TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 juin 2025

Composition

M. André Jomini, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Laurent SAVOY, avocat à Lutry,

Autorité intimée

Commission foncière rurale (CFR), à Lausanne,

Autorité concernée

Département de l'agriculture, de la durabilité, du climat et du numérique (DADN), à Lausanne.

Objet	droit foncier rural
	Recours A.________ c/ décision de la Commission foncière rurale du 11 octobre 2024 (refus d'autorisation d'acquérir la parcelle n^o 807 de Savigny).

Vu les faits suivants:

A. A.________ est propriétaire de la parcelle n^o 808 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Savigny, au lieu-dit de B.________. Cette parcelle d'une surface de 10'000 m² est partiellement construite, avec une ferme (ECA n^o 172) et un vaste jardin (3'614 m²). Le solde de la parcelle n^o 808 (4'881 m²), libre de constructions, est en nature de champ, pré et pâturage. La parcelle n^o 808 avoisine au nord la parcelle n^o 807, propriété de C.________. Ce bien-fonds d'une surface de 20'000 m² est essentiellement en nature de pré-champ. La parcelle n^o 807 est partiellement intégrée, à l'ouest, dans la lisière forestière (environ 8% de la surface de la parcelle) constituée par le cordon boisé planté le long du ruisseau de B.________. Elle est gérée en fermage.

Les parcelles n^os 807 et 808 appartiennent à un secteur classé en zone agricole en vertu du plan des zones communal approuvé en 1981. Elles sont également soumises à la législation fédérale sur le droit foncier rural.

Avant qu'elle ne soit transmise par donation à A.________ en 2012, la parcelle n^o 808 appartenait à sa mère D.________. Cette dernière a acquis ce terrain à la fin des années 1980, cependant que C.________, une proche de la famille D.________, acquérait la parcelle contiguë n^o 807. D.________ a ensuite exploité les deux parcelles n^os 807 et 808 ("domaine de B.________") durant de nombreuses années, en gérant une pension pour chevaux comportant diverses installations équines (écurie, manège, paddock, etc.). A la suite du décès d'D.________, en 2021, A.________ a procédé à la remise en état de la parcelle n^o 808 en enlevant notamment les installations non conformes à l'affectation de la zone agricole, conformément aux exigences du service cantonal compétent.

B. Le 19 septembre 2024, A.________ a requis de la Commission foncière rurale (CFR), par l'intermédiaire de son notaire, l'autorisation d'acquérir la parcelle n^o 807, que sa propriétaire C.________ avait décidé de lui vendre. Cette acquisition s'inscrivait dans le projet agricole de la requérante consistant – pour l'essentiel – en l'élevage de moutons d'Engadine et en la constitution d'un verger d'arbres fruitiers haute-tige sur le domaine de B.________.

Le 30 septembre 2024, la CFR a indiqué au notaire que la qualité d'exploitante à titre personnel, au sens de la législation fédérale sur le droit foncier rural, ne pouvait être reconnue à A.________, ce que cette dernière a contesté par lettre du 8 octobre 2024. En substance, la requérante indiquait qu'elle avait repris l'exploitation de sa mère au pied levé au décès de celle-ci, et qu'elle l'avait assistée dans les travaux liés à la pension pour chevaux depuis l'enfance. Elle relevait encore les frais considérables que lui avait occasionnée la remise en état de la parcelle n^o 808, en produisant de nombreuses factures.

Par décision du 11 octobre 2024, la CFR a refusé l'autorisation d'acquérir au motif que l'acheteuse ne disposait pas de la qualité d'exploitante à titre personnel.

C. Agissant le 9 décembre 2024 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal de réformer la décision de la CFR en ce sens que la requête d'autorisation à l'acquisition de la parcelle n^o 807 est admise. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de cette décision et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre de mesures d'instruction, la recourante demande l'audition de C.________ et de deux vétérinaires. Elle requiert également la tenue d'une inspection locale. Au fond, la recourante prétend que la CFR a violé le droit foncier rural en lui déniant la qualité d'exploitante à titre personnel: elle se prévaut à cet égard de différentes attestations dans le domaine agricole qui suffisent à lui conférer, selon elle, une telle qualité.

Le 27 janvier 2025, le Département des finances et de l'agriculture (actuellement, le Département de l'agriculture, de la durabilité, du climat et du numérique) s'est déterminé sur le recours en s'en remettant à justice.

