canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T

du 2 février 1993

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sur le recours interjeté le 10 mars 1992 par Mme X.________, à ********, représentée par Me Bernard Geller, avocat à Lausanne,

contre

la décision du chef du Département de l'Instruction publique et des cultes, du 28 février 1992, la nommant agrégée à temps partiel (Cl. 29-32) à Y.________.

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Statuant par voie de circulation,

le Tribunal administratif, composé de :

MM.       A. Zumsteg, président
                V. Pelet, assesseur
Mme      C. Staeger, assesseur

constate en fait :

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A. Mme X.________ a été employée par l'Etat de Vaud du 16 octobre 1977 au 30 septembre 1987, d'abord comme assistante diplômée puis, dès le 1er octobre 1983, comme première assistante à Y.________. Limité initialement à une année, conformément au règlement du 15 février 1978 sur les assitants à l'Université de Lausanne, son engagement a été reconduit d'année en année.

Du 1er septembre 1987 au 31 août 1988, Mme X.________ a été désignée "en qualité de professeur assistant suppléant à temps partiel". Son traitement a été fixé au 40% du traitement d'un professeur assistant (Cl. 29-32). Elle a été simultanément maintenue dans sa fonction de première assistante, son taux d'activité étant toutefois réduit à 10%. Du 1er septembre 1988 au 31 août 1989, elle a été désignée en qualité de "professeur ordinaire suppléante", toujours à temps partiel, avec un traitement équivalent aux 40% du traitement d'un professeur ordinaire. Cette désignation a été renouvelée en 1989, avec un traitement porté à 55%, puis en 1990 et 1991, ce jusqu'au 31 août 1992. Son dernier traitement annuel brut, treizième salaire inclus, était alors de Fr. 92'882.--.

Le 28 février 1992, le chef du Département de l'instruction publique et des cultes a nommé Mme X.________ en qualité d'agrégée à temps partiel (Cl. 29-32) à Y.________, du 1er octobre 1992 au 31 août 1996. Son traitement, arrêté à 50% du traitement d'un agrégé, est fixé à Fr. 53'900.-- (treizième salaire non compris).

B. Mme X.________ a recouru contre cette décision le 10 mars 1992. Elle considère, en bref, que sa situation au sein de l'Université se trouve subitement péjorée sans motifs légitimes, les conditions de travail qui étaient les siennes en tant que professeur ordinaire suppléante ne pouvant être modifiées, selon elle, qu'en cas de justes motifs. Ses conclusions sont les suivantes :

"I. A titre principal :
La décision attaquée est annulée, respectivement réformée, en ce sens que la recourante est nommée professeur ordinaire, éventuellement suppléante, à Y.________, du 1er octobre 1992 au 31 août 1996, avec un traitement annuel brut (comprenant le 13ème salaire) identique, sous réserve de l'indexation, à celui perçu lors de l'année académique 1991-1992, sans changement d'horaire substantiel.

II. Subsidiairement :
Le traitement annuel brut (avec treizième salaire) perçu par la recourante au cours de l'année académique 1991-1992 est maintenu, une solution appropriée étant trouvée en ce qui concerne son emploi du temps, sans changement d'horaire substantiel.

III. Très subsidiairement :
L'Université de Lausanne, respectivement l'Etat de Vaud, devra verser à la recourante, à partir du 1er octobre 1992, une indemnité correspondant à la différence entre le traitement annuel brut (avec 13ème salaire) qu'elle aurait continué à toucher en cas de maintien de son poste antérieur et le montant effectivement versé du fait de ses nouvelles fonctions, sa situation auprès de la Caisse de Pensions de l'Etat de Vaud devant demeurer inchangée."

C. Dans la réponse qu'il a déposée le 27 avril 1992, le département intimé conclut implicitement au rejet du recours. Il a produit en photocopie un certain nombre de pièces, dont (presque) toutes les décisions d'engagement de la recourante, ainsi que quelques lettres relatives à son statut au sein de l'Université.

Bien que ces pièces ne constituent manifestement pas le dossier personnel complet de Mme X.________ que le département avait été invité à produire, le tribunal a statué sans autre mesure d'instruction, les éléments au dossier lui paraissant suffisants pour arrêter sa décision.

