canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 30 septembre 1992

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sur le recours interjeté par

1. LA FEDERATION INTERPROFESSIONNELLE DES SALARIES, pl. de la Riponne 1, case postale 312, 1000 Lausanne 17

2. LA FEDERATION DES TRAVAILLEURS DU COMMERCE, DES TRANSPORTS ET DE L'ALIMENTATION, av. de Beaulieu 7, 1004 Lausanne

au nom desquelles agit l'avocate Catherine Jaccottet Tissot, à Lausanne

contre

la décision de la Municipalité de Vevey du 4 octobre 1991 introduisant, en dérogation à la réglementation communale et à titre d'essai, la possibilité d'ouvrir les commerces le dimanche 15 décembre 1991 de 14 à 18 h. en remplacement de la seconde ouverture nocturne.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM. J.-C. de Haller, président
A. Chauvy, assesseur
V. Pelet, assesseur

Greffier : Mlle A.-M. Steiner, sbt

constate en fait :

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A. Dans sa séance du 4 octobre 1991, la Municipalité de Vevey a fixé les heures d'ouverture et de fermeture des magasins de cette localité pendant les fêtes de fin d'année 1991 - 1992. Elle a en particulier prévu, à titre d'essai, d'autoriser une ouverture en soirée et une ouverture le dimanche après-midi 15 décembre 1991, en lieu et place des deux ouvertures nocturnes prévues par le règlement communal sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins.

B. La Fédération interprofessionnelle des salariés (ci-après FIPS) est une association dont le but est de protéger et de promouvoir les intérêts professionnels, matériels et culturels des travailleurs de toutes professions, ainsi que de contribuer à l'instauration d'un ordre économique et social équitable (art. 1 et 2 des statuts du 28 mai 1983). Les objectifs de ce syndicat sont notamment de revaloriser les conditions de travail de ses membres, d'en assurer la protection juridique individuelle et collective, ainsi que de promouvoir les loisirs et les vacances en leur faveur (art. 3 ch. 1 des statuts).

La Fédération suisse des travailleurs du commerce, des transports et de l'alimentation (ci-après FCTA) est un syndicat dont le but statutaire est notamment de défendre les intérêts matériels, professionnels, sociaux et culturels de ses membres et de combattre pour un régime social et économique équitable (art. 2 al. 1 des statuts du 9 septembre 1984). Selon l'annexe des statuts, le champ d'activité de ce syndicat est extrêmement large, s'étendant à pratiquement toutes les sortes de commerces de gros et de détail, et notamment aux grands magasins.

C. En date du 25 novembre 1991, les deux syndicats précités (ci-après les recourantes) ont adressé un recours à la Municipalité de Vevey contre la décision du 4 octobre 1991. L'autorité communale les ayant informées le 2 décembre 1991 qu'elle déclinait sa compétence, puisqu'il s'agissait d'une de ses propres décisions, le recours a été transmis au Tribunal administratif le 9 décembre 1991. Toutefois, les recourantes ayant considéré que la lettre du 2 décembre 1991 (reçue le 5 décembre 1991) était une notification officielle, elles ont déposé un nouveau recours, daté du 16 décembre 1991, rendant sans objet celui du 25 novembre, qu'elles ont par conséquent retiré.

Indépendamment de différentes questions tenant à la recevabilité du recours, les recourantes reprochent à l'autorité intimée d'avoir outrepassé les compétences que lui reconnaît le règlement communal en approuvant une décision de la Direction de police dérogeant à cette réglementation. Les recourantes renoncent en revanche, dans le cadre de cette procédure, à soulever différents griefs fondés sur la législation sur le travail, griefs qu'elles ont fait valoir auprès du Département cantonal de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, et qui font l'objet d'une procédure distincte tranchée par le Tribunal administratif ce jour (arrêt GE 92/068).

L'autorité intimée s'est déterminée le 5 mars 1992, concluant principalement au rejet préjudiciel du recours (tardiveté et défaut d'intérêt pour recourir), et subsidiairement au rejet du recours sur le fond. Elle relève, en substance, que la mesure contestée était un essai isolé devant permettre de recueillir les éléments nécessaires à une décision en connaissance de cause sur d'éventuelles ouvertures dominicales.

Les recourantes ont déposé encore deux écritures, soit le 14 janvier 1992 pour modifier leurs conclusions, et le 3 avril 1992 pour réfuter l' argumentation de l'autorité intimée.

Le Tribunal a délibéré à huis clos le 26 août 1992.

et considère en droit :

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1. L'autorité intimée soulève la question de la tardiveté du recours, dans la mesure où les recourantes auraient eu connaissance de la décision litigieuse (datée, il faut le rappeler, du 4 octobre 1991) avant le 2 décembre 1991 (date de la lettre à elles adressée par l'autorité communale). Toutefois, ce n'est que par cette dernière correspondance que les recourantes ont appris de manière certaine ce que la Municipalité avait décidé. On doit dès lors considérer qu'il s'agit de la communication de la décision attaquée, au sens de l'art. 31 al. 1 LJPA. Le recours, déposé dans les 10 jours suivant cette communication, ne saurait dans ces conditions être considéré comme tardif.