Dans sa réponse datée 21 janvier 2025 et reçue au greffe le 24 février 2025, la CFR conclut au rejet du recours.

La recourante a répliqué le 5 mai 2025, en maintenant ses conclusions et ses réquisitions d'instruction. Elle a en outre demandé de nouvelles mesures d'instruction, soit l'audition supplémentaire de témoins. Elle a également requis la suspension de la cause jusqu'à l'issue d'une formation en arboriculture fruitière qu'elle suit.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée, fondée sur le droit public fédéral – à savoir les art. 61 ss de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) relatifs aux autorisations pour l'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles –, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon la procédure des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 13 al. 4 de la loi d'application de la LDFR (LVLDFR; BLV 211.42). Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte les autres exigences formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il est manifeste que la recourante, directement touchée par cette décision, a la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. La recourante reproche à l'autorité intimée d'avoir violé l'art. 9 al. 1 LDFR en lui niant la qualité d'exploitante à titre personnel.

a) aa) L'art. 9 LDFR traite de la notion d'exploitant à titre personnel. Il prévoit:

"¹ Est exploitant à titre personnel quiconque cultive lui-même les terres agricoles et, s’il s’agit d’une entreprise agricole, dirige personnellement celle-ci.

² Est capable d’exploiter à titre personnel quiconque a les aptitudes usuellement requises dans l’agriculture de notre pays pour cultiver lui-même les terres agricoles et diriger personnellement une entreprise agricole."

En vertu de l'art. 61 LDFR, celui qui entend acquérir un immeuble agricole (cf. art. 6 LDFR) doit obtenir une autorisation (al. 1); celle-ci est accordée lorsqu'il n'existe aucun motif de refus (al. 2). L'acquisition d'un immeuble agricole est notamment refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let. a LDFR). L'autorisation d'acquérir peut être assortie de charges, y compris celle qui ne repose pas sur l'art. 64 al. 1 LDFR (ATF 150 II 168 consid. 4.1.1).

bb) L'art. 9 LDFR définit les notions d'exploitant à titre personnel (al. 1) et de capacité d'exploiter à titre personnel (al. 2), distinction qui provient de l'ancien droit successoral paysan (cf. anciens art. 620 et 621 al. 2 du Code civil [CC; RS 210]). La jurisprudence du Tribunal fédéral en définit plus précisément les contours.

En ce qui concerne l'exploitant à titre personnel, l'art. 9 al. 1 i.i. LDFR distingue l'exploitant à titre personnel d'immeubles et l'exploitant à titre personnel d'entreprises agricoles. Dans le premier cas, il suffit que l'exploitant cultive personnellement les terres. Pour des immeubles nouvellement acquis, ou plus précisément que l'intéressé n'exploite pas déjà (par exemple en tant que fermier), celui-ci doit s'engager à cultiver personnellement les terrains qu'il entend acheter. S'agissant d'un fait futur, il lui suffit de rendre ce comportement simplement vraisemblable, ce qui peut être le cas par la simple mise en évidence d'attaches actuelles ou passées avec l'agriculture (ATF 150 II 168 consid. 4.1.3; TF 2C_334/2021 du 16 mars 2022 consid. 4.2; CDAP FO.2023.0014 du 7 mars 2024 consid. 2a).

Quant à la capacité d'exploiter à titre personnel (art. 9 al. 2 LDFR), elle suppose que la personne intéressée possède la moyenne des qualités tant professionnelles que morales et physiques qui, d'après les usages propres à l'agriculture, sont requises pour exploiter de façon convenable des terres agricoles (ATF 150 II 168 consid. 4.1.3; CDAP FO.2022.0008 du 4 mai 2023 consid. 4a). Une telle capacité n'existe, en règle générale, que si la personne a fréquenté une école d'agriculture ou possède une formation agricole adéquate pour exploiter l'immeuble qu'elle entend acquérir (on ne peut exiger des agriculteurs de loisirs qu'ils aient suivi une formation agricole complète [ATF 150 II 168 consid. 4.1.3, qui cite l'arrêt TF 5A.17/2006 du 21 décembre 2006 consid. 2.4.1]). Suivant les cas, cette condition peut aussi être remplie si la personne concernée a déjà exploité dans les règles de l'art un immeuble comparable à celui qu'elle entend acquérir (ATF 150 II 168 consid. 4.1.3) ou, tout au moins, si elle s'est préparée à une telle activité de manière approfondie (TF 4A_239/2019 du 27 août 2019 consid. 2.2.1.1.2 ["sich zumindest intensiv darauf vorbereitet habe"]; cpr. Message du 26 juin 1996 concernant la réforme de la politique agricole: Deuxième étape [Politique agricole 2002], FF 1996 IV 382 s.). Dans certains cas, les circonstances personnelles peuvent jouer un rôle important dans l'octroi de l'autorisation, en dépit de toute formation, spécialement pour l'achat des seuls immeubles agricoles (CDAP FO.2014.0014 du 20 janvier 2015 consid. 2a). Le droit foncier agricole ne crée en effet pas un statut exclusif pour les agriculteurs: toute personne qui exerce une activité agricole à titre de loisir peut également être considérée comme exploitante à titre personnel, si elle remplit les conditions de l'art. 9 LDFR (TF 2C_334/2021 précité consid. 4.2; Largey, L'apiculteur/trice face au droit public: du statut de l'apiculteur/trice au régime de construction des ruches, in: Bouchat/Favre/Largey/Wyler (éd.), Procédure administrative, territoire, patrimoine et autres horizons: mélanges en l'honneur du professeur Benoît Bovay, Berne 2024, p. 286).