Considérant en droit :

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1. Interjeté dans les dix jours et validé par un mémoire motivé dans les vingt jours suivant la communication de la décision attaquée, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2. Le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre des décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître (art. 4 al. 1 LJPA).

La décision attaquée est un acte de nomination d'un membre du corps enseignant de l'Université de Lausanne, dont le statut est réglé par les art. 33 à 68 de la loi du 6 décembre 1977 sur l'Université de Lausanne (RSV 4.6 - ci-après : LUL). Cette catégorie d'agents de l'Etat n'est soumise à la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales (ci-après : statut) que dans la mesure où la LUL le prévoit (art. 4 du statut). L'art. 94 du statut, qui prévoit que toute décision prise par une autorité subordonnée concernant la situation d'un fonctionnaire peut faire l'objet de recours successifs jusqu'au Conseil d'Etat, ne lui est pas applicable (art. 68 LUL). Depuis l'entrée en vigueur de la LJPA, la LUL ne contient par ailleurs plus de disposition qui excluerait la compétence du Tribunal administratif (v. loi du 18 décembre 1989 modifiant celle du 6 décembre 1977 sur l'Université de Lausanne, RLV 1989 p. 631). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.

3. Les agrégés de faculté font partie du corps intermédiaire qui forme, avec le corps professoral (professeurs ordinaires, professeurs extraordinaires, professeurs associés et professeurs assistants), le corps enseignant de l'Université (art. 33 LUL). Conformément à l'art. 45 LUL, la compétence de nommer les membres du corps enseignant (premiers assitants et assistants diplômés exceptés) ainsi que les professeurs invités, appartient au Conseil d'Etat. Le DIPC engage les premiers assistants et les assistants diplômés (art. 46 LUL).

Invité à se prononcer sur sa compétence pour nommer une agrégée de faculté, le Chef du Département de l'instruction publique et des cultes a exposé que par décision du 23 septembre 1983, modifiée le 23 avril et le 14 novembre 1986, le Conseil d'Etat lui avait délégué la compétence de nommer les professeurs assistants, agrégés, maîtres assistants et lecteurs à l'Université. Il n'a en revanche pas expliqé comment cette délégation de compétence se conciliait avec le texte clair de l'art. 45 LUL.

4. a) Les règles attributives de compétence sont en principe impératives. En matière de décisions (au sens technique), la répartition des compétences telle qu'elle est fixée par une loi ou une ordonnance s'impose, sauf si une disposition spéciale ou une norme générale prévoit la faculté d'y déroger (Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, ch. 1.2.2.4, p. 18; dans le même sens, Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., n. 2545, p. 530). L'autorité que la loi désigne comme compétente n'est pas autorisée à déléguer son pouvoir de décision à une autre instance, que ce soit de manière générale ou dans un cas particulier. Ceci vaut aussi bien pour les compétences administratives qui ont trait à l'exercice de la puissance publique, que pour les autres (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrecht-sprechung, Nr. 141 B I, p. 1045-6; ZBl 1981 p. 219).

Plus nuancé, un arrêt relativement ancien du Tribunal fédéral admet cependant que la délégation n'est exclue que s'il ressort de la loi que l'organe désigné comme compétent, et aucun autre, doit exercer la tâche en question; à défaut d'une telle restriction, le transfert de compétence administrative serait autorisé (ZBl 1965 p. 481).

Bien entendu, la délégation est admissible lorsque la loi l'autorise expressément (Moor, loc. cit.; Knapp, loc. cit.).

b) L'art. 66 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE) contient une telle autorisation; il dispose en effet : "Les départements règlent les affaires qui leur ressortissent en vertu de la loi et celles que le Conseil d'Etat les a chargés de liquider".

