canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 17 novembre 1992

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sur le recours interjeté par A.________, à Z.________, dont le conseil est l'avocat Romano Buob, à Vevey,

contre

 

la décision de la Municipalité de Z.________, représentée par l'avocat Ph. Vogel, à Vevey, du 21 novembre 1991, le mettant à la retraite.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

M.           J.-C. de Haller, président
M.           H. Collomb, assesseur
Mme      C. Staeger, assesseur

Greffier : M. J.-C. Weill

constate en fait  :

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A.                            Né le 15 novembre 1935, A.________ occupe depuis le 5 janvier 1976 le poste de chef du Service des domaines et bâtiments de la Commune de Z.________. Ce service a pour tâche de veiller à la bonne marche des domaines communaux (parcs et jardins, forêts, vignes, alpages, etc.) ainsi qu'à la construction, à l'entretien et le cas échéant à la productivité des bâtiments communaux.

B.                            Le statut du personnel communal de Z.________ (ci-après statut) a été adopté par le conseil communal les 28 août 1985 et 31 mai 1989; il a été approuvé par le Conseil d'Etat, la dernière fois le 19 juillet 1989. Aux termes de l'art. 14 du statut, la limite d'âge est atteinte à 65 ans pour les hommes (al. 1er); toutefois, à la demande de la municipalité ou du fonctionnaire, la mise à la retraite intervient dès l'âge limite inférieur prévu par les statuts de la Caisse intercommunale de pensions.

                                Lesdits statuts ont été approuvés par le Conseil d'Etat le 8 juillet 1987. L'art. 48 dispose que les assurés peuvent prendre leur retraite à l'âge de 57 ans au plus tôt. Par le biais de rachats, A.________ a fait remonter au 1er janvier 1966 la date de son entrée à la Caisse intercommunale de pensions.

C.                            En 1991, la municipalité a confié au Centre X.________ (psychologues et conseils en ressources humaines et orientation professionnelle) un mandat visant à améliorer l'efficience du Service des domaines et bâtiments. Le Centre X.________ a livré son rapport en septembre 1991 : il proposait diverses solutions pour remédier aux difficultés constatées.

                                Le 21 novembre 1991, la municipalité a écrit à A.________ que, se fondant sur le rapport du Centre X.________ comme aussi sur une intervention de la fiduciaire Y.________ remontant à 1989, elle avait décidé de procéder à une restructuration du Service des domaines et bâtiments. A.________ était ainsi informé que, dès le 1er janvier 1994, il serait mis à la retraite en application de l'art. 14 al. 2 du statut.

D.                            C'est contre cette décision que, par acte du 2 décembre 1991, A.________ a recouru : il conclut, avec dépens, à l'annulation de la décision attaquée. En substance, il soutient que la mesure critiquée l'atteindrait tout à la fois financièrement et moralement; il la juge inopportune et arbitraire. Dans le délai imparti à cet effet, le recourant a versé un montant de Fr. 600.-- à titre d'avance de frais.

                                La municipalité a procédé le 20 décembre 1991 : elle propose, avec dépens, le rejet du recours. En résumé, elle observe que la mise en retraite avant terme est une faculté à la libre disposition des deux parties au rapport de service.

                                Fixée au 17 juin 1992, une première audience a été entamée puis ajournée en raison de l'absence du recourant, empêché. La séance finale a eu lieu le 1er septembre 1992 : étaient présents le recourant personnellement, assisté de l'avocat Buob, et le syndic de Z.________, assistée de l'avocat Baudraz.

                                A l'occasion de cette audience, la municipalité a produit copie d'une communication du 25 août 1992 (No 15/1992) adressée par la municipalité au conseil communal, communication relative à la réorganisation des services "domaines et bâtiments" et "travaux et urbanisme". On tire de ce document l'extrait suivant :

Nous vous informons que la Municipalité après une analyse approfondie de la situation a pris la décision du fusionner ces deux services afin de :

- réunir les compétences, dans le but d'obtenir des prestations plus efficientes, moins coûteuses et plus facilement accessibles aux usagers de l'administration

- engager un seul chef de service de niveau adéquat pour gérer des activités complexes (urbanisme) ou financièrement lourdes (travaux de génie civil ou bâtiments).

La dénomination retenue pour ce nouveau service est "Urbanisme et Domaines".

et considère en droit :

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1.                             En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Mais le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous l'angle de la légalité (v. p. ex. Tribunal administratif, arrêt GE 91/009 du 4 septembre 1991) et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 considérant 3b in fine; 108 lb 205 considérant 4a).

2.                             La création, la modification et la rupture des rapports de service entre administration et fonctionnaires sont assujetties à la règle de la réserve de la loi (voir notamment Grisel, Droit administratif, volume I, p. 319). On l'a vu, la mise à la retraite est expressément prévue par le statut, lequel a été adopté par le conseil communal en vertu de la compétence que lui confère l'art. 4 al. 1er ch. 9 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC); qui plus est, le statut a été approuvé par le Conseil d'Etat. L'exigence d'une base légale est donc incontestablement satisfaite.

                                A juste titre, personne ne soutient que la décision incriminée aurait été prise par une autorité incompétente : abstraction faite du cas où la mise à la retraite est sollicitée par le fonctionnaire lui-même, c'est bien la municipalité qui est habilitée par le statut à prononcer une telle mesure. Quant à l'unique règle de forme prescrite, elle a été observée, et même au-delà : en effet, à teneur de l'art. 15 al. 1er du statut, une mise à la retraite est subordonnée à un préavis de 6 mois.

