canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T
du 19 décembre 1991

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sur le recours interjeté par la Commune de 1********, représentée par sa Municipalité,

contre

 

la décision des 21 août et 6 septembre 1991 du Département de l'Instruction publique et des Cultes.

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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de

MM.       P. Journot, président
                R. Rivier, assesseur
                J.-D. Henchoz, assesseur

constate en fait  :

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A.                            Le 12 novembre 1991, A.________ a demandé à la Commune de 1********, à l'aide des formules pré-imprimées ad hoc, le remboursement des frais de transport à l'école de ses deux enfants pour la période du 21 août 1989 au 6 juillet 1990. Il suggérait l'organisation d'un transport par bus scolaire.

                                Par lettre du 19 décembre 1990, la Commune de 1******** a informé A.________ qu'elle n'envisageait ni de participer au remboursement des frais de déplacement par véhicule privé ni d'organiser un transport public commun.

                                Le 11 janvier 1991, A.________ a manifesté son désaccord et demandé le remboursement des frais de transport de ses deux enfants pour les périodes du 8 août 1989 au 31 juillet 1990 et du 1er août 1990 au 31 décembre 1990.

                                Par lettre du 19 janvier 1991, la Commune de 1******** a rejeté cette demande en rappelant la position exprimée dans sa lettre du 19 décembre 1990 et en indiquant à A.________ qu'il pouvait recourir contre sa décision auprès du Département.

                                A.________ a recouru contre cette décision en s'adressant au département par lettre du 22 janvier 1991.

                                La commune s'est déterminée sur ce recours le 7 février 1991 (cette lettre manque dans le dossier transmis par le DIPC mais elle a été produite par la commune avec son recours). Elle confirmait sa position et faisait notamment allusion à "la décision prise par le DIP et notifiée à des demandeurs sans consultation préalable avec notre municipalité". Le Chef du Département IPC (à l'insu du recourant) a rencontré les représentants de la commune.

                                Le 28 février 1991, le Chef du Département IPC a rendu une décision qui :

                                - admet le recours.
                                - annule la décision de la municipalité du 19 janvier 1991.
                                - dit que l'indemnité est due d'automne 1990 à Pâques 1991 et qu'elle doit être versée conformément au règlement.

B.                            A.________ a rempli, le 3 juillet 1991, des formules de demande d'indemnité pour frais de transport pour la période allant du 22 octobre 1990 au 28 mars 1991.

                                Par lettre du 23 juillet 1991, la Municipalité de 1******** a rejeté sa demande en invoquant différents motifs, notamment en contestant implicitement la constitutionnalité ou la légalité de l'obligation de la commune de verser l'indemnité.

                                Par lettre du 2 août 1991, A.________ s'est adressé au département en lui transmettant une copie de la lettre de la Municipalité et en lui demandant "de donner ordre" à la municipalité de lui verser les indemnités réclamées. Cette lettre, qui figure dans le dossier transmis par le département IPC mais pas dans celui qu'a transmis le Service de justice, n'a pas été produite par la commune car elle n'a pas été communiquée à la municipalité.

                                Le 21 août 1991, le Chef du Département IPC a écrit à la commune en indiquant que A.________ lui avait transmis la lettre de la municipalité du 23 juillet 1991. Il précisait que la décision du Département du 28 février 1991 était exécutoire et bénéficiait de la force formelle de chose jugée. Le Chef du département a terminé cette lettre en invitant la commune à verser l'indemnité et en la menaçant de soumettre son cas au Conseil d'Etat en application de l'art. 144 de la loi sur les communes (sanctions contre les communes négligeant leurs obligations légales). Cette lettre ne se présente pas comme une décision mais simultanément, le Chef du département a écrit à A.________ pour lui en communiquer une copie.

                                Par lettre du 29 août 1991, la commune a répondu en contestant la lettre du Chef du département; elle demandait à savoir si A.________ avait recouru contre sa décision du 23 juillet 1991 et elle manifestait l'intention de recourir pour le cas où la lettre du Chef du département serait une décision.

                                Par lettre du 6 septembre 1991, le Chef du département a confirmé que sa lettre du 21 août 1991 était une décision. Il a intimé l'ordre à la commune de verser au recourant "la somme à laquelle il est en droit de prétendre" en précisant qu'il laissait la commune libre de recourir auprès de l'autorité compétente. Toutefois, cette lettre ne désignait pas l'autorité compétente.

