TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1^er juin 2023

Composition

M. André Jomini, président; M. Pascal Langone, juge;
M. Jean-Etienne Ducret, assesseur; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourante

Autorité intimée

Conseil d'administration du Fonds d'investissements agricoles (FIA) et du Fonds d'investissement rural (FIR), à Lausanne.

Objet
	Recours A.________ c/ décision du Conseil d'administration du Fonds d'investissements agricoles et du Fonds d'investissement rural du 1^er septembre 2022 (dénonciation de deux prêts).

Vu les faits suivants:

A. A.________, dont le siège est sis à ********, est une société qui a pour but de réaliser et de procurer des services dans le domaine de l'agriculture biologique, notamment le commerce, la vente, la distribution et la production de graines et de semences biologiques ainsi que des produits en lien avec l'agriculture biologique et l'écologie dans une notion de durabilité. Elle vise également la promotion de la biodiversité, d'une économie sociale et solidaire, et propose des activités en lien avec ces thèmes.

B. Le 3 octobre 2018, A.________, d'une part, et le Fonds d'investissements agricoles (FIA), d'autre part, sont convenus d'un "contrat de prêt et reconnaissance de dette pour personnes morales", par lequel le FIA a accordé à A.________ un prêt de 400'000 fr. (ci-après: "prêt FIA"), somme que la société s'est engagée à utiliser pour la création de serres horticoles-maraîchères. Ce contrat contient quatre chapitres concernant respectivement le montant, le genre et le but du prêt (I.), les conditions particulières (II.), les garanties (III.) ainsi que les conditions générales (IV.).

Les conditions particulières (II.) prévoient un intérêt à 0% sous réserve des cas de révocation du prêt et d'aliénation avec profit de tout ou partie de l'entreprise de la société débitrice. Les parties sont en outre convenues d'un amortissement d'un montant de 13'333 fr. 35 par semestre, échu les 30 juin et 31 décembre de chaque année, le premier versement étant fixé au 30 juin 2019.

La lettre d des conditions générales (IV.) est libellée comme il suit:

"Le FIA peut dénoncer en tout temps le prêt accordé, moyennant un préavis donné trois mois à l'avance, si un motif important le justifie, au sens des articles 109 LAgr et 59 OAS [...]."

Le même jour, A.________, d'une part, et le Fonds d'investissement rural (FIR), d'autre part, sont convenus d'un "contrat de prêt et reconnaissance de dette" (ci-après: "prêt FIR"), par lequel le FIR a accordé à A.________ un prêt d'un montant de 50'000 fr. au titre d'aide à l'investissement, somme que la société débitrice s'est engagée à utiliser pour la création de serres horticoles-maraîchères. Ce contrat contient quatre chapitres, qui portent sur le montant, le genre et le but du prêt (1.), les conditions du prêt (2.), les garanties (3.), ainsi que les conditions générales (non numéroté).

Les conditions du prêt (2.) prévoient un amortissement de 1'923 fr. 10 par semestre, échu les 30 juin et 31 décembre de chaque année, le premier versement étant fixé au 30 juin 2019.

La lettre b des conditions générales prévoit une contribution annuelle (0,5%), dont le FIR fixe le taux conformément à la législation topique en la matière.

La lettre d des conditions générales a la teneur suivante:

"Le Fonds peut en tout temps dénoncer totalement ou partiellement le prêt au remboursement, notamment si l'exploitation est négligée, si les conditions du prêt ne sont pas respectées, ou si le débiteur renonce à entreprendre les investissements prévus avec l'aide du Fonds. Dans ce cas, le prêt doit être remboursé dans les 90 jours."

C. L'Office de crédit agricole (ci-après: l'office) est une unité de l'Association vaudoise de promotion des métiers de la terre (Prométerre) qui gère les crédits d'investissement et les autres formes de financement public.

Par courrier du 13 février 2020, l'office a avisé A.________ que les amortissements échus en juin et en décembre 2019 étaient impayés, ce qui représentait un solde ouvert de 30'804 fr. 65. Il a sollicité de la société débitrice une proposition d'arrangement ainsi que la communication de l'état d'avancement des travaux et de leur date de fin effective ou prévue, ainsi que sa comptabilité de 2019.

Il ressort du dossier que A.________ s'est déterminé sur le contenu desdits courriers le 21 juin 2020, soumettant à l'office, selon toute vraisemblance, une proposition d'arrangement.

Par courrier du 2 juillet 2020, l'office a fait savoir qu'il ne se prononcerait pas sur la proposition d'arrangement avant d'avoir obtenu les pièces requises, soit le bouclement comptable de 2019 ainsi qu'un décompte intermédiaire des travaux avec la projection du coût final.

