canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET DU 31 MARS 1992 -
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sur le recours interjeté par le SKI NAUTIQUE CLUB DU LAC DE JOUX, p.a. M. Olivier Meylan, président, 1345 Le Lieu,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement, du 8 juillet 1991, refusant de modifier l'horaire d'utilisation du plan d'eau du Lac de Joux.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-C. de Haller, président
C. Jaques, assesseur
G. Matthey, assesseur
Greffier : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt
constate en fait :
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A. Le Ski Nautique Club du Lac de Joux (ci-après : SNCVJ), fondé en 1957, est une société sans but lucratif, régie par les dispositions des articles 60 et suivants du code civil suisse. Selon le point 3 de ses statuts, le SNCVJ, affilié à la Fédération suisse de ski nautique et à l'Union des sociétés de la Commune du Chenit, a pour but de propager, de perfectionner le sport du ski nautique et de développer parmi les skieurs l'esprit de camaraderie.
B. Par décision
du 25 juin 1971, le Département des travaux publics
(ci-après : le département) a autorisé le SNCJV à utiliser le domaine public du
Lac de Joux au lieu-dit "Le Rocheray", commune du Chenit, pour y
aménager une piste de slalom.
C. En raison de l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la navigation intérieure du 3 octobre 1975 (ci-après LNI) et de l'ordonnance du 9 novembre 1978 sur la navigation dans les eaux suisses (ci-après ONI), il a fallu adapter le balisage de la piste de slalom aux nouvelles dispositions fédérales. En vue de délimiter le nouveau plan d'eau réservé à l'usage du ski nautique, une séance s'est tenue au Rocheray le 17 mars 1981, à laquelle ont participé des membres des services de l'administration intéressés, de l'Office du tourisme de la Vallée de Joux, du Club nautique de la Vallée de Joux, de la Compagnie de navigation sur le lac de Joux, des pêcheurs professionnels et amateurs et de la Gendarmerie vaudoise. Le projet retenu a été soumis par le Service des eaux à l'enquête publique du 13 au 26 novembre 1981. Il a suscité six oppositions.
Par décision du 31 mars 1982, le département a levé ces oppositions et délivré au SNCVJ une autorisation lui permettant de bénéficier d'un plan d'eau de 680 mètres de long sur 100 mètres de large, sept jours sur sept. En outre, l'horaire d'utilisation était celui prévu par l'art. 54 ONI, c'est-à-dire de 8h00 à 20h00 au maximum.
Le 14 avril 1982, la Ligue vaudoise pour la protection de la nature (ci-après : LVPN) a déposé un recours contre cette décision, estimant en substance que la pratique du ski nautique porterait atteinte à la faune de la région. Par décision du 12 novembre 1982, le Conseil d'Etat a déclaré le recours irrecevable en raison du défaut de qualité pour agir de la LVPN. Cette décision a été annulée par le Tribunal fédéral le 1er juin 1983 et la cause renvoyée au Conseil d'Etat pour qu'il se prononce sur le fond.
Ainsi, par décision du 8 août 1984, le Conseil d'Etat a admis partiellement le recours de la LVPN en ce sens qu'il a notamment limité l'horaire de l'utilisation du plan d'eau, "en semaine comme le dimanche et les jours fériés, de 09 h 00 à 20 h 00, avec un maximum de 350 heures par année".
D. Le 31 décembre 1984, le département a délivré au SNCVJ une autorisation à bien plaire (140/69) l'autorisant à maintenir une piste de ski nautique et à installer un tremplin de saut au lieu dit "Le Rocheray", commune du Chenit. En accord avec la décision précitée du 8 août 1984, l'article 5 de cette autorisation prévoit ce qui suit :
"Le ski nautique n'est autorisé que de jour et par bonne visibilité, Ordonnance fédérale article 54.
L'horaire d'utilisation du plan d'eau est limité, en semaine comme le dimanche et les jours fériés, de 09 h 00 à 20 h 00, avec un maximum de 350 heures par année.
Le contrôle des heures d'utilisation sera effectué, d'une part, au vu du compteur des heures de navigation du bateau et, d'autre part, par la remise par le SNCVJ à la Brigade du lac de la Gendarmerie vaudoise, avec le 31 décembre de chaque année, de la compatibilité des heures d'utilisation du bateau.
[...]."
E. Par requête du 22 janvier 1986, le SNCVJ a requis une modification de l'horaire d'utilisation du plan d'eau, soit de 8 à 20 heures. Après consultation des services et milieux intéressés, celle-ci lui a été refusée par décision du 1er avril 1986, qui a été confirmée le 4 juin 1986. Le SNCVJ n'a pas recouru contre cette décision.
