canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T  D U  7 F E V R I E R  1 9 9 2 -

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sur le recours interjeté par Sylvie BERNS, Café de la Croix St-André, à 1446 Baulmes,

contre

 

la décision du 20 juin 1991 (confirmée le 4 septembre 1991) de la Municipalité de Baulmes lui interdisant l'organisation de concerts au Café de la Croix St-André, à Baulmes.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.     J.-C. de Haller, président
            R. Lavanchy, assesseur
            M. Sandoz, assesseur

Greffier : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt

constate en fait  :

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A.                     Sylvie Berns, née en 1962, est titulaire de la patente pour l'exploitation du Café de la Croix St-André, à Baulmes, depuis le 1er juillet 1986. Cet établissement compte une salle à boire de 36 places et une salle de banquet au premier étage. Depuis octobre 1986, au bénéfice d'autorisations spéciales accordées par la Municipalité sur la base de l'art. 119 du règlement de police de la commune de Baulmes, elle a organisé des concerts, principalement de blues, rock et jazz, dans son établissement. Ces concerts ont provoqué des plaintes émanant de personnes habitant dans le voisinage du Café de la Croix St-André, à cause du bruit provoqué par la clientèle fréquentant ces manifestations. Aussi, en septembre 1988, la Municipalité a interdit à la recourante d'organiser des concerts dans son établissement jusqu'à la fin de l'année. La recourante n'en a toutefois pas tenu compte; certains voisins se sont en effet plaint de la musique qui pouvait s'entendre bien au-delà des heures autorisées, soit jusqu'à deux, trois ou quatre du matin, notamment les vendredis 7, 14 et 21 octobre ainsi que les samedis 22 et 29 octobre 1988.

B.                     Par lettre du 28 janvier 1989, la Municipalité de Baulmes a demandé au Préfet du district d'Orbe de fermer l'établissement de la recourante dans les plus brefs délais.

                        Le 26 mai 1989, le Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de la police administrative, a adressé un avertissement à la recourante, l'informant qu'elle risquait le retrait de sa patente et la fermeture immédiate de son établissement si elle ne prenait pas toutes les mesures nécessaires afin qu'il ne fasse plus l'objet de plaintes pour bruit excessif ou autre motif de nature à troubler la tranquillité et l'ordre public.

                        De nouvelles plaintes étant parvenues à la Municipalité, le Service de la police administrative lui a adressé un deuxième avertissement le 14 septembre 1989.

C.                    En octobre 1990, la recourante a réorganisé des animations musicales, cette fois-ci dans la salle à boire de l'établissement, après l'avoir insonorisée à l'aide de matelas de crin apposés contre les fenêtres. En novembre 1990, de nouvelles plaintes ont émané de certains voisins.

D.                    Le 23 novembre 1990, le Service de la police administrative a adressé un nouvel avertissement à la recourante.

E.                     Par courrier daté du 4 janvier 1991, la Municipalité de Baulmes a autorisé la recourante à organiser un concert le samedi 5 janvier 1991 pour autant qu'aucun son, musique ou autres bruits ne soient perceptibles de l'extérieur dès 22 heures. Cette correspondance précisait en outre que si l'intéressée n'avait pas encore utilisé son autorisation de prolongation d'ouverture pour la semaine du 31 décembre 1990 au 6 janvier 1991, la Municipalité l'autorisait à fermer à 2 heures.

                        Par courrier adressé le 8 janvier 1991 à la recourante, la Municipalité a fait part à cette dernière du fait qu'elle avait constaté que les conditions posées dans sa lettre du 4 janvier dernier n'avaient pas été respectées.

                        Par lettre du 23 janvier 1991, la Municipalité de Baulmes a refusé de délivrer à la recourante une autorisation spéciale selon l'art. 119 du règlement communal et l'a informée que le concert prévu le 25 janvier 1991 devait être terminé à 22 heures.