Par courrier du 7 août 2020, l'office a constaté que A.________ ne lui avait toujours pas transmis les documents demandés. Il lui a imparti un ultime délai au 21 août 2020 pour ce faire, à défaut de quoi une poursuite serait introduite à son encontre.

Lors de sa séance du 29 octobre 2020, le Conseil d'administration du FIA et du FIR a accepté de reporter les premiers amortissements échus au 30 juin 2021 pour les prêts susmentionnés. Par avenants du 4 novembre 2020 aux contrats de prêt passés en 2018, les parties sont convenues de modifier les échéances: les premiers amortissements de 13'333 fr. 35 (prêt FIA) et de 1'923 fr. 10 (prêt FIR) ont été reportés au 30 juin 2021 (en lieu et place du 30 juin 2019). Les autres conditions, générales et particulières, demeurent inchangées.

Le 2 novembre 2021 s'est tenu un entretien entre les parties, au cours duquel la société débitrice s'est engagée à remettre à l'office le bouclement comptable de 2021 d'ici la fin mars 2022.

Par courriel du 16 décembre 2021, A.________ a fait savoir que le virement des montants échus avait été effectué et que, s'agissant des créances de fin d'année, elles seraient payées à la fin février 2022.

Le 28 janvier 2022, l'office a remis à A.________ un décompte des deux prêts, dont on extrait les informations suivantes:

- s'agissant du prêt FIA, le solde dû au 31 décembre 2021 s'élevait à 15'333 fr. 35. Les amortissements échus au 30 juin 2021 (13'333 fr. 35) et au 31 décembre 2021 (13'333 fr. 35) ont été partiellement payés par le versement, par la société débitrice, d'un montant de 11'333 fr. 35;

- s'agissant du prêt FIR, le solde dû au 31 décembre 2021 s'élevait à 2'714 fr. 85. Les amortissements échus au 30 juin 2021 (1'923 fr. 10) et au 31 décembre 2021 (1'923 fr. 10), ainsi que les contributions annuelles 0,5% pour la période du 25 octobre 2018 au 30 juin 2021 (671 fr. 55) et pour la période du 1^er juillet 2021 au 31 décembre 2021 (120 fr. 20), ont été partiellement payés par le versement, par la société débitrice, d'un montant de 1'923 fr. 10.

Il ne ressort pas du dossier que la société débitrice se serait acquittée des soldes ouverts susmentionnés.

D. Le 25 avril 2022, le FIA a sollicité de la part de l'Office des poursuites du district d'Aigle la notification de deux commandements de payer distincts, l'un portant sur une créance de 13'333 fr. 35 (montant correspondant à l'amortissement du prêt FIA échu au 31 décembre 2021), l'autre portant sur une créance de 2'000 fr. (montant correspondant à la différence entre l'amortissement échu au 30 juin 2021 [13'333 fr. 35] et le versement opéré par la société débitrice en 2021 [11'333 fr. 35]).

Les 14 et 25 avril 2022, le FIR a sollicité de la part de l'Office des poursuites du district d'Aigle la notification de deux commandements de payer distincts, l'un portant sur une créance de 671 fr. 55 (montant correspondant à la contribution annuelle 0,5% relative au prêt FIR pour la période allant du 25 octobre 2018 au 30 juin 2021), l'autre portant sur une créance de 2'043 fr. 30 (montant correspondant à l'amortissement du prêt FIR échu au 31 décembre 2021, par 1'923 fr. 10, auquel s'ajoute la contribution annuelle 0,5% relative au prêt FIR pour la période allant du 1^er juillet 2021 au 31 décembre 2021, par 120 fr. 20).

Ces quatre commandements de payer ont été notifiés à A.________ le 27 avril 2022. Son gérant B.________ a formé opposition totale le même jour.

E. Le 26 août 2022, le FIA et le FIR ont envoyé à la société débitrice des rappels de factures pour des montants de 2'038 fr. 50 et de 13'333 fr. 35.

F. Le 31 août 2022 a eu lieu la séance du Conseil d'administration du FIA et du FIR. On extrait du PV ce qui suit:

"A.________

Un solde dû de FIR de CHF 46'153.80 + échéances CHF 2'714.85 et FIA CHF 373'333.30 + échéances CHF 15'333.35.

Désormais, trois échéances demeurent impayées. Dans la pratique de l'[office], il s'agit du seuil de dénonciation du capital des prêts au remboursement.

