de la famille (HOTZ, op. cit., n° 9 ad. art. 66; CDA 2001 p. 55) ou à prix élevé dans un but spéculatif lorsque le terrain en cause est susceptible d'être transféré en zone à bâtir ou affecté à l'usage de carrière (TA FO.2003.0012 du 14 avril 2004 consid. 2b; HOTZ, op. cit., n° 11 ad. art. 66; Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, tome II, 2006, les méthodes comparatives p. 690, n° 3506 et ss). Il faut en définitive que seuls soient comparés des objets comparables (HOTZ, op. cit., n° 9 ad art. 66).

Dans l'arrêt FO.2006.0014 cité par la recourante, le Tribunal administratif avait considéré que le prix licite de parcelles situées en zone intermédiaire ne pouvait pas être déterminé par comparaison avec le prix de parcelles situées en zone agricole. Même si elle ne supprimait pas l'assujettissement à la LDFR, l'affectation en zone intermédiaire conférait aux immeubles en cause une valeur intrinsèque liée aux possibilités de leur utilisation future pour la construction. De telles possibilités devaient être prises en considération au moment d'effectuer une comparaison, tout comme les motifs de l'aliénation. Il s'ensuivait qu'on ne pouvait en faire abstraction en opérant une comparaison avec des terrains qui ne présentaient pas la perspective de devenir constructibles. Rien ne justifiait d'ailleurs d'attribuer aux seuls exploitants agricoles la faculté d'acquérir des terrains en zone intermédiaire au prix du terrain agricole, cela même si ces exploitants pouvaient éprouver le besoin d'augmenter leur surface de production: l'affectation en zone intermédiaire avait apporté à l'exploitant actuel une plus-value dont il n'avait pas à être dépouillé en cas d'aliénation (arrêt FO.2006.0014 précité consid. 4c). Dans son commentaire de l'art. 66 LDFR, Hotz relève pour sa part que, dans la comparaison des transactions portant sur des immeubles présentant des caractéristiques semblables qui doit être faite pour déterminer le prix licite, il ne faut pas tenir compte des zones dites en attente de construction (dont faisaient partie les zone intermédiaires prévues par l'ancienne loi sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) dès lors que les prix de ces immeubles sont supérieurs à ceux du terrain agricole au sens strict et ne peuvent pas être comparés aux prix de ces derniers (Hotz, op. cit., n° 11 ad art. 66).

Dans un arrêt FO.2009.0017 du 28 décembre 2009, le Tribunal cantonal s'est interrogé sur le bien-fondé de la jurisprudence précitée. Il relevait que l’estimation de terrains classés en zone intermédiaire posait une difficulté. La commission foncière rurale pouvait se référer aux différents prix qui avaient été pratiqués lors de ventes de parcelles agricoles classées en zone intermédiaire, mais les prix pratiqués pour de telles affectations présentaient parfois un caractère spéculatif. L’acheteur recherchait une mise en valeur ultérieure par la possibilité d’un classement en zone à bâtir. On pouvait donc se demander si une comparaison avec les prix pratiqués pour de telles affectations était encore compatible avec les buts mêmes du droit foncier rural qui sont d’encourager la propriété foncière rurale et de lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1 let. a et c LDFR). Le Tribunal cantonal rappelait à cet égard que la LDFR tend à exclure du marché tous ceux qui cherchent à acquérir des entreprises et des immeubles agricoles principalement à titre de placement de capitaux ou dans un but spéculatif. Il se posait ainsi la question de savoir si le prix des parcelles classées en zone intermédiaire ne devait pas être estimé à la valeur des terrains en zone agricole pour permettre à l’exploitant d’acquérir les biens-fonds agricoles. Finalement, le Tribunal cantonal a laissé cette question ouverte (arrêt FO.2009.0017 précité consid. 4b/aa).

b) aa) En l'occurrence, on peut également laisser cette question ouverte. Sur ce point, on peut relever que le droit vaudois de l'aménagement du territoire connaissait la notion de zone dont l'affectation est différée (au sens de l'art. 18 al. 2 LAT), de telles zones étant prévues par l'ancien art. 51 LATC (zone intermédiaire). Ces zones étaient des zones d'attente destinées à permettre l'extension des zones à bâtir au fur et à mesure des besoins. Il s'agissait de zones tampons entre les zones à bâtir, prévues pour quinze ans, et les zones agricoles, établies pour vingt-cinq ans (cf. Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. 2010 n. 1 ad art. 51 LATC). La LATC a toutefois fait l'objet d'une révision, concrétisée par la novelle du 17 avril 2018 entrée en vigueur le 1er septembre 2018. Dans le cadre de cette révision, la zone intermédiaire a été abandonnée. Pour ce qui est des différentes zones, la LATC ne prévoit ainsi plus que les zones à bâtir (art. 29), les zones agricoles et viticoles (art. 30), les zones à protéger (art. 31) et les "autres zones" (art. 32 LAT).