                        Par lettre du 25 janvier 1991, Sylvie Berns a répondu à la Municipalité de Baulmes que le concert du soir-même aurait lieu de 18 à 22 heures. Elle demandait également l'autorisation de pouvoir réorganiser des concerts se terminant après 22 heures.

F.                     Suite à de nouvelles plaintes pour tapages nocturnes formulées par le voisinage, la Municipalité de Baulmes a demandé à nouveau au Préfet du district d'Orbe, par lettre du 26 mars 1991, la fermeture du Café de la Croix St-André, pour le motif que les concerts qui y sont régulièrement organisés continuaient de troubler la tranquillité publique. En date du 2 avril 1991, le préfet a transmis cette demande au Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après : le département) comme objet de sa compétence.

G.                    Le 5 avril 1991, un rapport établi par la Gendarmerie d'Orbe dénonçait la recourante pour avoir organisé un concert le Vendredi Saint alors que la Municipalité de Baulmes le lui avait interdit.

H.                     A la suite d'un entretien entre la recourante et le Service de la police administrative (art. 84 LADB), le département a adressé à l'intéressée un courrier daté du 4 juin 1991 en lui fixant certaines conditions à respecter lors des concerts, notamment celle d'informer la Municipalité de Baulmes et la Gendarmerie d'Orbe au moins dix jours à l'avance des manifestations organisées au Café de la Croix St-André. En outre, aux termes de cette correspondance, les concerts et manifestations musicales devaient prendre fin au plus tard à 22 heures, sauf autorisation spéciale de la Municipalité de Baulmes.

                        Par décision du 14 juin 1991, le service précité a autorisé la recourante à organiser des manifestations artistiques, avec finance d'entrée ou majoration du prix des consommations jusqu'à Fr. 5.- au maximum, en précisant que cette autorisation était valable du 1er janvier au 31 décembre 1991.

I.                      Par lettre du 12 juin 1991, la Municipalité a refusé les autorisations demandées pour les concerts organisés les 14 juin 1991 parce que la demande était tardive; l'autorité intimée a également refusé celles pour les 28 et 29 juin parce que les concerts prévus auraient eu lieu en même temps que des manifestations du ski-club, mais elle a cependant délivré des autorisations pour les 20 et 21 juillet 1991. Par lettre recommandée du 13 juin 1991, la recourante alors informé la Municipalité que, financièrement, il était trop tard pour qu'elle puisse annuler les concerts prévus.

J.                     Par décision du 20 juin 1991, la Municipalité de Baulmes a interdit à Sylvie Berns d'organiser tout concert, avec effet immédiat; cette décision ne comportait ni voie ni délai de recours. Par acte daté du 30 juin 1991, l'intéressée s'est opposée à cette décision, que la Municipalité a toutefois confirmée en date du 15 juillet 1991.

K.                     Le 20 août 1991, le département a procédé à une inspection du Café de la Croix St-André. Puis il a demandé à l'ECA d'en faire de même.

                        Par courrier du 12 septembre 1991, l'ECA a précisé quelles étaient les mesures préventives à prendre dans l'établissement, avant de pouvoir organiser à nouveau des concerts, en fixant, pour ce faire, un délai au 30 octobre 1991.

L.                     Par lettre recommandée du 4 septembre 1991, la Municipalité de Baulmes a confirmé sa décision du 20 juin 1991, en indiquant cette fois les voies et délais de recours. C'est contre cette décision qu'est interjeté le présent recours.

                        L'intéressée a déposé le 26 septembre 1991 un mémoire complémentaire dont les moyens seront repris plus loin dans la mesure utile. Elle demande à être autorisée à organiser à nouveau des concerts et des animations culturelles de 18 à 22 heures.

M.                    Par décision du 8 octobre 1991, le Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif au recours, de sorte que la recourante a été autorisée, jusqu'à droit connu sur l'issue de la procédure cantonale de recours, à continuer à organiser des concerts en respectant les conditions fixées par la lettre du 4 juin 1991 du Service de la police administrative.