Une visite sur place a eu lieu la semaine dernière, en présence de C.________, du soussigné, ainsi que d'une représentante de la Banque ********. Le gérant M. B.________ tente encore "une levée de fonds" auprès de plusieurs investisseurs, jusqu'au 31 octobre. Nous sommes d'avis que cette tentative est sans espoir. La liste des poursuites s'allonge encore et les comptes provisoires 2021 ne présentent pas d'amélioration par rapport aux années précédentes.

La gérance propose la dénonciation au remboursement des prêts FIA et FIR, avec un délai de remboursement de trois mois."

La proposition de l'office (la gérance des fonds) a été acceptée par le Conseil d'administration du FIR et du FIA.

G. Le 1^er septembre 2022, le Conseil d'administration du FIA et du FIR a rendu une décision intitulée "dénonciation de vos prêts FIA 1797 et FIR 3935". Cette décision indique que le Conseil "a décidé de dénoncer au remboursement intégral l'avance qu'il [...] avait consentie". Etant donnée cette dénonciation, le Conseil d'administration a imparti à la société A.________ un délai au 30 novembre 2022 pour s'acquitter des montants de 388'843 fr. 25 (correspondant, s'agissant du prêt FIA, au capital dû, par 359'999 fr. 95, au solde de l'amortissement échu au 30 juin 2021, par 2'000 fr., aux amortissements échus en décembre 2021, par 13'333 fr. 35, et en juin 2022, par 13'333 fr. 35, ainsi qu'aux frais de commandement de payer, par 73 fr. 30 et 103 fr. 30) – les intérêts et les frais demeurant réservés – et de 49'110 fr. 65 (correspondant, s'agissant du prêt FIR, au capital dû, par 44'230 fr. 70, au solde de l'amortissement échu au 30 juin 2021 [recte: contribution annuelle 0,5% pour la période allant du 25 octobre 2018 au 30 juin 2021], par 671 fr. 55, aux amortissements échus [y compris les contributions annuelles] en décembre 2021, par 2'043 fr. 30, et en juin 2022, par 2'038 fr. 50, ainsi qu'aux frais de commandement de payer, par 53 fr. 30 et 73 fr. 30). Le Conseil d'administration du FIA et du FIR a justifié la révocation des crédits d'investissement agricole par le motif que A.________ refusait de s'acquitter des tranches d'amortissement échues.

H. Le 30 septembre 2022, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours à l'encontre de la décision précitée, concluant implicitement à son annulation.

Le 22 novembre 2022, l'autorité intimée s'est déterminée sur le recours, concluant implicitement à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.

I. Le 19 janvier 2023, le juge instructeur a tenu une audience de conciliation à laquelle ont participé le gérant de la recourante ainsi que des représentants du Conseil d'administration du FIA et du FIR. On extrait ce qui suit du procès-verbal:

"La conciliation aboutit comme suit à ce stade :

1. Les parties demandent au juge instructeur de suspendre la procédure de recours jusqu'au 6 avril 2023.

2. Dans l'intervalle, la recourante veillera à ce que les montants correspondant à la régularisation de la situation actuelle, y compris la tranche de décembre 2022, soient versés aux FIA/FIR, d'ici au 31 janvier 2023.

Le Conseil d'administration des FIA/FIR communiquera un décompte précis avec bulletin de versement.

3. Le Conseil d'administration des FIA/FIR organisera dans la première quinzaine de février 2023, à une date à convenir, une rencontre avec les représentants actuels de la recourante, en vue de restaurer le lien de confiance le cas échéant, et d'examiner la question des garanties supplémentaires éventuelles.

4. La recourante veillera d'ici au 28 février 2023 à "racheter un joker", c'est-à-dire payer un montant déterminé en fonction de la possibilité qui lui avait été donnée alors de reporter des remboursements.

5. Le Conseil d'administration des FIA/FIR examinera ensuite sur la base de la réalisation des éléments précités s'il y a lieu de rapporter la décision attaquée du 1^er septembre 2022. Il informera le tribunal avant la fin de la suspension."

Par ordonnance du 19 janvier 2023, le juge instructeur a suspendu la cause jusqu'au 6 avril 2023.

Par courrier du 11 avril 2023, l'office a informé la CDAP qu'à ce jour, la recourante n'avait respecté aucun des engagements mentionnés dans le procès-verbal d'audience de conciliation du 19 janvier 2023. Il a requis la reprise de la présente procédure.

Ce courrier a été communiqué à la société recourante, qui n'a pas réagi. Il n'a pas été ordonné d'autres mesures d'instruction.