Reste à déterminer la portée de cette habilitation :

aa) L'octroi d'un pouvoir de décision à une autorité subordonnée est une dérogation au principe de la collégialité du gouvernement; il ne peut par conséquent être admis sans réserve. Certaines tâches doivent rester de la compétence exclusive du gouvernement; ce sont notamment : la préparation des lois et l'élaboration des ordonnances; la préparation du budget; la rédaction de rapports de gestion et de rapports spéciaux répondant à des interventions parlementaires; la nomination des commissions et des hauts fonctionnaires; l'établissement de circulaires et de directives importantes; les dispositions administratives et les mesures d'espèce d'une portée particulière (Hangartner, Die Leitung der öffentlichen Verwaltung, in ZBl 70 p. 417 ss). Par analogie avec les principes admis en matière de délégation législative, le transfert de compétence doit en outre être circonscrit dans son objet, son but et son étendue.

bb) L'application de l'art. 66 LOCE ne soulève pas difficulté lorsque la tâche à déléguer ressortit au Conseil d'Etat en vertu de la règle générale posée par l'art. 53 de la Constitution ou en vertu de la LOCE elle-même. Mais lorsqu'une loi spéciale attribue expressément une tâche au Conseil d'Etat, celui-ci peut-il encore la transférer ? La réponse variera selon la position doctrinale adoptée (v. lit. a ci-dessus); elle sera négative si l'on suit la doctrine dominante, pour qui une norme attributive de compétence, à moins de contenir une réserve expresse, doit avoir une valeur absolue (v. Imboden/Rhinow, loc. cit.). Si l'on s'en tient au principe plus modéré appliqué par le Tribunal fédéral, la délégation ne sera exclue que si cela résulte de la loi spéciale.

Les deux points de vue se rencontrent dans la pratique vaudoise. Outre les décisions susmentionnées concernant la nomination de certains membres du corps enseignant de l'Université, on peut citer à l'appui d'une interprétation très souple des normes attributives de compétence les décisions du Conseil d'Etat

- du 8 juillet 1970 déléguant au chef du Département des finances la compétence d'autoriser l'expropriation lorsque les intéressés n'ont pas fait opposition ou l'ont retirée en cours de procédure (dérogation à l'art. 7 de l'ancienne loi du 22 novembre 1917 sur l'expropriation pour cause d'intérêt public),

- du 21 septembre 1990 chargeant la Conservation de la faune de prendre les mesures prévues par l'art. 57, al. 2, de la loi du 28 février 1989 sur la faune,

- du 4 juillet 1983 déléguant au chef du Département de la prévoyance sociale et des assurances la compétence d'approuver les règlements communaux prévus à l'art. 19 de la loi du 28 novembre 1916 sur le service de défense contre l'incendie,

- du 10 janvier 1992 déléguant au chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires la compétence d'allouer une récompense à un tiers qui a contribué de manière déterminante à prévenir une grave infraction ou en découvrir l'auteur (dérogation à l'art. 7 al. 2 de la loi du 17 novembre 1975 sur la police cantonale).

En revanche, les 15 projets de loi soumis au Grand Conseil en février 1972 afin de transférer certaines compétences du Conseil d'Etat aux départements fournissent un exemple d'interprétation stricte des règles de compétence. On a notamment jugé nécessaire de modifier la loi sur les communes pour attribuer au Département de l'intérieur et de la santé publique le pouvoir d'approuver l'autorisation générale d'acquérir des immeubles donnée par le conseil communal à la municipalité. Selon la loi du 31 août 1906, les caisses locales d'assurances mutuelles contre les pertes de bétail étaient soumises à la surveillance "du Conseil d'Etat et spécialement du Département de l'intérieur"; en fait, ce dernier exerçait seul la surveillance; là aussi on a estimé qu'il fallait modifier la loi. On est même allé jusqu'à ancrer dans des lois formelles l'attribution aux départements de certaines compétences qui, jusque-là, appartenaient au Conseil d'Etat en vertu non pas d'une disposition spéciale, mais en raison de la règle générale de l'art. 53 de la Constitution (v. les modifications du 23 février 1972 de la loi d'exécution de la législation fédérale sur la protection civile et de la loi sur les routes). Plus récemment (et contrairement à ce qui avait été fait en 1970 avec la loi de 1917) la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation a été modifiée pour faire passer du Conseil d'Etat au Département des finances la compétence de statuer sur l'intérêt public de l'expropriation (v. loi du 26 septembre 1989, RLV 1989 p. 374). Le statut des fonctions publiques cantonales a également été modifié le 12 septembre 1984 pour permettre au Conseil d'Etat de déléguer plus largement que ne le permettait déjà l'art. 6 al. 2 le pouvoir de nommer des fonctionnaires. Dans ce domaine particulier on observera en outre que le législateur a expressément autorisé la délégation de compétence dans certaines hypothèses (art. 6 al. 2, 28 al. 1 et 53 al. 4), ce qui plaide a contrario pour son exclusion dans les autres cas.

