canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 19 octobre 1992

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sur les recours interjetés par

1.                     Le Touring Club Suisse, section vaudoise, av. des Figuiers 28, 1007 Lausanne.
2.                     L'Automobile Club Suisse, section vaudoise, av. de Rumine 9, 1005 Lausanne.

 

contre

 

                                la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 2 avril 1991, fixant une réglementation du trafic par zones avec limitation de la vitesse à trente kilomètres à l'heure, à l'est et à l'ouest du chemin de Rovéréaz.

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Statuant dans sa séance du 19 mars 1992,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       J.-C. de Haller, juge
                J.-D. Henchoz, assesseur
                R. Rivier, assesseur

constate en fait :

A.                            La Direction de police et des sports de la ville de Lausanne s'est adressée le 11 juin 1990 au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports pour lui demander d'instaurer deux zones limitées à 30 kilomètres à l'heure sises de part et d'autre du chemin de Rovéréaz. La commission consultative de circulation a demandé le 31 juillet à l'autorité communale de compléter le dossier avec les pièces suivantes :

"1. Un plan de situation pour chaque zone indiquant la réglementation actuelle.

2. Un plan de situation pour chaque zone figurant la réglementation du trafic par zone, conformément aux instructions du Département fédéral de justice et police, du 3 avril 1989.

3. Les mesures constructives existantes, ainsi que celles que vous entendez réaliser complémentairement, devront être représentées sur les plans cités sous point 2.

4. Une statistique du volume de trafic et sa composition sur les axes de la zone sur lesquelles il faut s'attendre à ce que le trafic soit le plus important.

5. Un relevé des accidents survenus durant ces deux dernières années."

                                Le 29 octobre 1990, la Direction de police et des sports de la ville de Lausanne a produit les documents demandés, comprenant notamment le plan d'ensemble de situation des deux zones avec la réglementation actuelle en matière de signalisation et de modération du trafic, des relevés de la vitesse des véhicules et du volume du trafic sur trois artères des deux secteurs, ainsi qu'un relevé des accidents durant ces deux dernières années. Lors de sa séance du 12 novembre 1990, la commission consultative de circulation a proposé de rejeter la demande de limitation de vitesse pour les zones concernées. Cette prise de position a été communiquée à la Direction de police et des sports le 30 novembre 1990 avec les motifs suivants : il ne serait pas prouvé que la limitation à 30 kilomètres à l'heure conduise à une réduction sensible des accidents au vu des relevés fournis; en outre, le réseau routier ne serait pas homogène et certaines routes n'auraient pas une fonction de desserte : aussi, à part les modérateurs de trafic déjà installés, aucun aménagement susceptible de freiner la vitesse ne serait prévu et la simple pose de signaux à 30 kilomètres à l'heure ne changerait pas le comportement des automobilistes. La commission consultative de circulation a confirmé son préavis négatif lors de sa séance du 4 février 1991.

B.                            Par décision du 2 avril 1991, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a pris les mesures suivantes :

"1. Lieu : Lausanne - Rovéréaz est

zone délimitée par la route d'Oron (RC 701 c), le chemin de Rovéréaz, l'avenue de Chailly (RC 773 d) et la limite territoriale.

Mesures : Réglementation du trafic par zones avec prescriptions de la limitation de la vitesse à 30 kilomètres heure.

Signaux OSR 2. 59. 1 et 2. 59. 2.

2. Lieu : Lausanne - Rovéréaz ouest

zone délimitée par la route d'Oron (RC 701 c), l'avenue du Temple et le chemin de Rovéréaz.

Mesures : Réglementation du trafic par zones avec prescriptions des limitations de la vitesse à 30 kilomètres à l'heure.

Signaux OSR 2. 59.1 et 2. 59. 2."

                                Cette décision a été publiée dans la Feuille des avis officiels du mardi 30 avril 1991.