F. Le 20 juin 1991, le SNCVJ, agissant par l'intermédiaire de son président Olivier Meylan, a à nouveau demandé une modification de l'horaire d'utilisation du plan d'eau soit de 8 à 20 heures.
Par courrier du 8 juillet 1991, le Service des eaux et de la protection de l'environnement a informé le Service des automobiles, cycles et bateaux, la Protection de la nature, la Conservation de la faune, la Brigade du Lac d'Yverdon, ainsi que les Municipalités du Lieu et du Chenit, de la requête en modification d'horaire déposée par le SNCVJ, en préavisant favorablement. Les organismes précités ont été invités à faire part de leurs éventuelles remarques au Service des eaux. En l'absence d'opposition de leur part, ce dernier projetait d'accorder une période d'essai au SNCVJ pour pratiquer ce sport entre 8 et 9 heures.
Par courrier des 12 juillet et 8 août 1991, la Municipalité du Chenit et la société des pêcheurs amateurs des lacs de la Vallée de Joux se sont déclarées favorables à l'utilisation du plan d'eau de 8 à 9 heures à titre d'essai. En revanche, le Chef de la Brigade du Lac de la Gendarmerie vaudoise, ainsi que la Conservation de la faune, ont préavisé négativement. Dans un courrier du 23 juillet 1991, ce dernier a précisé que les pêcheurs professionnels du Lac de Joux étaient totalement opposés à la modification de l'horaire demandé. Le Service des automobiles, cycles et bateaux a également émis un préavis négatif en date du 9 juillet 1991.
Par décision datée du 8 juillet 1991, notifiée le 12 août 1991, le Service des eaux et de la protection de l'environnement a refusé de faire droit à la requête du SNCVJ. Cette décision constatait également que le balisage du plan d'eau n'était pas conforme au plan annexé à l'autorisation à bien plaire et impartissait de ce fait au SNCVJ un délai au 30 septembre 1991 pour le remettre en état.
G. Par acte daté du 19 août 1991, le SNCVJ, agissant par l'intermédiaire de son Président, Olivier Meylan, a interjeté recours contre cette décision, précisant toutefois que si le plan d'eau n'était pas conforme à l'autorisation à bien plaire, c'est parce qu'il était au bénéfice d'une autorisation spéciale accordée en raison d'une compétition. Il ne contestait dès lors pas la décision du service intimé sur ce point.
Le SNCVJ a déposé le 27 août 1991 un mémoire complémentaire, concluant, principalement, à la modification de l'autorisation délivrée le 31 décembre 1984 en ce sens que la pratique du ski nautique est autorisée à l'intérieur du balisage, de 8 à 20 heures, subsidiairement, à être autorisé, pendant une période de 30 jours au cours de l'été prochain, à utiliser le plan d'eau balisé de 8 à 9 heures, à titre d'essai. Les moyens invoqués à l'appui du recours seront repris plus loin dans la mesure utile.
Par ailleurs, le SNCVJ s'est acquitté dans le délai qui lui a été imparti à cet effet d'une avance de frais de Fr. 1'000.-.
Le service intimé a produit des déterminations datées du 19 novembre 1991, dont les moyens seront repris dans la partie droit ci-dessous en tant que de besoin.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 11 février 1992 en présence de MM. Jacques et Olivier Meylan, représentants du SNCVJ, accompagné de M. J.-F. Perrin. Le Service des eaux était représenté par Mme A.-C. Reymond et M. S. Mérot. M. B. Büttiker représentait la Conservation de la faune et M. D. Iseli, la Protection de la nature. Le Service des automobiles, cycles et bateaux, était représenté par M. G. Gruninger et la Municipalité du Chenit par M. J.-C. Grossen, conseiller municipal.
Les parties en cause ont confirmé que la question de la conformité du balisage du plan d'eau à l'autorisation à bien plaire n'était plus litigieuse.
Les représentants du SNCVJ ont exposé que leur club comptaient 120 membres, dont 45 actifs. Par ailleurs, ils ont exposé qu'en 1991, année exceptionnellement favorable, leur bateau avait été utilisé à raison de 18'000 minutes, tandis qu'en 1989 et 1990, le taux d'utilisation avait été, respectivement, de 13'600 et 15'009 minutes.