Considérant en droit:

1. Au sens de l'art. 41 al. 2 de la loi du 7 septembre 2010 sur l'agriculture vaudoise (LVLAgr; BLV 910.03), les FIA et FIR sont des établissements de droit public dotés de la personnalité juridique, indépendants de l'administration cantonale. Ces établissements peuvent statuer, sous la forme de décisions administratives, à propos de mesures de financement régies par le droit public fédéral et cantonal en matière agricole (cf. infra, consid. 2). Les décisions des FIA et FIR sont soumises à la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). A défaut d'autre voie de droit prévue par la loi, la décision attaquée est susceptible de recours auprès du Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 LPA-VD) et la société destinataire, tenue de procéder à des remboursements de prêts, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Pour le surplus, déposé dans le délai légal (cf. art. 95 LPA-VD) et répondant aux exigences formelles posées par la loi (notamment art. 79 al. 1 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours remplit les autres conditions de recevabilité, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. En substance, le recourant conteste la révocation des crédits d'investissement agricole accordés par le FIA et par le FIR.

a) aa) Selon l'art. 87 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1), la Confédération octroie des contributions et des crédits d’investissement afin notamment d’améliorer les bases d’exploitation de sorte à diminuer les frais de production (let. a), d’améliorer les conditions de vie et les conditions économiques du monde rural (let. b), et de contribuer à la réalisation d’objectifs relevant de la protection de l’environnement, de la protection des animaux et de l’aménagement du territoire (let. d).

En vertu de l'art. 105 al. 1 LAgr, la Confédération met à la disposition des cantons des fonds destinés à financer des crédits d’investissement pour des mesures individuelles (let. a; cf. art. 106 LAgr), des mesures collectives (let. b; cf. art. 107 LAgr), des bâtiments et des installations de petites entreprises artisanales (let. c; cf. art. 107a LAgr). Selon l'art. 105 al. 2 LAgr, les cantons allouent, par voie de décision, des crédits d’investissement sous la forme de prêts sans intérêts.

La révocation de prêts est régie par l'art. 109 LAgr, qui dispose que le canton peut révoquer le crédit d'investissement si un motif important le justifie (al. 1). Dans les cas de rigueur, il peut exiger que des intérêts soient versés sur le crédit d'investissement au lieu de le révoquer (al. 2).

Les motifs pouvant justifier une révocation sont définis dans l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles (OAS; RS 913.1). L'art. 59 OAS a la teneur suivante:

"Art. 59 Révocation de crédits d'investissements

¹ Sont considérés comme motifs importants justifiant la révocation d’un crédit d’investissement notamment:

a. l’aliénation d’une exploitation ou d’installations achetées ou construites à la faveur d’un crédit d’investissement;

b. la construction de bâtiments ou l’utilisation du sol à des fins non agricoles;

c. la cessation de l’exploitation à titre personnel selon l’art. 9 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural, sauf s’il s’agit d’affermage à un descendant;

d. l’utilisation permanente de parties essentielles de l’exploitation à des fins non agricoles;

e. le non-respect des conditions et des charges stipulées dans la décision;

f. la renonciation à utiliser des installations et des objets au sens de l’art. 107 al. 1 let. b LAgr;

g. le refus de remédier aux conséquences du manquement constaté par le canton à l’obligation d’entretien et d’exploitation dans le délai fixé à cet effet;

h. le refus de l’emprunteur de payer, malgré l’avertissement, une tranche d’amortissement dans un délai de six mois à compter de l’échéance;

i. l’octroi d’un prêt sur la base d’indications fallacieuses."

Selon les Commentaires et instructions relatifs à l'ordonnance sur les améliorations structurelles dans l'agriculture, publiés par l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG – version du 1^er janvier 2022), l'énumération des motifs importants n'est pas exhaustive. Le délai de remboursement est fixé à trois mois.

bb) En droit cantonal, l'art. 40 al. 1 LVLAgr prévoit que l'Etat contribue au financement des besoins d'investissements et de trésorerie de l'agriculture notamment par l'octroi et la gestion des crédits d'investissements fédéraux au sens des art. 105 ss LAgr (let. b), et par l'établissement d'un régime cantonal de soutien à l'investissement rural (let. c). Les institutions de crédits agricoles, définies à l'art. 41 al. 1 LVLAgr, sont le Fonds d'investissements agricoles (FIA), chargé de l'application des dispositions de la loi fédérale sur l'agriculture en matière d'aide aux exploitations paysannes et de crédits d'investissements, et le Fonds d'investissement rural (FIR), chargé du soutien cantonal à l'investissement rural. Le FIA est constitué de fonds fédéraux et de fonds cantonaux (art. 42 al. 1 LVLAgr). Le FIR est constitué de fonds cantonaux dont la dotation de base est de 120 millions de francs (art. 42 al. 2 LVLAgr). Ces établissements de droit public sont gérés et administrés par un Conseil d'administration dont les membres sont nommés par le Conseil d'Etat pour la durée d'une législature (cf. art. 43 LVLAgr).