b) En l'espèce, la recourante ne dispose d'aucune formation agricole complète. Les pièces et attestations versées au dossier ne permettent pas d'établir qu'elle possède la capacité d'exploiter à titre personnel, au sens de l'art. 9 al. 2 LDFR. Le permis pour l'emploi des produits phytosanitaires dans l'agriculture et l'horticulture, présenté par la recourante et datant de 2013, ne constitue pas une preuve de suivi d'une formation agricole ni de l'acquisition de compétences spécifiques dans ce domaine. L'attestation délivrée par l'Association des groupements et organisations romands de l'agriculture (AGORA), datée du 6 mars 2014, se réfère quant à elle à un cours de formation continue en vue de l'obtention des paiements directs. Cependant, malgré son "caractère professionnalisant", cette formation ne saurait être assimilée à une formation complète conférant la capacité d'exploiter à titre personnel. En effet, elle vise essentiellement à fournir les compétences minimales nécessaires pour respecter les exigences légales – notamment environnementales – liées aux subventions agricoles. Elle permet de gérer une exploitation dans le cadre de celles-ci, mais ne confère pas une expertise approfondie en agriculture. De surcroît, cette formation demeure de courte durée (la recourante mentionne 250 heures de cours assorties d'un examen écrit et oral) et se concentre sur des aspects réglementaires et pratiques. Elle ne saurait être comparée à une formation professionnelle complète de trois ans, laquelle couvre un large éventail de compétences telles que la production végétale, l'élevage, les techniques agricoles, la gestion d'entreprise, l'économie agricole, le respect des normes écologiques, etc. Il en va de même pour le cours d'arboriculture fruitière 2025 de Grangeneuve, que la recourante envisage de suivre. Ce dernier constitue un module isolé d'un programme menant à une formation complète. Enfin, l'attestation de compétences pour détenteur de moutons, obtenue conformément à l'art. 31 al. 4 let. a de l'ordonnance sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1), atteste uniquement d'une formation imposée par le droit fédéral en matière de protection animale. Les objectifs de cette formation diffèrent de ceux du droit foncier rural, puisqu'elle se concentre spécifiquement sur le bien-être animal et le respect des exigences légales fixées par la loi fédérale sur la protection des animaux (LPA; RS 455). Ainsi, la recourante ne saurait fonder sa capacité à exploiter à titre personnel sur ce document, qui ne garantit que le respect des normes relatives à la détention des animaux. Il y a lieu d'admettre, au vu de ce qui précède, que les attestations de formation produites ne pallient pas l'absence de certificat délivré par une école professionnelle.