                        Par ailleurs, la recourante a effectué le 14 octobre 1991 l'avance de frais requise de Fr. 800.-.

N.                     La Municipalité de Baulmes a déposé des déterminations datées du 24 octobre 1991.

                        Le 24 octobre 1991 également, le Service de la police administrative en a fait de même. Il estime en substance, qu'il serait disproportionné de retirer la patente de la recourante. Hormis lors des concerts, l'exploitation du Café de la Croix St-André est en effet conforme aux dispositions de la LADB. Le service précité a déposé le 27 novembre 1991 des observations complémentaires, dans lesquelles il rappelle notamment que l'autorisation cantonale annuelle délivrée le 14 juin 1991 à la recourante, en application de la loi sur la police du commerce, ne la dispensait pas d'obtenir de cas en cas de la Municipalité de Baulmes les autorisation nécessaires pour organiser ses concerts.

                        La recourante a déposé des observations datées du 14 novembre et la Municipalité intimée s'est encore déterminée par courrier daté du 10 décembre 1991.

O.                    Le Tribunal administratif a tenu audience le 13 janvier 1992 dans la salle de la Municipalité de l'Hôtel de Ville, à Baulmes, en présence de la recourante. La Municipalité était représentée par MM. Jacques Pilloud et Christophe Hohl, conseillers municipaux, et le Service de la police administrative par M. E. Schiesser. MM. Alain Gautrand et Roger Lambelet ont été entendus en qualité de témoins. Le premier cité est un voisin de la recourante et a déclaré ne pas être gêné par le bruit causé par les manifestations litigieuses. M. Lambelet, pour sa part, qui joue souvent au billard dans une salle située au premier étage de l'établissement (mais qui n'en fait pas partie), a affirmé n'avoir jamais rien remarqué de répréhensible dans le déroulement des soirées organisées par l'intéressée; les concerts se terminent vers 22 heures et quand il s'en va vers 1 ou 2 heures du matin, il n'y a plus personne.

                        Quant à la recourante, elle a notamment expliqué qu'elle avait fait des efforts pour limiter les désagréments causés par l'organisations des soirées litigieuses, entre autres par la pose de matelas de crin contre les fenêtres. Elle a également distribué des gobelets en plastic à ses clients afin d'éviter que ceux-ci ne brisent des bouteilles en sortant de son établissement. Elle a en outre exposé que les manifestations litigieuses étaient nécessaires à la rentabilité de son exploitation. Elle a par ailleurs précisé qu'elle avait fait effectuer les modifications nécessaires et que son établissement était désormais conforme aux normes ECA.

                        Les représentants de la Municipalité ont précisé que les plaintes n'émanaient que de trois ou quatre voisins. Ils ont expliqué avoir pris une mesure aussi extrême que celle aujourd'hui litigieuse après avoir constaté que la recourante n'était pas capable d'assurer un bon déroulement des concerts jusqu'à leur terme, les heures de fermeture autorisées n'étant par ailleurs pas respectées.

                        M. Pilloud a en outre précisé que M. Gautrand, en raison de la localisation de son appartement, devait être moins dérangé par le bruit que d'autres voisins.

                        Le représentant de la police administrative, pour son compte, a déclaré que, dans l'attente de la décision du Tribunal de céans, aucune nouvelle autorisation annuelle n'avait été délivrée à la recourante.

                        Le Tribunal administratif a procédé à l'inspection du Café de la Croix St-André, situé sur une place au centre du village.

et considère en droit :

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1.                     Aux termes de l'art. 57 de la Loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et débits de boissons (ci-après LADB), la police des établissements publics et analogues est exercée par les municipalités, sous la surveillance des préfets et du département. En outre, le contenu de l'art. 60 de la même loi est le suivant :

" Les règlements communaux prescrivent les mesures de police nécessaires pour empêcher, dans les établissements publics analogues, tous actes de nature à troubler le voisinage

  La municipalité fixe les heures durant lesquelles les jeux bruyants, ainsi que l'utilisation d'appareils de radio ou de télévision, de tourne-disques et d'autres appareils ou instruments de musique sont interdits dans les établissements publics et analogues ou leurs dépendances."

