canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 16 octobre 1992

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sur le recours interjeté le 25 mars 1992 par X.________, représentée par l'avocat Raymond Didisheim, à Lausanne,

contre

la décision du 10 mars 1992 du Département de l'intérieur et de la santé publique, service de l'intérieur, déclarant irrecevable une demande de naturalisation.

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Statuant dans sa séance du 1er octobre 1992,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       J.-C. de Haller, juge
                R. Rivier, assesseur
                A. Schneebeli, assesseur

Greffier : T. Thonney, sbt

constate en fait :

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A. Née à Téhéran le ********, X.________ est venue en Suisse en 1984 avec sa mère et sa soeur. Elle y séjourne depuis, au bénéfice d'une autorisation de séjour lui permettant d'effectuer sa scolarité en Suisse. Ce permis a été régulièrement prolongé jusqu'au 5 juin 1991, date à laquelle elle a reçu une autorisation pour étrangers avec activité lucrative (art. 36 OLE). Un refus de prolongation, opposé le 22 janvier 1992 par l'Office cantonal du contrôle des habitants et de police des étrangers (OCE) a été annulé par arrêt du Tribunal administratif du 31 juillet 1992, qui a invité l'autorité cantonale à renouveler l'autorisation de séjour, fondée sur l'art. 32 OLE (séjour temporaire pour études).

B. Depuis son arrivée en Suisse, la recourante a fréquenté des écoles privées, notamment à l'Ecole nouvelle de Suisse romande où elle a subi avec succès ses examens de maturité en septembre 1992. Des membres de sa famille vivent dans le canton, soit plus précisément sa soeur, devenue suissesse par mariage et domiciliée à ********, ainsi qu'un oncle vivant avec sa famille à ********. En revanche, les parents de l'intéressée sont domiciliés en Iran.

C. Le 16 mai 1990, la recourante a présenté une demande de naturalisation au greffe municipal de Lausanne. L'administration lausannoise ayant transmis cette requête pour préavis sur sa recevabilité au Service de l'intérieur, celui-ci a répondu le 26 octobre 1990 que les conditions de domicile et d'autorisation de séjour prévues par la loi n'étaient par réalisées.

Le 9 décembre 1991, le greffe municipal de Lausanne a soumis à nouveau la demande de naturalisation au Service de l'intérieur, au bénéfice de la nouvelle autorisation de séjour, valable jusqu'au 15 janvier 1992 et fondée sur l'art. 36 OLE. Par décision du 10 mars 1992, le Département de l'intérieur et de la santé publique a de nouveau déclaré irrecevable la requête de naturalisation. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 18 mars 1992.

D. Le Département de l'intérieur et de la santé publique s'est déterminé en date du 13 mai 1992, concluant au rejet du recours. La procédure a ensuite été suspendue dans l'attente de l'arrêt du Tribunal administratif qui devait intervenir à propos du refus de prolongation de l'autorisation de séjour de la recourante. A la suite de l'arrêt du 31 juillet 1992, les parties ont encore été invitées à déposer des observations, ce qu'elles ont fait toutes deux par mémoire du 31 août 1992, maintenant leurs conclusions.

Le Tribunal a entendu la recourante et son conseil à son audience du 1er octobre 1992.

et considère en droit :

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1. En matière de procédure de naturalisation, il convient de distinguer clairement la "procédure préalable" qui tend à l'obtention de l'autorisation fédérale, de la "procédure cantonale" qui fait suite à cette obtention (Dominique Fasel, La naturalisation des étrangers, thèse, Lausanne 1989, p. 209). En effet, même si l'autorisation fédérale ne correspond pas à la naturalisation, elle en est néanmoins le premier pas. La procédure cantonale débute en fait dès l'octroi de l'autorisation fédérale par l'Office fédéral de police. La novelle du 23 novembre 1988 modifiant la loi du 29 novembre 1955 sur le droit de cité vaudois, a à cet égard introduit des modifications fondamentales tant en matière de procédure préalable que cantonale.