Certes, l'art. 9 al. 2 LDFR et la jurisprudence susmentionnée n'exigent pas nécessairement qu'une formation agricole soit suivie pour établir la capacité d'exploiter à titre personnel. La recourante relève d'ailleurs, en se référant au Message du 26 juin 1996 précité, qu'un paysan amateur doit aussi pouvoir acquérir une parcelle de terrain pour, par exemple, y élever des moutons. Il reste toutefois nécessaire que la personne concernée ait déjà exploité dans les règles de l'art un immeuble comparable à celui qu'elle entend acquérir ou, tout au moins, qu'elle se soit préparée à une telle activité de manière approfondie. Or, il ne ressort pas du dossier que la recourante a entrepris une préparation approfondie à l'élevage de moutons ou à la culture d'un verger d'arbres fruitiers haute-tige. Si l'on peut admettre que le temps consacré à l'exploitation équestre de sa mère l'a familiarisée avec le milieu rural, il n'en demeure pas moins que son projet agricole est, comme elle l'admet elle-même, "totalement différent" de l'élevage de chevaux (recours, p. 10). Dans ces conditions, l'expérience accumulée auprès de sa mère dans la gestion d'une pension pour chevaux n'a pas le caractère déterminant que lui prête la recourante pour l'évaluation de sa capacité d'exploiter à titre personnel. Elle reconnaît d'ailleurs elle-même "[ne pas être] au bénéfice d'une longue expérience pratique dans le domaine particulier de l'élevage des ovins et de l'arboriculture fruitière […]", tout en soulignant que ses compétences "se fortifieront" à mesure de la mise en œuvre de son projet (recours, p. 13).

Dès lors, la CFR ne pouvait que constater, au moment de la décision, que la recourante ne disposait pas de la capacité d'exploiter à titre personnel. À ce jour, celle-ci ne possède ni formation agricole, ni les connaissances théoriques et pratiques suffisantes pour l'élevage d'ovins ou la culture d'un verger. La combinaison des différentes attestations, mise en avant par la recourante, n'a pas la cohérence d'une formation professionnelle complète, laquelle se caractérise par le suivi d'un programme rigoureux couvrant aussi bien les compétences techniques que la gestion durable d'une exploitation agricole. Elle s'étend en principe sur plusieurs années d'apprentissage et mêle théorie et pratique, incluant un encadrement pédagogique et des examens finaux. Il ne paraît à cet égard pas que la formation en arboriculture fruitière suivie par la recourante, qui n'est qu'un module isolé d'une formation complète, suffise à lui conférer, en sus des autres attestations, la capacité d'exploiter à titre personnel. La suspension de la présente cause, comme requise par la recourante, ne se justifie donc pas. Enfin, la recourante ne peut rien tirer non plus de l'attestation établie par un agriculteur de Grandvaux. Quelle qu'en soit la valeur probante, cette pièce n'est de toute manière pas déterminante: il est clair que l'expérience professionnelle résultant de la garde d'un troupeau de moutons durant trois mois ne constitue pas une préparation approfondie à l'activité projetée. Elle est du reste sans pertinence pour la culture d'un verger de fruitiers.

Au vu de ce qui précède, l'autorité intimée n'a pas violé le droit fédéral en refusant de reconnaître à la recourante la qualité d'exploitante à titre personnel. La recourante ne se prévalant d'aucune exception au principe de l'exploitation à titre personnel, il n'y a pas lieu d'examiner si un juste motif, au sens de l'art. 64 LDFR, commande de lui accorder une autorisation.

c) Vu ce qui précède, les réquisitions d'instruction formées par la recourante doivent être rejetées. Le dossier est en effet suffisamment complet pour permettre à la CDAP de statuer en toute connaissance de cause (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2022.0148 du 9 juin 2023 consid. 2c). Il n'est pas nécessaire d'auditionner la propriétaire de la parcelle n^o 807, des vétérinaires ou d'autres tiers, puisque les pièces versées au dossier, en particulier les attestations professionnelles, permettent d'apprécier la capacité d'exploiter titre personnel de la recourante à satisfaction de droit. Comme la situation est claire, il ne se justifie pas de compléter l'instruction par d'autres mesures. En particulier, on ne voit pas que les mesures requises – l'audition de particuliers ou une inspection locale – seraient susceptibles de conduire à une appréciation différente, s'agissant de la qualité d'exploitante à titre personnel de la recourante. Il s'agit en définitive d'une question de droit, qui n'appelle pas de plus amples mesures d'instruction.

3. Le grief de constatation inexacte et incomplète des faits pertinents formulé par la recourante – qui relève plutôt de la critique de l'appréciation de l'autorité intimée sur certains points (en particulier la formation et l'expérience professionnelles de l'intéressée) – est absorbé par le contrôle libre de l'application du droit. Il n'a par conséquent pas de portée propre et est rejeté pour les mêmes motifs que ceux qui ont été énoncés au considérant précédent.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 11 octobre 2024 par la Commission foncière rurale est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 5 juin 2025

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) et l’Office fédéral de la justice (OFJ).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.