                                La commune a déposé contre cette décision un recours adressé principalement au Conseil d'Etat et subsidiairement au Tribunal administratif.

                                Le Tribunal administratif a accusé réception du recours qui lui était parvenu en précisant qu'il ne se considérait pas comme saisi sauf si le Conseil d'Etat ouvrait un échange de vues.

C.                            Agissant pour le Conseiller d'Etat chargé de l'instruction du recours, le Service de Justice a ouvert un échange de vue avec le Tribunal administratif en exposant que ce dernier lui paraissait compétent. Le dossier transmis par ce service étant incomplet, le Tribunal s'est fait transmettre celui du Département intimé , puis le 16 décembre 1991, il a informé le Service de justice qu'il rendrait un arrêt sur le recours de la commune.

                                Le Tribunal administratif a appointé la cause au 19 décembre 1991 et il a délibéré ce jour à huis clos. Il a décidé de rendre le présent arrêt en considérant qu'il lui appartenait de se prononcer sur sa propre compétence. Il a pris connaissance d'une lettre reçue le matin même dans laquelle le Service de Justice, agissant pour le Conseiller d'Etat chargé de l'instruction, avait informé les parties qu'il rayait la cause du rôle en déclarant que le Conseil d'Etat n'était pas compétent. Cette déclaration n'est pas motivée.

et considère en droit :

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1.                             En bref, la Commune de 1******** a déposé deux recours identiques, l'un (principal) au Conseil d'Etat et l'autre (subsidiaire) au Tribunal administratif. Les règles dont elle invoque la violation sont à la fois celles de la loi scolaire et celles de la loi sur les communes.

                                Force est d'admettre que la décision attaquée peut effectivement être considérée sous chacun des deux points de vue: en effet, la question de fond relève de la loi scolaire mais le département intimé a menacé la commune recourante de sanctions fondées sur les règles relatives à la surveillance de l'Etat sur les communes. Rien n'exclut de prime abord qu'un recours soit ouvert sur chacun de ces aspects de la décision attaquée mais comme il n'appartient pas au Conseil d'Etat, s'il tient sa compétence pour douteuse, de statuer sur la recevabilité du recours adressé au Tribunal administratif, il convient que ce dernier rende le présent arrêt en réservant (sans la résoudre) la question de la compétence du Conseil d'Etat pour statuer sur le recours dont il est saisi de son côté.

2.                             A l'appui du recours adressé au Tribunal administratif, la commune recourante invoque la clause générale de compétence de l'art. 4 al. 1 LJPA. Quant au Département, il a renoncé, lorsqu'il a été interpelé par la commune sur ce point, à se déterminer sur l'autorité compétente pour connaître du recours.

                                L'art. 4 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative a la teneur suivante :

" Le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.

   Il n'y a pas de recours au Tribunal  administratif contre les décisions du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal ou des commissions de recours spéciales, ou lorsque la loi précise que l'autorité statue définitivement.

   Les décisions des préfets ne sont susceptibles de recours au Tribunal administratif que lorsque la loi le prévoit expressément ".

                                L'art. 123 de la loi scolaire du 12 juin 1984 avait précédemment la teneur suivante :

"Les décisions prises par le département en vertu des compétences attribuées par les dispositions qui précèdent sont susceptibles de recours au Conseil d'Etat, conformément aux règles de la procédure administrative.

Les décisions des autres autorités chargées de l'application de la présente loi sont susceptibles de recours au département, qui statue définitivement.

Le recours contre des décisions concernant le résultat d'examens ne peut être formé que pour illégalité, l'appréciation des travaux et des interrogations n'étant pas revue, sauf en cas d'arbitraire ".

                                L'art. 123 al. 1 de la loi scolaire a été purement et simplement abrogé par une des lois du 18 décembre 1989 qui adaptaient la législation vaudoise à la loi du même jour sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Cela rend formellement incompréhensible l'art. 123 al. 2 de la loi scolaire qui subsiste et instaure un recours au département contre les "décisions des autres autorités chargées de l'application de la présente loi". En revanche, l'art. 123 al. 2 de la loi scolaire précise comme auparavant que lorsqu'il statue sur recours, le département tranche définitivement, c'est-à-dire sans recours cantonal possible.