Les représentants du service intimé et du Service des automobiles ont expliqué que l'autorisation délivrée par le département en 1984, relative notamment à l'horaire d'utilisation du plan d'eau, résultait d'un compromis avec la LVPN et que revenir sur cet horaire signifierait mettre à néant les accords obtenus avec les opposants. Le Chef du Service des automobiles a en outre précisé que tous les plans d'eau du canton étaient soumis au même horaire.
La représentante du Service des eaux a produit une correspondance qui lui a été adressée en date du 22 août 1991 par le Conseil administratif du village du Sentier, dans laquelle il est fait état d'un problème d'utilisation abusive des rives du lac au Rocheray par le SNCVJ. On extrait le passage suivant de ce courrier :
"Nous espérons que les membres du Ski-Club Vallée de Joux reprendront connaissance d'une manière précise des termes de la convention existante et s'engageront à les respecter à l'avenir."
M. Iseli a exposé que la piste de slalom était située dans une zone particulièrement intéressante puisqu'elle fait partie des bas-marais d'importance nationale. Il a également affirmé que la pratique du ski nautique était de nature à exercer une influence nocive sur la nature, notamment par une action des vagues sur les biotopes.
et considère en droit :
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1. Le pourvoi devant être rejeté pour d'autres motifs ainsi qu'on le verra, point n'est besoin de rechercher l'actuel régime juridique des lieux au regard de la législation fédérale sur la protection de la nature et du paysage, ni ses éventuelles exigences dans le cas particulier. Pour la même raison, il n'est pas nécessaire non plus de vérifier si le Service de l'aménagement du territoire - qui ne semble pas avoir été consulté - aurait dû être interpellé au sujet de l'autorisation spéciale requise hors des zones à bâtir (ATF 114 Ib 81 - JT 1990 I 517 et la jurisprudence citée).
2. Il importe peu de savoir si, comme le soutient notamment le service intimé, l'horaire actuel d'utilisation du plan d'eau est le résultat d'un compromis entre le département et la LVPN. Cet horaire a été fixé par une décision de l'autorité cantonale quelles qu'aient été les discussions et consultations engagées à ce sujet avec des organisations parties à la présente procédure. L'objet de celle-ci est de faire examiner par le Tribunal administratif la légalité de cette décision.
3. Conformément à la loi, le Tribunal administratif examine sans restrictions la légalité d'une décision y compris sous l'angle de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 considérant 3b in fine; 108 Ib 205 considérant 4a).
En revanche, le Tribunal administratif n'a pas dans la présente espèce de pouvoir d'examen en opportunité (art. 36 lit. a LJPA, a contrario).
4. Le contenu de l'art. 54 al. 1 ONI est le suivant :
"L'utilisation de skis nautiques ou d'engins analogues n'est autorisée que de jour et par bonne visibilité, à partir de 8 heures au plus tôt et jusqu'à 20 heures au plus tard."
L'association recourante soutient que la compétence du canton est exclue par cette disposition. Il faut implicitement déduire de son acte de recours du 27 août 1991 qu'elle prétend que la décision initiale de 1984 déjà était dépourvue de base légale, l'autorité cantonale n'ayant, selon elle, pas la faculté de restreindre l'horaire prévu par l'ordonnance fédérale.
Cet argument ne saurait être retenu. En effet, il résulte de l'art. 54 al. 1 ONI que cette disposition se borne à fixer les limites extrêmes à l'intérieur desquelles la pratique du ski nautique peut être autorisée. Ainsi, conformément au droit fédéral, une telle autorisation ne saurait être délivrée avant huit heures ou après vingt heures; mais, à l'intérieur de cette plage, elle peut faire l'objet de limitations de la part des cantons. Cette compétence résulte clairement de la Loi fédérale sur la navigation intérieure qui prévoit ce qui suit en son art. 3 al. 2:
"Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie d'eau".
Or, en l'espèce, les conditions d'une restriction de la navigation sont certainement réunies au regard des intérêts en présence, dont l'autorité intimée a fait tout à fait correctement la pesée. On ne saurait en effet affirmer que les intérêts des membres du SNCVJ à pouvoir pratiquer leur sport préféré dans des conditions décrites comme optimales entre 8 et 9h du matin doivent l'emporter sur celui des autres usagers et riverains du Lac de Joux, qui peuvent prétendre à une relative tranquillité des lieux le matin, ni sur l'intérêt public à limiter certains inconvénients que comporte à l'évidence le ski nautique pour la protection de la nature. Même si on admet, avec la recourante, que les bateaux tracteurs utilisés sont de plus en plus performants et silencieux, il reste incontestable que la pratique du ski nautique demeure un sport qui cause de sérieuses nuisances, notamment sonores. De plus, les vagues déclenchées par le bateau et les skieurs peuvent également perturber les rives du lac, ainsi que la faune qui l'habite.