L'art. 46 al. 1 let. b LVLAgr prévoit que, dans le cadre de l'exécution des mesures fédérales, le Conseil d'administration est compétent pour octroyer, demander la restitution et révoquer les crédits d'investissements pour l'amélioration des structures (art. 91 al. 1 let. b, 105 et 109 LAgr). Ces compétences sont issues directement des dispositions fédérales d'exécution, notamment l'OAS (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur l'agriculture vaudoise, Bulletin du Grand Conseil, législature 2007-2012, Tome 15, p. 300). Selon l'art. 54 al. 1 let. a LVLAgr, le Conseil d'administration est compétent pour octroyer et révoquer les prêts du FIR et en arrêter les charges et conditions.

b) aa) En l'occurrence, la recourante a obtenu, par le biais de contrats passés en 2018 avec le FIA et le FIR, des prêts d'un montant total de 450'000 francs. Lesdits contrats prévoyaient expressément un amortissement semestriel de 13'333 fr. 35 (prêt FIA), respectivement de 1'923 fr. 10 (prêt FIR). Le remboursement par amortissements, en temps utile, constituait l'une des conditions des crédits octroyés, les deux contrats prévoyant la "dénonciation" des prêts en cas de non-paiement. La recourante ne conteste pas ne pas s'être acquittée des montants dus; il ressort du dossier qu'elle n'a du reste pas honoré entièrement la première tranche d'amortissement, dont le versement, initialement fixé au 30 juin 2019, avait été reporté au 30 juin 2021 à la suite d'avenants aux contrats de prêts. Face à ce refus, en dépit de plusieurs avertissements et actes de poursuite, de payer les tranches d'amortissements échues, le Conseil d'administration des fonds pouvait valablement révoquer les crédits d'investissement, conformément aux dispositions du droit fédéral et cantonal et aux clauses des contrats de droit administratif conclus avec la recourante.

bb) Les arguments avancés par la recourante ne convainquent pas. Contrairement à ce qu'elle affirme, la décision est suffisamment motivée (cf. art. 42 al. 1 let. c LPA-VD), dans la mesure où elle indique clairement le motif (non-remboursement des prêts) qui a conduit à la révocation des crédits, motif qui ne pouvait au demeurant pas lui échapper; des dispositions légales sont en outre citées, en particulier l'art. 59 OAS, qui est la norme pertinente du droit fédéral (cf. al. 1 let. h). La recourante prétend que le Conseil d'administration des fonds n'a pas respecté le délai pour la dénonciation du contrat. Elle se réfère aux clauses générales des deux contrats, lesquelles sont reproduites ci-avant (cf. supra let. B.). Or, en rendant sa décision le 1^er septembre 2022, le Conseil d'administration n'a pas exigé un remboursement immédiat, mais a fixé une échéance 90 jours plus tard, tenant compte des clauses précitées. Ce n'est du reste pas le délai de remboursement qui est contesté en tant que tel – il a du reste été prolongé en raison de la procédure de recours – mais bien la décision de révocation, point de départ du délai. Enfin, si l'on peut comprendre que la conjoncture (pandémie de COVID-19, événements météorologiques exceptionnels en 2021 et en 2022) n'a pas été favorable aux affaires, il faut admettre que le Conseil d'administration du FIA et du FIR a suffisamment pris en compte ces circonstances – alors qu'il n'était a priori pas tenu de le faire –, en consentant à la recourante de nombreux reports et ajournements, sans que cette dernière ne parvienne à tenir ses engagements financiers. Il ressort par ailleurs du dossier que la recourante ne peut à l'évidence pas se prévaloir d'un cas de rigueur au sens de l'art. 109 al. 2 LAgr, propre à justifier une mesure moins grave que la révocation (cf. supra consid. 2a/aa). Dans ces conditions, il apparaît que la décision attaquée est conforme aux règles de droit public pertinentes, de sorte que la révocation des crédits d'investissement octroyés n'est pas critiquable.

3. Il ressort du considérant qui précède que le recours, manifestement mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Un émolument de justice est mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, le conseil d'administration des Fonds ayant agi sans l'assistance d'un avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 1^er septembre 2022 par le Conseil d'administration du Fonds d'investissements agricoles et du Fonds d'investissement rural est confirmée.

III. Un émolument de justice, par 1'000 (mille) francs, est mis à la charge de la société A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 1^er juin 2023

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.