                                L'abrogation de l'art. 123 al. 1 de la loi scolaire a été admise sans discussion par la commission parlementaire et lors des débats (BGC novembre 1989 p. 800 et 818). D'après l'exposé des motifs relatif à l'ensemble des diverses lois modifiées au moment de l'adoption de la LJPA, il devait suffire, dans les domaines où la loi spéciale se bornait à rappeler la possibilité du recours au Conseil d'Etat, de supprimer la disposition contenant ce rappel pour rendre applicable la compétence générale du Tribunal administratif. C'est dans cette perspective que l'art. 123 al. 1 de la loi scolaire a été abrogé et il y a tout lieu d'admettre que le législateur ne n'est pas avisé que le sens de l'alinéa suivant dépendait dutexte de celui qui a été abrogé. Ainsi, malgré cette inadvertance, rien n'indique que le législateur ait voulu, en abrogeant l'art. 123 al. 1 de la loi scolaire, modifier le principe en vertu duquel les décisions fondées sur cette loi et prises par une autre autorité que le Département lui-même peuvent faire l'objet d'un recours au Département et non au Conseil d'Etat, actuellement remplacé dans cette compétence par le Tribunal administratif. Au reste, on retrouve le principe du recours exclusif au Département dans le règlement du 16 juillet 1986 concernant les indemnités pour frais de transport et de pension des élèves de la scolarité obligatoire (RSV 4.2 D) dont les art. 23 et 24 ont la teneur suivante:

Décision	Art. 23. - Les municipalités des communes de domicile ou de résidence décident, en application du présent règlement, de l'octroi des indemnités aux parents.
Recours	Art. 24. - Tout recours contre les décision des municipalités peut être adressé, par écrit, dans les dix jours qui suivent la notification de la décision, au département, qui statue définitivement.

                                Il faut donc admettre que lorsque le Département est saisi d'un recours contre la décision d'une municipalité en matière d'indemnités de transport, sa décision ne peut pas faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif en raison de la règle selon laquelle le Département statue définitivement.

                                Pour décider si le recours de la Municipalité de 1******** tombe sous le coup de cette disposition, il faut déterminer la nature de la décision que la commune conteste.

3.                             L'examen des diverses pièces transmises par la commune recourante et le département intimé montre que A.________ a recouru contre le rejet par la commune d'une demande d'indemnités pour les périodes du 8 août 1989 au 31 juillet 1990 et du 1er août 1990 au 31 décembre 1990. Le Département a admis ce recours le 28 février 1991 mais dans le dispositif de sa décision, il s'est prononcé sur le principe des indemnités pour une période différente de celle qui concernait la demande, à savoir pour la période de l'automne 1990 à Pâques 1991.

                                S'il est vrai que cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours, comme le rappelle le Département dans la décision aujourd'hui litigieuse, on ne saurait soutenir qu'elle mettait totalement fin au litige puisqu'elle supposait encore, à tout le moins, qu'une décision soit prise par la commune à l'effet de fixer le montant des indemnités. Au reste, pour la période qui n'était pas couverte par la demande et qui n'était d'ailleurs pas encore écoulée au moment de la décision, elle avait tout au plus la valeur d'une décision de constatation de droit. En effet, le principe qu'elle tranche présuppose que les autres conditions légales soient remplies, ce qu'il était impossible de constater par avance: pour s'en convaincre, il suffit de songer que les indemnités ne pouvaient en tous les cas pas être réclamées si A.________ et ses enfants venaient à quitter la commune durant la période considérée.

                                C'est donc bien une nouvelle décision que A.________ a provoquée en demandant le paiement des indemnités pour la période s'étendant jusqu'au 28 mars 1991. Ayant reçu une réponse négative, il s'est adressé au Département par lettre du 2 août 1991. Certes, cette lettre n'a pas été considérée comme un recours: elle n'a pas été communiquée à la commune, qui n'a pas eu l'occasion de se déterminer, et la réponse du Département n'a été communiquée à A.________ que sous une forme qui s'apparente peu à la notification d'une décision. Il faut néanmoins analyser la situation sans tenir compte des termes ou procédés impropres des parties. Sous cet angle, force est de constater qu'en s'adressant au Département le 2 août 1991, A.________ a déposé un recours contre la décision municipale du 23 juillet 1991 et qu'en écrivant aux parties le 21 août 1991, le Département a statué sur un recours prévu expressément par l'art. 24 du règlement du 16 juillet 1986 concernant les indemnités pour frais de transport et de pension des élèves de la scolarité obligatoire. Conformément à cette disposition et au principe général de la loi scolaire rappelé ci-dessus, la décision du département est définitive. Par conséquent, la voie du recours au Tribunal administratif n'est pas ouverte et le recours de la Commune de 1******** devrait être écarté pour cause d'irrecevabilité.