c) Il résulte de ces exemples que les cas dans lesquels le Conseil d'Etat s'est considéré comme autorisé à déroger, par de simples décisions générales non publiées, à des dispositions légales lui attribuant nommément certaines compétences administratives, demeurent isolés; on ne saurait en faire une règle. Au contraire, les modifications législatives intervenues à de nombreuses reprises pour permettre de transférer à un département un pouvoir décisionnel appartenant au Conseil d'Etat, montrent que le législateur a reconnu le caractère impératif des normes attributives de compétence. On peut en déduire qu'en droit administratif vaudois, la délégation de compétence administrative doit obéir aux principes suivants :

- Lorsque la loi spéciale charge le Conseil d'Etat d'une tâche déterminée, on présumera qu'il s'agit d'une compétence exclusive. Son transfert à une autorité subordonnée exigera la modification de la loi.

- Lorsque le Conseil d'Etat est compétent en vertu de son pouvoir général d'exécution et d'administration, il peut se décharger de certaines affaires, conformément à l'art. 66 LOCE.

- La délégation générale, qui constitue une règle d'organisation, fera l'objet d'un règlement ou d'un arrêté (dans ce sens, Moor, loc. cit.). On réservera la forme de la décision aux cas dans lesquels le Conseil d'Etat charge exceptionnellement un département de liquider une affaire particulière.

5. En l'espèce, la LUL distribue clairement les compétences respectives du Conseil d'Etat et du Département de l'instruction publique et des cultes, que ce soit sur le plan réglementaire (art. 8) ou administratif (art. 45, 46, 50, 64 al. 3, 67 al. 2, 69 al. 1, 70, 73 al. 3, 81 al. 2, 87 al. 2, 95, 97, 98). Il n'y a aucun motif de reconnaître à ces règles un caractère dispositif, notamment pas aux art. 45 et 46. Prise au mépris de ces dispositions, auxquelles le Conseil d'Etat n'avait pas le pouvoir de déroger comme il l'a fait, la décision attaquée doit être annulée.

6. Dans la mesure où la décision attaquée est annulée en raison de l'incompétence de l'autorité intimée, le Tribunal administratif ne peut que renvoyer la cause à l'autorité compétente pour en connaître. Il n'est pas concevable qu'il statue à la place de celle-ci, d'autant moins qu'il s'agit ici du Conseil d'Etat, dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours sur le plan cantonal. Dès lors, à supposer qu'elle soit recevable, la conclusion tendant à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la recourante soit nommée professeur ordinaire, doit être rejetée. Il en va de même de la conclusion subsidiaire tendant au maintien du traitement annuel brut perçu par la recourante durant l'année académique 1991/1992. Quant à la conclusion très subsidiaire concernant le versement d'une indemnité à la recourante, elle est irrecevable (art. 1er, al. 3 LJPA).

7. Les considérants qui précèdent conduisent à une admission très partielle du recours. Dans ces circonstances, les frais de procédure peuvent être laissés à la charge de l'Etat qui, en contrepartie, ne versera pas de dépens à la recourante.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision du chef du Département de l'instruction publique et des cultes, du 28 février 1992, nommant X.________ en qualité d'agrégée à temps partiel à Y.________, est annulée.

III. La cause est renvoyée au Conseil d'Etat pour qu'il lui donne la suite qu'il jugera utile.

IV. Il n'est par perçu d'émolument de justice, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 2 février 1993/gz

Au nom du Tribunal administratif :

Le juge :

Le présent arrêt est notifié :

- à la recourante par l'intermédiaire de son conseil, Me Bernard Geller, avocat à Lausanne, sous pli recommandé
- au DIPC, Service des affaires universitaires et des cultes, à Lausanne
- au Conseil d'Etat, par la Chancellerie, à Lausanne.