                        Quant à l'art. 62 al. 1 LADB, il précise ce qui suit :

"Les règlements communaux fixent les heures d'ouverture et de fermeture des établissements publics et analogues et règlent la question des permissions spéciales et la situation, après l'heure de police, des clients de passage dans les hôtels. Ils peuvent instituer un régime spécial pour certaines catégories d'établissements."

                        Le règlement de police de la Commune de Baulmes contient ainsi les dispositions suivantes :

"Art. 114  Les établissements publics doivent être fermés au public :

  - les vendredis et samedis à 24.00 heures

  - les autres jours à 23.00 heures

[...].

 Art. 115  Les tenanciers d'établissements publics ont la possibilité d'obtenir une autorisation de prolongation d'ouverture de deux heures, par le système des carnets de permissions. La fiche ad hoc du carnet doit être remplie dans le dernier quart d'heure avant l'heure de fermeture.

  [...].

  La Municipalité peut refuser des permissions ou en limiter le nombre.

  Les demandes dépassant le cadre de deux heures doivent être faites à la Municipalité 72 heures à l'avance.

  Il ne pourra être accordé d'autorisation au-delà de 03.00 heures.

[...].

 Art. 119  Les jeux bruyants, ainsi que l'utilisation d'instruments de musique ou de diffuseurs de sons, sont interdits de 22.00 heures à 7.00 heures, sauf autorisation spéciale de la Municipalité.

[...].

  Art. 122  Le titulaire de la patente ou son remplaçant doit maintenir l'ordre dans son établissement et procéder à la fermeture. S'il ne peut y parvenir ou faire observer les heures de fermeture, il est tenu d'en aviser immédiatement la police."

2.                     Il résulte de l'instruction que, faisant usage de ses compétences, la Municipalité, après avoir, dans un premier temps, autorisé la recourante à organiser un certain nombre de manifestations musicales, a pris la décision d'interdiction contestée en constatant que les heures fixées pour la fin des concerts n'étaient que rarement respectées et qu'il en résultait des nuisances, notamment sonores, pour le voisinage.

                        La recourante, si elle admet n'avoir pas toujours réussi à faire respecter les horaires, considère que la mesure dont elle est l'objet est excessive. Implicitement, elle fait valoir la violation du principe de la proportionnalité.

3.                     Dans l'exercice de ses compétences, la municipalité, si elle veut s'en prendre au perturbateur, est tenue de respecter le principe de la proportionnalité (sur ce point, v. arrêt du Conseil d'Etat A.-M. Ro., du 3.11.1982, R9 358/82). Pour que ce principe soit respecté, il faut d'une part que le moyen utilisé soit propre à atteindre la fin d'intérêt public visée et ménager le plus possible les libertés individuelles; d'autre part, le résultat recherché doit se relier raisonnablement aux limitations de liberté qu'il nécessite (A. Grisel, Traité de Droit administratif, 1984, p. 349, et les références citées, cf. également R. Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 31, note 209 ss). Autrement dit, il s'agit en l'espèce d'examiner si l'interdiction de concert signifiée à la recourante est le seul moyen de faire respecter la tranquillité publique.