                                Il est vrai que la décision du Département laissait entendre que la commune pouvait recourir "auprès de l'autorité compétente". Il est peu probable que par cette indication, le département intimé ait eu en vue le recours de droit public au Tribunal fédéral (pour violation de l'autorité communale par exemple) car il ne s'agit pas là d'une voie de recours ordinaire dont l'indication s'imposerait à l'autorité cantonale (art. 1 et 35 LPA). Cette indication pouvait en revanche inciter la commune à s'adresser au Tribunal administratif mais même dans ce cas, l'indication d'une voie de recours inexistante n'a pas pour effet de créer cette dernière.

                                Le Tribunal administratif constate donc que le recours de la Commune de 1******** qui lui a été adressé, examiné sous l'angle de la loi scolaire, doit être écarté  pour cause d'irrecevabilité.

4.                             La Commune de 1******** invoque également la violation de son autonomie communale. Elle expose "qu'on ne sait vraiment pas sur quelle base légale se fonde l'ordre intimé par la dernière décision du Chef du dépratement". Elle invoque néanmoins la loi sur les communes en faisant valoir que la surveillance de celles-ci incombe au Département de l'Intérieur dont elle précise que le pouvoir de décision serait lui-même limité aux cas expressément prévus par la loi sur les communes.

                                Cette question échappe à la compétence du Tribunal administratif. Certes, l'art. 149 LC, tel qu'il a été modifié par la loi du 28 février 1991, prévoit que les décisions prises en application de la loi sur les communes peuvent faire l'objet d'un recours conformément aux régles sur la juridiction et la procédure administratives, ce qui paraît viser l'art. 4 LJPA et la compétence générale du Tribunal administratif. Toutefois cette compétence générale ne s'entend, selon le texte même de l'art. 4 al. 1 LJPA, que si aucune autre autorité n'est désignée par la loi pour connaître du recours. Or en l'espèce, la décision attaquée menace la Commune de 1******** des sanctions prévues par l'art. 144 LC. Cette disposition fait partie des règles sur la surveillance des communes. Dans ce domaine, la compétence du Tribunal administratif est clairement exclue par la loi sur les communes, qui confère au seul Conseil d'Etat la qualité d'autorité suprême de surveillance (art. 139 al. 1 LC) et d'autorité de recours contre toute décision d'une autre autorité de surveillance (art. 139 al. 3 LC).

                                Pour le surplus, il n'appartient pas Tribunal administratif d'examiner si et selon quelle disposition la voie du recours au Conseil d'Etat pourrait être ouverte.

5.                             On pourrait se demander s'il est possible de mettre un émolument à la charge de la commune en vertu de l'art. 55 LJPA. Toutefois, la question peut rester non résolue. En effet, c'est faute d'avoir été renseignée par l'autorité intimée que la commune a adressé son recours au Tribunal administratif. La décision ne pourrait donc être que rendue sans frais.

Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :

I.                       Le recours de la commune de 1******** est irrecevable.

II.                      Le présent arrêt est rendu sans frais.

III.                     Le dossier est renvoyé au Conseil d'Etat par l'intermédiaire du Service de Justice.

Lausanne, le 19 décembre 1991

Au nom du Tribunal administratif  :

 

                                                                                                                      Le président de la section :

                                                                                                                      Pierre Journot

 

 

Le présent arrêt est notifié :

 

 

-     à la commune de et à 1********

 

-     au Département de l'instruction publique et des cultes, Secrétariat général, rue de la Barre 8, 1014 Lausanne

 

 

Une copie en est en outre communiquée :

 

-     au Service de justice et législation, place du Château 1, 1014 Lausanne, avec en annexes les pièces transmises par ce service ainsi que celles que le Département IPC a transmis au Tribunal administratif.