2. S'agissant de la qualité pour agir, les recourantes, qui sont des associations au sens des art. 60 et suivants CCS, peuvent faire valoir les intérêts de leurs membres à la double condition qu'au moins un grand nombre d'entre eux soient lésés par la décision ou par la loi en cause et aient la qualité pour agir eux-mêmes, et que les statuts de l'association lui attribuent la tâche de défendre les intérêts de ses membres (voir par exemple RDAF 1992 p. 190 lit. c). Tel est bien le cas en l'espèce des recourantes, dont on doit considérer qu'elles remplissent les conditions rappelées ci-dessus. De par son objet, en outre, les membres de ces associations sont touchés personnellement par les effets de la décision entreprise.

3. Autre chose est de savoir si, comme le prétend l'autorité intimée, le recours serait dépourvu d'objet, la décision entreprise ayant déployé tous ses effets à la suite de l'ouverture effective des commerces de Vevey le 15 décembre 1991. Conformément à la jurisprudence, il y a lieu de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel et pratique lorsque l'atteinte critiquée pourrait se répéter en tout temps dans des circonstances identiques sans que l'examen de sa légalité puisse intervenir en temps utile, et alors qu'en raison de l'importance de principe des questions soulevées il y a un intérêt public suffisant à ce qu'elles soient résolues (voir notamment ATF 111 Ib 56 = JT 1987 I 269). Une atteinte virtuelle suffit, à condition qu'il existe un minimum de vraisemblance qu'elle se produise un jour (ATF 104 I a 307 cons. 1 a). Tel est bien le cas en l'espèce, même si l'on admet que l'intention de l'autorité communale est de s'en tenir à un essai unique et isolé. On ne saurait en effet exclure que la situation se répète et que les recourantes soient une nouvelle fois obligées de recourir quelques semaines avant l'application de la mesure litigieuse.

Le Tribunal administratif, compétent à forme des art. 4 al. 1 LJPA et 145 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (modifié par la novelle du 18 décembre 1989, ROLVD 1989 p. 612), entrera donc en matière.

4. Suivant l'argumentation des recourantes, qui se bornent à invoquer dans la présente procédure une violation du droit cantonal et communal, le Tribunal administratif limitera son examen au point de savoir si, la réglementation communale interdisant l'ouverture des commerces les dimanches, la Municipalité était en droit d'autoriser une ouverture dominicale à titre exceptionnel.

4.1. Conformément à l'art. 43 chiffre 6 lit. d LC, l'ouverture et la fermeture des magasins relèvent de la police dans les limites des compétences de la commune. Selon l'art. 4 chiffre 13 LC, il appartient au Conseil communal d'adopter les règlements, sous réserve de ceux qui auraient été laissés dans la compétence de l'autorité municipale. En vertu de ces dispositions, le Conseil communal de Vevey a adopté le 25 septembre 1981 un règlement sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins (ci-après le règlement), approuvé par le Conseil d'Etat le 27 novembre 1981. Cette réglementation s'applique à tous les magasins exploités sur le territoire de la Commune de Vevey (art. 1). Elle fixe les jours de repos public au nombre desquels figurent les dimanches (art. 7) et impose la fermeture des magasins ces jours-là (art. 11) sous réserve de quelques commerces particuliers (boulangeries, pâtisseries et confiseries, kiosques et magasins de tabac, magasins de fleurs). A forme de l'art. 11 al. 2 du règlement, "...la Municipalité peut autoriser d'autres exceptions aux conditions qu'elle fixe lorsque un motif d'intérêt public justifie une telle mesure".

C'est au regard de cette possibilité de dérogation au principe de fermeture des magasins et commerces le dimanche - possibilité qui n'a été évoquée en procédure ni par les recourantes ni par l'autorité intimée, mais que le Tribunal doit examiner d'office (art. 53 LJPA) - qu'il faut trancher le sort du présent recours. Il résulte du texte de la disposition, sans doute possible, que le Conseil communal a délégué à l'autorité municipale la compétence de déroger à l'interdiction d'ouverture les jours de repos public. Il lui a également confié le soin de fixer les conditions de cette dérogation et a subordonné l'exercice de cette faculté à l'existence d'un motif d'intérêt public.