On relèvera surtout à quel point la chronologie des diverses phases a été bouleversée (Fasel, p. 222, 223). Désormais une seule requête, englobant les demandes d'autorisation fédérale, de promesse de bourgeoisie et de naturalisation vaudoise doit être déposée auprès de la commune de domicile. La procédure voit sa progression assurée par la transmission automatique du dossier aux autorités concernées, qu'elles soient communale, cantonale ou fédérale.

L'autorité communale, chargée de l'enquête de police, donne un préavis "sur l'aptitude du requérant à la naturalisation" (art. 8 de la loi du 29 novembre 1955 sur le droit de cité vaudois; ci-après : LDCV) au Département de l'intérieur et de la santé publique (DISP). Pour ce faire, elle se fonde sur une audition qui, dans la phase préliminaire, est la seule qu'il subira. La commission communale, que le Conseil d'Etat souhaite composée de membres de l'exécutif et de l'organe délibérant, voit sa compétence en phase préalable considérablement accrue, dans la mesure où son préavis devient, dans la règle, déterminant dans l'octroi de l'autorisation fédérale (Fasel, p. 223). Le DISP n'entend en effet plus le candidat et se contente de contrôler la "recevabilité" du dossier transmis par la commune (art. 8a al. 1 LDCV), avant de le transmettre à son tour, muni d'un préavis, à l'Office fédéral de police (OFP; art. 11 al. 1 LDCV). C'est à ce stade qu'est intervenue la décision entreprise.

2. Au bénéfice d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 32 OLE, la recourante tombe à l'évidence sous le coup de l'exclusion de l'art. 5 ch. 3 LDCV. Les conditions mises à l'octroi du séjour autorisé aux fins d'effectuer des études, stipulent en effet, que la sortie de Suisse à la fin du séjour d'études doit être assuré (art. 32 lit. f OLE).

La seule question à trancher est donc de savoir si la recourante peut faire valoir des circonstances permettant de déroger à cette exclusion, conformément à l'art. 5 bis al. 2 LDCV, selon lequel un étranger requérant la naturalisation vaudoise peut être dispensé de remplir la condition de l'art. 5 ch. 3 LCDV "... si des circonstances particulières le justifient, notamment en cas de changement important dans ces circonstances familiales".

3. Introduite par la novelle du 23 novembre 1988, cette disposition, amendée par la commission du Grand Conseil, a été considérée comme le complément indispensable du ch. 3 de l'art. 5 pour en atténuer les rigueurs (voir notamment l'intervention de la députée Sandoz, BGC automne 1988 p. 275). La possibilité de dérogation va dans le sens de la modification de la loi qui tendait, il faut le rappeler, à simplifier la procédure de naturalisation, notamment en faveur des jeunes étrangers nés en Suisse et y ayant suivi leur scolarité (voir exposé des motifs, BGC automne 1988, p. 235). Dans la teneur adoptée par le Grand Conseil, l'art. 5 bis al. 2 LDCV fait dépendre la possibilité d'une dérogation "des circonstances particulières", sans reprendre l'exigence d'une situation exceptionnelle, comme le faisait le texte présenté par le Conseil d'Etat.

Il faut donc admettre que le texte légal laisse à l'autorité un très large pouvoir d'appréciation, soit un pouvoir discrétionnaire, ce qui ne signifie pas qu'elle puisse trancher sans respecter le sens et le but de la loi dont ce pouvoir résulte, ni les principes constitutionnels régissant le droit administratif, et en particulier, l'interdiction de l'arbitraire (sur tous ces points, voir Knapp, Précis de droit administratif, quatrième édition, Nos 160 et suivants, plus spécialement 164).

4. Au terme de la décision entreprise, l'autorité intimée a refusé de faire application de l'art. 5 bis al. 2 LDCV pour deux raisons :

- existence d'une procédure pendante devant le Tribunal administratif contre le refus de renouveler l'autorisation de séjour de X.________;

- circonstances familiales demeurées inchangées depuis son arrivée en Suisse.