C.                            Les sections vaudoises du Touring Club Suisse et de l'Automobile Club de Suisse ont recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat. L'instruction de la cause a été reprise le 1er juillet 1992 par le Tribunal administratif (art. 62 LJPA). La municipalité s'est déterminée sur les recours et les associations recourantes ont eu la possibilité de déposer un mémoire complémentaire. Le dossier étant suffisamment complet et les lieux connus, le Tribunal a renoncé à procéder à une inspection locale (JAAC 1989 No 11 p. 64 ss.; ATF 100 Ib p. 400 consid. 2).

Considère en droit :

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1.                             La municipalité conclut à ce que les recours soient déclarés irrecevables. Les prescriptions en cause ont été édictées par l'autorité cantonale sur la base notamment de l'art. 3 al. 4 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR) ainsi que de l'art. 108 al. 5 d de l'ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR). La décision de dernière instance cantonale peut faire l'objet d'un recours administratif auprès du Conseil fédéral. La qualité pour recourir doit donc être reconnue au moins dans les mêmes limites que celles fixées à l'art. 48 PA (JAAC 1986 No 49 p. 325 ss).

                                a) Selon la jurisprudence rendue en application de l'art. 48 al. 1 PA, une association peut recourir lorsqu'elle est touchée par la décision attaquée comme le serait un particulier. Elle peut aussi agir pour défendre les intérêts de ses membres si l'association à la personnalité juridique au sens de l'art. 60 CC, si la décision attaquée lèse la majorité ou du moins un grand nombre de ses membres qui auraient eux-mêmes la qualité pour recourir et si la défense des intérêts en cause figure parmi ses buts statutaires (JAAC 1989, No 42 p. 301, 303 consid. 2).

                                b) Selon l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. Cette formulation a été proposée par la Commission du Grand Conseil chargée de rapporter sur le projet de loi sur la juridiction administrative afin de maintenir la base légale sur laquelle la qualité pour recourir des associations a été définie par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (BGC automne 1989 p. 698). Le Conseil d'Etat s'est rallié à cette proposition, ne voulant pas changer le système et s'en remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, cas échéant, affiner certaines définitions. Le Grand Conseil, pour sa part, a clairement manifesté son opposition à tout retour en arrière qui définirait la qualité pour recourir des associations à but idéal de manière plus restrictive (BGC automne 1989, intervention de M. Franco del Pero p. 764 2ème paragraphe, intervention de M. Daniel Kasser p. 764/765, intervention de M. Jean Jacques Schwaab p. 766, intervention de M. Paul-Arthur Treyvaud p. 767, 768 et 1949). Le Tribunal administratif n'entend dès lors pas s'écarter de la jurisprudence de la Commission de recours, selon laquelle les associations à but idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif (RDAF 1978 p. 256 et les r¿érences citées). On précisera toutefois que l'art. 37 LJPA exige que les intérêts généraux défendus par l'association correspondent à l'intérêt protégé par la norme dont la violation est alléguée.

                                c) Ainsi, le droit cantonal reconnaît au moins dans les mêmes limites que l'art. 48 LPA la qualité pour recourir des associations. En l'espèce, la section vaudoise de l'Automobile Club de Suisse a pour but la sauvegarde des intérêts et des droits de ses membres, notamment en matière de circulation. La mesure qui impose une limitation de vitesse par zones touche directement les intérêts qu'elle est chargée de défendre. La qualité pour recourir doit donc lui être reconnue, puisque de tels intérêts sont protégés par la législation fédérale applicable en la matière et constituent en outre un des éléments de la liberté personnelle (JAAC 1987/51 p. 295 No 51). Il en va de même pour la section vaudoise du Touring Club Suisse.