3.                             L'examen du statut fait apparaître que le législateur communal a entendu opérer une distinction fondamentale entre deux catégories de cas de fin des fonctions. D'un côté, la suppression d'emploi (art. 17 du statut), le renvoi (art. 18 et 19 du statut) ou encore la révocation (art. 77 du statut) permettent à la municipalité de se séparer d'un fonctionnaire unilatéralement et en tout temps; toutefois, comme dans toutes ces hypothèses certaines conditions matérielles doivent impérativement être remplies, l'autorité est alors tenue de motiver sa décision. A l'inverse, la retraite - laquelle suppose bien sûr que, comme en l'espèce, la limite d'âge inférieure soit atteinte - dépend uniquement d'une demande qui peut être faite soit par la municipalité, soit par le fonctionnaire (art. 14 al. 2 et 15 al. 1er du statut). L'idée est ici de permettre tant à celui-ci qu'à l'autorité de nomination de profiter d'un régime de prévoyance professionnelle très favorable quant à l'âge limite pour mettre fin à des rapports de service que l'on ne veut pas prolonger. Les motifs guidant celui qui fait usage de cette faculté ne sont pas déterminants, dans la mesure où l'art. 14 du statut n'en fait pas une condition de validité de la démarche. Il en résulte que, lorsqu'il s'agit - comme en l'espèce - d'une autorité publique, celle-ci dispose d'un pouvoir discrétionnaire ou encore, selon la terminologie allemande, de libre appréciation (ATF 91 I 75; Knapp, Précis de droit adminstratif, 4ème édition, No 158 et ss, plus précisément 161).

                                Mais, même lorsqu'elle jouit d'un pouvoir discrétionnaire, l'autorité n'est pas libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut, comme on l'a vu ci-dessus (cons. 1), ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (Knapp, op cit., No 163 et ss). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors conserver une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives (Tribunal administratif, arrêt du 25 septembre 1992, GE 92/017, considérant 1.2). C'est dès lors sous cet angle extrêmement restreint que la décision de la Municipalité de Z.________ doit être examinée.

                                Selon la municipalité intimée, la décision de mettre le recourant à la retraite anticipée repose essentiellement sur la nécessité de procéder à une restructuration de l'administration communale, suggérée par des rapports d'expert, de manière à corriger le mauvais fonctionnement -  confirmé par l'instruction de la cause - du Service des domaines et bâtiments. Dès lors que cette restructuration consistait notamment à réunir ce service avec celui des travaux et de l'urbanisme, l'autorité communale a considéré que la nouvelle structure devait être gérée par une personne possédant des qualifications professionnelles et des compétences que le recourant - qu'elle a pu voir à l'oeuvre depuis une quinzaine d'années - ne possédait pas. De tels motifs sont objectivement sérieux et importants, de sorte que la décision échappe incontestablement au grief d'arbitraire, tel qu'il est défini par la jurisprudence (ATF 117 Ia 27, considérant 7a et les références citées). On ne saurait davantage y voir un abus ou un excès du pouvoir d'appréciation, selon la définition de la jurisprudence (voir cons. 1). Même si, comme l'affirme le recourant, des questions d'ordre personnel ont joué un rôle dans la décision prise par la municipalité, rien ne permet d'affirmer que ce ne sont pas essentiellement des motifs d'intérêt public (amélioration des prestations de l'administration) qui ont amené en l'espèce l'autorité communale à se séparer d'un chef de service arrivant en fin de carrière. Dans la mesure où, implicitement, il serait fait grief à la municipalité d'avoir commis un détournement de pouvoir, soit un acte accompli dans les limites de ses attributions mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer (Grisel, op. cit., p. 333; RDAF 1985 p. 397), l'argument ne saurait être admis en l'espèce au vu des éléments du dossier et de l'instruction de la cause.

                                En réalité, et sans méconnaître l'aspect douloureux que comporte pour l'intéressé une telle issue, le Tribunal administratif considère que la plus grande latitude doit être laissée aux autorités publiques, responsables de l'activité de administration, pour utiliser le mieux possible les moyens mis à leur disposition, notamment dans le domaine de la gestion du personnel. Il serait contradictoire d'exiger d'elles qu'elles remplissent leurs tâches avec le maximum d'efficacité que l'on est en droit d'attendre et de leur refuser en même temps les moyens d'obtenir ce résultat.

4.                             Les considérants qui précèdent conduisent en conclusion au rejet du pourvoi, les frais étant mis à la charge du recourant débouté (art. 55 LJPA). La municipalité, qui obtient gain de cause, a procédé avec le concours d'un avocat; toutefois, s'agissant d'une commune importante, il ne se justifie pas d'astreindre le recourant à lui verser des dépens (voir notamment Tribunal administratif, arrêts AC 91/005, du 9 septembre 1991, confirmé par ATF du 30 janvier 1992; AC 7504, du 10 décembre 1991; GE 92/044, du 9 septembre 1992).

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      Un émolument de Fr 600.-- est mis à la charge du recourant, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.

III.                     Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 17 novembre 1992/gz

 

Au nom du Tribunal administratif  :

 

Le président :                                                                                                                                     Le greffier :

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est notifé :

- au recourant personnellement par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Romano Buob, rue de Lausanne 1, 1800 Vevey, sous pli recommandé;

- à la Municipalité de Z.________, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Louis Baudraz, rue Beau-Séjour 18, 1003 Lausanne.