Ultérieurement, le Département a développé son argumentation sur ces deux points. De plus, dans ses déterminations complémentaires du 31 août 1992, il a encore invoqué que la recourante avait tenté d'éluder l'une des conditions mises à l'octroi du permis pour études, en engageant une procédure de naturalisation.

5. De son côté, la recourante invoque en substance trois circonstances susceptibles de justifier, selon elle, l'application de l'art. 5 bis al. 2 LCDV :

- le caractère extraordinairement rigoureux d'un retour obligé en Iran, pays soumis à un régime intégriste, d'une femme élevée et scolarisée en Suisse depuis l'âge de douze ans;

- existence dans le canton de Vaud de membres de la proche famille de la recourante, soit sa soeur, devenue suissesse par mariage et son oncle;

- assimilation aux moeurs et mode de vie du canton, où elle vit depuis l'âge de douze ans.

6. La novelle de 1988 est dominée par l'idée que, dans l'intérêt général de la communauté vaudoise, il convient de faciliter l'acquisition de la nationalité suisse aux étrangers qui sont manifestement adaptés à notre mode de vie, "... en particulier pour les jeunes gens qui sont nés sur notre sol et y ont suivi leur scolarité, et qui expriment leur désir de devenir vaudois" (exposé des motifs, BGC automne 1988 p. 235). D'autres facilités avaient déjà été introduites en faveur des jeunes étrangers, en particulier une finance réduite à Fr. 100,-- (depuis 1973) et la possibilité de dispenser de l'audition l'étranger âgé de moins de vingt-cinq ans révolus, né en Suisse et ayant effectué toute sa scolarité dans le canton. C'est ainsi qu'on a envisagé une enquête simplifiée pour les jeunes gens de moins de vingt-cinq ans et ayant suivi l'entier de leur scolarité dans le canton (BGC automne 1988 p. 244). Le législateur de 1988 a encore prévu la possibilité de dispenser les candidats de moins de vingt-cinq ans révolus ayant effectué toute leur scolarité obligatoire dans le canton de l'audition par la commission du Grand Conseil (art. 12 LDCV; exposé des motifs, BGC automne 1988 p. 245).

En 1991, les autorités vaudoises ont décidé de faire un pas de plus pour accélérer et simplifier la naturalisation des jeunes gens de la deuxième génération, âgés de moins de vingt-cinq ans révolus et titulaires d'un permis d'établissement en permettant au Conseil d'Etat - et non plus au Grand Conseil - de se prononcer sur de tels cas (art. 11 b LDCV; Exposé des motifs, BGC février 1991 p. 1686).

Il est vrai que, en apportant toutes ces modifications législatives en faveur des jeunes étrangers désireux d'acquérir la nationalité suisse, le législateur a également veillé à éviter certains abus, et notamment la pratique consistant à solliciter la naturalisation afin d'éluder les règles sur la police des étrangers, un des cas d'abus les plus fréquemment constatés étant précisément celui des étudiants (voir Exposé des motifs automne 1988 p. 239). C'est la raison pour laquelle a été introduite l'exigence de l'art. 5 ch. 3 LDCV, qui n'autorise en principe à commencer une procédure de naturalisation que l'étranger au bénéfice d'une autorisation de séjour sans condition résolutoire et permettant de s'établir dans le canton.

7. En l'espèce, la recourante appartient aussi bien à la catégorie des étrangers dont on a voulu, ces dernières années, faciliter la naturalisation (jeunes gens de seize à vingt-cinq ans, scolarisés dans le canton), qu'à celle des étrangers que l'on veut exclure de la naturalisation, en raison d'un séjour limité dans le temps et à but tout à fait précis (étudiants). On ne doit pas perdre de vue ces deux caractéristiques contradictoires affectant la situation de X.________, lorsqu'il s'agit de décider si elle peut justifier de "circonstances particulières" au sens de l'art. 5 bis al. 2 LDCV.