                        La Municipalité de Baulmes a à plusieurs reprises averti la recourante des difficultés résultant des dépassements d'horaire des concerts avant, finalement, d'interdire purement et simplement ceux-ci. Mais elle n'a pas tenté, avant de prendre une mesure aussi extrême, de limiter l'organisation des concerts à certains jours ou de n'autoriser qu'un certain nombre de concerts. Or, le Tribunal constate que des concerts ont parfois été organisés à des dates très rapprochées, voire deux soirs de suite et que, dans ces circonstances on peut comprendre que les nuisances inhérentes à ce genre de manifestations aient été de moins en moins bien supportées et qu'elles aient engendré des plaintes de la part de la population villageoise. D'ailleurs, il résulte effectivement du dossier que c'est essentiellement après des séries de concerts que ces plaintes ont été formulées. Le Tribunal relève au demeurant que, d'après les déclarations des conseillers municipaux en audience, ce ne sont pas plus de quatre personnes qui se sont plaintes. En outre, la recourante n'est pas demeurée inactive à la suite des reproches qui lui ont été faits et elle a pris différentes mesures pour remédier aux inconvénients liés aux soirées musicales qu'elle organise. Ainsi, elle a notamment mis des matelas de crin contre les fenêtres pour les isoler du bruit; elle a également distribué des verres en plastic à ses clients pour limiter les bris de verre.

4.                     Dans ces circonstances, l'autorité de céans juge que la mesure prise à l'encontre de l'intéressée, qui l'entrave dans sa liberté du commerce et de l'industrie, est disproportionnée par rapport au but qu'elle cherche à atteindre, savoir faire respecter la tranquillité publique, ce d'autant plus que ces concerts sont nécessaires à la rentabilité de l'exploitation (sur les critères permettant de soumettre une activité à la liberté du commerce et de l'industrie plutôt qu'à la liberté de l'art, cf. J.-P. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale, volume II, la Liberté de l'art, note 14).

                        Il apparaît ainsi qu'il suffirait probablement de limiter le nombre des concerts à une fréquence de l'ordre d'une dizaine par année. En outre, à l'instar de ce que prévoyait le département dans sa correspondance du 14 juin 1991, les autorisations pourraient être assorties d'un certain nombre de conditions comme celles d'informer la Municipalité de Baulmes et la Gendarmerie d'Orbe au moins dix jours  à l'avance et de fixer la fin des concerts à 22 heures au plus tard. Il n'est certes pas exclu que, même limitées, ces manifestations apportent quelques nuisances pour le voisinage, mais le Tribunal juge alors qu'elles feront parties des désagréments que chaque individu qui vit en société doit être à même de supporter. En tout état de cause, de telles restrictions seraient compatibles avec liberté de la recourante d'organiser des concerts, tout en ménageant la tranquillité publique.
                        Il faut préciser également qu'en vertu de ses compétences, et sans qu'une telle restriction ne soit contraire au principe de la proportionnalité, la Municipalité pourrait aussi exiger de la recourante qu'elle n'organise pas les concerts litigieux les soirs où ont déjà lieu des manifestations locales.

5.                     Pour ce qui est de la compatibilité de l'établissement de la recourante avec les normes ECA, le Tribunal de céans constate qu'il n'est pas compétent pour en juger dans le cadre de la présente procédure. Il ne peut que prendre acte du fait que Sylvie Berns affirme qu'elle a fait effectuer les transformations nécessaires.

6.                     Le recours est ainsi partiellement admis, la décision intimée étant annulée et renvoyée à la Municipalité de Baulmes pour qu'elle prenne une nouvelle décision dans le sens des considérants. Le sort du recours justifie qu'un émolument partiel, de Fr. 300.-, soit mis à la charge de la recourante (art. 55 LJPA).

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

I.                 Le recours est partiellement admis.

II.                 La décision rendue le 20 juin 1991, et confirmée le 4 septembre suivant par la Municipalité de Baulmes, est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour qu'elle prenne une nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                Un émolument de Fr. 300.- est mis à la charge de la recourante, cette somme étant compensée par le dépôt de garantie déjà effectué, dont le solde lui est restitué par Fr. 500.-.

 

Lausanne, le

 

Au nom du Tribunal administratif  :

 

Le président :                                                                                                  Le greffier :

 

 

- à la recourante personnellement, sous pli recommandé;

- au Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de la police administrative, en deux exemplaires;

- à la Municipalité de Baulmes;

- à la Préfecture du district d'Orbe.

Annexe :

- à la Municipalité de Baulmes : le dossier en retour.