2.                             a) Les associations recourantes critiquent la mesure en ce sens que les zones seraient être trop importantes et toucheraient des quartiers qui ne présentent pas d'homogénéité et qui ne constituent pas des entités. La limitation à 30 kilomètres à l'heure serait en outre superflue, puisque les routes du quartier interdisent déjà par leur configuration (étroitesse et forte déclivité) une vitesse supérieure à 40 kilomètres à l'heure. Des relevés produits par la commune confirmeraient une allure moyenne de 40 kilomètres à l'heure, souvent inférieure à 30 kilomètres à l'heure et rarement au-dessus de 50 kilomètres à l'heure. La mesure devrait en outre être accompagnée par des aménagements adéquats de la voirie et l'installation de mobilier urbain pour être efficace, ce qui entraînerait des coûts disproportionnés par rapport à l'objectif recherché; la vitesse de 30 kilomètres à l'heure provoquerait une consommation plus élevée de carburant, ainsi que des émissions plus importantes de polluants atmosphériques. La décision irait aussi à l'encontre des directives fédérales des 3 avril 1989 et 13 mars 1990; elle constituerait un précédent grave et inadmissible pour l'ensemble des communes et du canton. Les recourantes reprochent aussi au département de n'avoir pas suivi le préavis de la commission consultative de circulation.

                                b) La municipalité s'est déterminée sur les recours. La mesure serait conforme aux directives en ce qui concerne le caractère homogène des zones en cause, tant par leur fonction, leur usage, leur importance dans le réseau routier que par l'impression qui s'en dégage. Ces zones seraient en outre bien délimitées par des routes assurant un trafic de transit différent de celui des secteurs tranquillisés. La municipalité entend marquer l'entrée dans les zones par des aménagements légers; elle rappelle en outre que, dans les artères concernées, quinze décrochements verticaux sont déjà installés et que d'autres mesures de modération du trafic pourraient être mises en place à l'occasion de l'entrée en vigueur de la signalisation par zones. Les aménagements lourds ne seraient pas indispensables. S'agissant des mesures de vitesse, seuls les usagers du chemin du Village circuleraient en grande majorité en dessous de 30 kilomètres à l'heure; pour les autres voies, près des deux tiers des véhicules dépasseraient les 30 kilomètres à l'heure même si, pour certains cas, la vitesse n'est pas excessive; la limitation de vitesse ne serait donc pas inutile. La diminution de la vitesse aurait un effet positif prouvé sur la sécurité routière. Cette amélioration concernerait essentiellement les personnes les plus exposées, soit les piétons et les cyclistes, spécialement les enfants et les personnes âgées.

3.                             a) La signalisation par zones n'est admise que pour réglementer le trafic à l'intérieur des localités, sur des routes de caractère homogène situées dans un périmètre bien délimité (art. 2 a al. 2 OSR). Le Département fédéral de justice et police est chargé de préciser les modalités d'application de la réglementation par zones (art. 2 a al. 3 OSR). Selon les instructions du 3 avril 1989, les routes situées dans une zone doivent avoir un caractère homogène, tant par leur fonction, leur usage, leur importance dans le réseau routier que par l'impression optique qui s'en dégage. Entrent en ligne de compte les routes dites à orientation utilitaire c'est-à-dire, en particulier, les routes de desserte et les routes collectrices. Un périmètre est réputé bien délimité lorsque, sous l'angle de la structure de l'habitat, il constitue une unité; ses limites peuvent être marquées notamment par des routes principales et, selon la configuration des lieux, par des limites naturelles telles que lac, cours d'eau, forêt, zone de verdure. L'usager doit être en mesure de cerner la configuration de la zone et de l'apercevoir comme un espace formant une unité. La zone devrait en général mesurer 0,4 kilomètre carré environ et, dans des conditions particulières, sa surface ne devrait pas excéder 0,7 kilomètre carré; si la zone était plus étendue, l'usager risquerait de ne plus avoir à l'esprit les réglementations signalées en début de zone (ch. 1.1. et 1.2. des instructions du DFJP du 3 avril 1989).