bb) Vu l'abandon de la notion de zone intermédiaire, la parcelle n° 5245 sera traitée dans le cadre de la prochaine révision de la planification communale de la même manière que celles colloquées en zone agricole, sans expectative ou prétention particulière à être colloquée en zone à bâtir, contrairement à ce qui aurait été éventuellement le cas si la notion de zone intermédiaire avait été maintenue dans la LATC. Dans ces conditions, on ne saurait considérer que la collocation en zone intermédiaire de la parcelle n° 5245 implique qu'on est en présence d'un bien fonds "potentiellement constructible" dont le prix licite devrait, pour ce motif, être plus élevé que celui des terrains colloqués en zone agricole. Le cas d'espèce ne saurait ainsi être comparé à celui qui a fait l'objet de l'arrêt FO.2006.0014 cité par la recourante.

c) Il convient encore d'examiner si un prix licite plus élevé se justifie au motif que la parcelle n° 5245 est comprise dans un secteur qui fait l'objet d'un projet de plan de quartier (Plan de quartier C.________).

aa) Il ressort de l'examen préalable complémentaire de ce plan effectué en octobre 2018 par le Service du développement territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire et du logement), soit il y a plus de quatre ans, que le plan de quartier, d'une surface d'environ 15 hectares et situé dans le périmètre compact de l'agglomération, a pour objectif d'accueillir environ 1'800 habitants et 300 emplois. Le périmètre du plan comporte des parcelles recensées comme surfaces d'assolement (10,8 ha), ainsi qu'en aire forestière. Dans son examen préalable, en relation avec la mesure F12 du Plan directeur cantonal relative aux surfaces d'assolement (SDA), le SDT rappelle la teneur de l'art. 30 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) selon laquelle des SDA ne peuvent être classées en zone à bâtir que lorsqu'un objectif que le Canton également estime important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux SDA. Il relève que le rapport d'aménagement qui lui a été soumis ne démontre pas la nécessité de recourir aux SDA et demande qu'il soit complété dans ce sens. Il souligne qu'une telle démonstration sera difficile à établir puisque les habitants prévus par le plan de quartier pourraient être accueillis ailleurs dans l'agglomération, dans des zones à bâtir existantes. Il relève en outre que le projet n'est pas conforme au plan directeur communal actuellement en vigueur en ce qui concerne la hiérarchie des réseaux routiers, tout en rappelant que ce plan directeur est désuet et en cours de révision. Il demande que le plan directeur communal soit adapté en intégrant le projet de plan de quartier ainsi que ses enjeux et qu'il soit approuvé avant ou simultanément à l'approbation du plan de quartier

bb) De manière générale, on peut se demander si la simple perspective que des terrains agricoles fassent l'objet d'un plan de quartier justifie une augmentation du prix licite à prendre en considération dans le cadre de l'exception au principe de l'exploitant à titre personnel prévue à l'art al. 1 let. f LDFR. La prise en compte d'une telle perspective apparaît se heurter à l'objectif de la LDFR qui tend à exclure du marché tous ceux qui cherchent à acquérir des entreprises et des immeubles agricoles principalement à titre de placement de capitaux ou dans un but spéculatif. A cela s'ajoute dans le cas d'espèce le fait qu'une collocation de la parcelle litigieuse en zone à bâtir apparaît de toute manière très incertaine et à tout le moins lointaine, ceci compte tenu notamment des exigences posées par l'art. 30 OAT pour que des SDA puissent être classées en zone à bâtir et de la nécessité de modifier le plan directeur communal. Il ressort ainsi d'un communiqué de presse de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 17 mars 2021 (voir sous: https://www.yverdon-les-bains.ch/fileadmin/user_upload/Comm_presse_C.________.pdf) que la procédure de légalisation du plan de quartier C.________ est reportée après 2030. Dans ces conditions, l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle l'existence du projet de plan de quartier n'a pas à être prise en compte pour estimer le prix non surfait de la parcelle litigieuse ne prête pas le flanc à la critique.

2.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Succombant, la recourante supportera les frais de la cause. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté. 

II.                      La décision de la Commission foncière rurale, Section I, du 23 juin 2022 est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 1^er février 2023

 

                                                          Le président:                                  

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de la justice (OFJ).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.