Les autres arguments invoqués par la recourante ne sont pas davantage d'un poids tel qu'il puisse amener à considérer l'appréciation faite par l'autorité intimée comme erronée ou disproportionnée. Il est sans doute possible qu'en ce qui concerne la pratique du sport de compétition les possibilités offertes à la Vallée de Joux soient très limitées, mais on ne voit pas que l'augmentation du temps à disposition d'une heure puisse être à cet égard déterminante. Il en va de même des activités que la recourante qualifie d'intérêt public (animation et émulation pour la jeunesse locale, sauvetage et dépannage, etc...). Ne pas pouvoir disposer du plan d'eau entre 8h et 9h du matin, s'il empêche sans aucun doute quelques adeptes supplémentaires de faire du ski nautique, ne saurait en aucun cas être considéré comme une restriction empêchant la recourante d'attirer des jeunes pour les intéresser à ce sport. Quant aux activités de sauvetage et de dépannage, on ne voit vraiment pas en quoi elles seraient compromises par le fait de l'horaire incriminé.
Dans ces conditions, l'autorité intimée n'a certainement pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant, comme en 1986, qu'un horaire réduit d'une heure par rapport aux possibilités maximales offertes par la réglementation applicable tenait équitablement compte des intérêts en présence.
5. Enfin, l'association recourante prétend qu'en lui refusant l'autorisation sollicitée à titre d'essai, l'autorité intimée a violé le droit qu'a tout administré de faire valoir ses preuves. A tort. En fait, la recourante demande en l'espèce à pouvoir bénéficier de manière anticipée et provisoire de l'autorisation litigieuse. Une telle prétention n'est certainement pas couverte par la garantie du droit à la preuve tel qu'il est notamment protégé, en l'absence de dispositions légales expresses, directement par les art. 4 CF et 6 CEDH. Conformément à la jurisprudence, le justiciable n'a pas un droit inconditionnel à l'administration de preuves. L'autorité cantonale peut mettre un terme à l'instruction ou refuser des moyens de preuves non pertinents lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elle ne pourrait l'amener à modifier son opinion (voir notamment ATF 104 Ia 319, 103 Ia 491).
En l'espèce, on est loin d'avoir affaire à un moyen de preuve ordinaire et couramment admis tel que production de pièces, témoignages, expertises, inspections locales etc. (voir sur ces points MOOR, droit administratif, vol. II p. 177). En réalité, l'association recourante demande à être mise provisoirement au bénéfice de l'autorisation litigieuse pour pouvoir invoquer ensuite, le cas échéant, les résultats de cet essai. Une telle démarche n'a rien à voir avec l'administration de preuves pertinentes qui doivent précisément permettre de déterminer si l'autorisation peut être délivrée sans inconvénients excessifs.
En fait, les conditions dans lesquelles s'exerce l'activité sportive des membres du SNCVJ sur le plan d'eau de la Vallée de Joux sont suffisamment connues, depuis de nombreuses années, pour que, s'agissant uniquement - il faut le rappeler - de l'allongement d'une heure de la durée d'utilisation, l'essai demandé apparaisse comme tout à fait inutile. L'autorité intimée n'a, dans ces conditions, certainement pas violé le droit à la preuve de la recourante en refusant de lui accorder à titre provisoire l'objet de sa requête au fond.
6. Le recours doit donc dans ces conditions être rejeté, les frais d'instruction et un émolument étant mis à la charge de la recourante déboutée (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 8 juillet 1991 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement, est confirmée.
III. Un émolument de Fr. 1'000.- est mis à la charge de la recourante, cette somme étant compensée par le dépôt de garantie effectué.
Lausanne, le 31 mars 1992/jb
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- à la recourante, par l'intermédiaire de son président, M. Olivier Meylan, sous pli recommandé;
- au Département des travaux publiques, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement, en deux exemplaires;
- à la Conservation de la faune;
- au Service des automobiles, cycles et bateaux;
- à la Municipalité du Lieu;
- à la Municipalité du Chenit.
Annexe :
- au Service des eaux et de la protection de l'environnement : son dossier en retour.
En tant qu'il applique la législation fédérale sur la navigation intérieure, le présent arrêt est susceptible d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral, dans les 30 jours dès sa notification.