Les circonstances tirées des relations familiales (présence de proches parents dans le canton de Vaud) ne peuvent pas être déterminantes, même si elle ne sont pas sans importance. Les craintes manifestées quant aux risques encourus par l'intéressée en cas de retour en Iran doivent de même être écartées, parce que la recourante ne peut pas démontrer l'existence de risques concrets, d'une part, et parce que les éléments de ce genre, s'ils peuvent justifier une demande d'asile dans certains cas, sont irrelevants dans une procédure de naturalisation...

En revanche, la circonstance que la recourante est venue en Suisse à l'âge de douze ans, et qu'elle y a effectué toute sa scolarité secondaire, jusque et y compris une maturité, est un élément fondamental. Sans doute n'est-elle pas une étrangère "de la deuxième génération", puisqu'elle n'est pas née en Suisse. Mais, à cet élément près, elle répond assez exactement à la définition du jeune étranger que l'on souhaite voir acquérir la nationalité suisse.

D'un autre côté, il n'apparaît pas que l'on puisse - comme le fait l'autorité intimée - lui reprocher une fraude à la loi, en voyant dans sa démarche, l'unique souci de demeurer en Suisse sans respecter les conditions de son autorisation de séjour. Il ne faut pas perdre de vue que l'art. 5 ch. 3 LDCV est une règle qui veut éviter que des candidats à l'immigration ne recourent à l'astuce de l'autorisation temporaire pour études pour s'introduire dans le pays, et il faut admettre que l'exclusion vise surtout les étrangers adultes, venant faire des études de manière autonome en Suisse. Tel n'est pas du tout le cas de X.________, arrivée en Suisse avec ses parents alors qu'elle était une enfant, qui y vit de manière interrompue depuis près de dix ans, qui y a accompli des études normalement et qui manifeste le souhait de demeurer en Suisse et d'en acquérir la nationalité. Il y a là des circonstances particulières justifiant le recours à la règle exceptionnelle de l'art. 5 bis al. 2.

En refusant de tenir compte de ces éléments, et en insistant uniquement sur le statut d'étudiant de l'intéressée et sur une volonté - invraisemblable - de frauder la loi, le service de l'Intérieur a abusé de son pouvoir d'appréciation que lui reconnaît la loi. Conformément à la jurisprudence, en effet, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par les considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité ATF 110 V 365 consid. 3b in fine; 108 Ib 205 consid. 4a).

Tel est bien le cas en l'espèce parce que la recourante appartient clairement à une catégorie d'étrangers dont le législateur a voulu encourager et faciliter la naturalisation, cet élément l'emportant largement sur les risques d'abus que l'on peut écarter dans son cas.

8. Le recours doit dès lors être admis, le dossier devant être retourné à l'autorité intimée pour qu'elle procède conformément aux dispositions des art. 8a et 11 LDCV. L'arrêt doit être rendu sans frais. La recourante a droit à des dépens (art. 55 LJPA) dont le montant doit tenir compte du fait qu'elle a consulté deux mandataires, dont un avocat qui n'est intervenu qu'en fin de procédure.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. Le recours est admis.

II. La décision du 10 mars 1992 du Département de l'intérieur et de la santé publique est annulé, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision au vu des considérants.

III. Il n'est pas perçu d'émolument des parties.

IV. L'Etat de Vaud, par le département intimé, versera à la recourante une indemnité de Fr. 800,-- à titre de dépens.

Lausanne, le 16 octobre 1992/mp

Au nom du Tribunal administratif :

Le juge : Le greffier :

La présente décision est communiquée :

- à la recourante, X.________, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Raymond Disdisheim, à Lausanne;
- au Département de l'intérieur et de la santé publique, service de l'intérieur, à Lausanne, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de Lausanne, à Lausanne.

Annexe :

- Pour le Département de l'intérieur et de la santé publique : dossier en retour