4.2. En prenant sa décision du 4 octobre 1991, la Municipalité de Vevey a approuvé le programme des heures d'ouverture et de fermeture des magasins de Vevey pendant les fêtes de fin d'année 1991-1992, qui est un document daté du 2 octobre 1991 et signé par le commandant de police. S'agissant de l'ouverture prévue pour le dimanche 15 décembre 1991, de 14h00 à 18h00, ce document signale qu'il s'agit d'une dérogation à titre d'essai, réserve l'application des dispositions de la loi fédérale sur le travail et de ses ordonnances d'exécution, et prescrit enfin aux commerçants prévoyant d'occuper du personnel ce jour-là d'en informer préalablement l'Office communal du travail. On doit ainsi admettre que l'autorité intimée a pris le soin de fixer les conditions dans lesquelles l'ouverture des magasins aurait lieu le 15 décembre 1991, et aucun grief ne peut lui être fait en ce qui concerne l'application du règlement. Il est vrai que dans la mesure où elle a été étendue à tous les commerces de la ville, sans distinction, l'application de la mesure n'est pas conforme au droit féréral (voir arrêt de ce jour, GE 92/068). Mais cela ne met pas en cause la compétence de l'autorité municipale de déroger à l'interdiction d'ouverture résultant de l'art. 11 du règlement.

4.3. Il reste à examiner si la mesure incriminée repose sur un intérêt public suffisant. Même si le concept d'intérêt public est en lui-même indéterminé dans la mesure où il est susceptible de revêtir des aspects multiples, on doit admettre qu'en l'espèce l'autorité communale a été guidée essentiellement par des motifs d'ordre économique (possibilité pour les commerçants de la ville de réaliser de bonnes affaires), social (faculté offerte aux habitants de disposer d'une demi-journée de congé supplémentaire pour faire des achats en fin d'année) et touristique (animation de la ville en une période proche des fêtes de fin d'année). Ces motifs sont tous dignes de considération, et peuvent être qualifiés d'intérêt public dans la mesure où ils présentent un "...intérêt considérable qui touche un grand nombre d'administrés" (cf. Grisel, Traité de droit administratif, p. 339).

La Municipalité peut encore invoquer un autre intérêt digne de protection, qui est le devoir pour une autorité de chercher à recueillir des éléments d'appréciation concrets avant de décider si une réglementation doit être modifiée ou non. L'autorité intimée expose du reste à cet égard que la mesure incriminée était dans son esprit destinée à demeurer unique, s'agissant d'un essai permettant de vérifier si une ouverture dominicale des commerces était ou non appréciée par les intéressés, soit la population d'une part et les commerçants de l'autre, éventuellement les touristes. De ce point de vue également, on doit considérer que la démarche de la Municipalité de Vevey est guidée par un intérêt public important.

4.4. L'autorité intimée ne pouvait bien sûr pas faire abstraction de deux autres éléments de caractère social, soit le supplément de travail demandé au personnel des entreprises concernées, et la manière dont le problème serait réglé, notamment au regard des dispositions légales applicables en la matière. Le tribunal considère toutefois que la pesée des intérêts à laquelle il convient en l'espèce de procéder revêt un aspect très largement politique, ce qui lui impose une très grande retenue dans le contrôle de la décision communale (voir notamment Knapp, Précis de droit administratif no 615). Il s'agit, en d'autres termes, de vérifier si l'autorité intimée a examiné objectivement la question du ou des intérêts publics en cause, si elle l'a fait avec soin et complètement et si elle n'est pas tombée dans l'arbitraire (ATF 115 Ia 320; 115 Ib 137; 112 Ib 428).

En l'espèce, rien ne permet de conclure que la Municipalité de Vevey, décidée à vérifier au moyen d'un essai si une ouverture dominicale des commerces était judicieuse ou non, n'a pas tenu compte de tous les éléments en question. Elle a notamment pris soin, en communiquant sa décision aux commerçants intéressés, de leur rappeler les obligations découlant de la législation fédérale sur le travail et d'attirer expressément leur attention sur la demande qu'ils devaient présenter à l'Office communal du travail. Si l'on tient compte du fait que l'ouverture des commerces le 15 décembre 1991 dans l'après-midi a été compensée par la suppression d'une ouverture nocturne dûment autorisée par le règlement, on peut en conclure que la mesure incriminée a fait l'objet de la part de l'autorité intimée d'une appréciation complète et qu'elle échappe en tout cas au grief d'arbitraire (qui n'est du reste pas expressément invoqué par les recourants).

5. Dans ces conditions, le recours doit être rejeté, les frais étant mis à la charge des recourantes. Il n'est pas alloué de dépens à l'autorité intimée, organe d'une commune importante et disposant de services administratifs lui permettant de procéder sans le concours d'un homme de loi (Tribunal administratif, arrêt AC/7504 du 10 décembre 1991).

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. Le recours est rejeté.

II. Un émolument d'arrêt de Fr. 1'000.- est mis à la charge des recourantes, montant compensé par l'avance de frais déjà versée.

III. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 30 septembre 1992/mp

Au nom du Tribunal administratif :

Le président : Le greffier :

Le présent arrêt est notifié :

- aux recourantes Fédération interprofessionnelle des salariés à Lausanne et Fédération des travailleurs du commerce, des transports et de l'alimentation à Lausanne, par l'intermédiaire de leur conseil, l'avocate Catherine Jaccottet Tissot à Lausanne, sous pli recommandé
- à la Municipalité de Vevey par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Louis Baudraz à Lausanne

Annexes :

- pour les recourantes : pièces en retour
- pour la Municipalité de Vevey : pièces en retour