                                b) Pour ordonner une limitation de vitesse par zone en dérogation à la limitation générale de vitesse dans les localités, il y a lieu de procéder à l'expertise prévue par l'art. 32 al. 4 LCR. Selon cette disposition, les mesures destinées à abaisser la vitesse maximale fixée par le Conseil fédéral ne peuvent être prises qu'après une expertise. L'art. 108 al. 2 OSR prévoit que les limitations générales de vitesse peuvent être abaissées lorsqu'un danger n'est perceptible que difficilement ou ne l'est pas à temps et ne peut être écarté autrement, ou encore lorsqu'il est démontré que les émissions exagérées de bruit ne peuvent être sensiblement réduites par d'autres mesures. L'expertise doit alors déterminer l'importance du danger et les difficultés de l'apercevoir, la nécessité d'une protection locale spéciale et la propre responsabilité des usagers de la route (art. 108 al. 4 OSR). Selon les instructions du Département fédéral de justice et police, l'expert doit procéder dans chaque cas aux enquêtes suivantes :

"- Déterminer le niveau actuel des vitesses sur les routes de la zone sur lesquelles il faut s'attendre à ce que les vitesses soient les plus élevées;

- recenser le volume du trafic et déterminer sa composition sur les routes de la zone sur lesquelles il faut s'attendre à ce que le volume du trafic soit le plus important (...);

- évaluer la situation relative aux accidents et aux dangers, en tenant compte des besoins de protection spéciaux à sauvegarder."

                                Dans les zones, seules les limitations de vitesse à 40 ou à 30 kilomètres à l'heure peuvent entrer en ligne de compte. S'il apparaît que le niveau des vitesses mesurées permet de conclure que la limitation de vitesse prévue sera mal respectée, des mesures de construction en vue d'améliorer le taux d'observation de ladite limitation doivent être ordonnées. Il s'impose enfin d'ériger en principe la règle de la priorité de droite dans la zone à toutes les intersections (ch. 2, 3 et 4 des instructions du DFJP du 3 avril 1989).

                                c) En l'espèce, le dossier comporte certains éléments de l'expertise, notamment en ce qui concerne le niveau actuel des vitesses et la statistique des accidents. Il ressort de ces éléments que le niveau des vitesses mesurées justifie en principe un abaissement de la vitesse avec une réglementation par zone; en outre, les deux zones en cause, dont les dimensions sont conformes aux limites fixées par les instructions, présentent manifestement un caractère homogène. Cependant, il manque formellement l'expertise, en particulier les éléments suivants :

                                - une synthèse des vitesses de circulation (par exemple vitesse - 50% et vitesse - 85%);

                                - une synthèse des volumes et de la composition du trafic;

                                - un diagnostic des dangers;

                                - une liste des intersections sur lesquelles la priorité de droite sera rétablie (et par quelles mesures d'accompagnement il est prévu d'assurer le respect de celle-ci); le cas échéant, les raisons du maintien de certains "cédez le passage" ou "stop";

                                - un projet des mesures d'accompagnement prévues (marquages, aménagements de modération du trafic, etc.), si la synthèse des vitesses de circulation fait apparaître la nécessité de telles mesures.

                                Le dossier est donc incomplet et il incombe à la Municipalité de Lausanne, qui dispose des services compétents en cette matière, d'effectuer l'expertise conformément aux considérants qui précèdent.

4.                             Le recours doit donc être admis pour violation du droit fédéral (art. 32 al. 4 LCR et 108 OSR) et la décision attaquée doit être réformée en ce sens que la municipalité est invitée à compléter le dossier qu'elle a soumis au département en produisant une expertise conforme au considérant 3c du présent arrêt.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I.                       Les recours sont admis.

II.                      La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports du 2 avril 1991 est réformée en ce sens que la Municipalité de Lausanne est invitée à produire une expertise conformément aux considérants du présent arrêt.

III.                     Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.

 

mp/Lausanne, le 19 octobre 1992

 

Au nom du Tribunal administratif :

 

Le juge :

 

 

 

 

Le présent arrêt est notifié :

- au Touring Club Suisse, section vaudoise, à Lausanne;
- à l'Automobile Club Suisse, section vaudoise, à Lausanne;
- au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des routes et des autoroutes, à Lausanne, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de Lausanne, sous pli recommandé.

 

 

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours au Conseil fédéral dans les trente jours suivant sa notification (art 3 al. 4 LCR, art. 77 et 50 PA).