canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 10 septembre 1992

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sur le recours interjeté par L'ASSOCIATION VAUDOISE DES METIERS DE LA PIERRE à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Pierre del Boca, Petit-Chêne 18, 1003 Lausanne,

contre

 

la décision du 15 avril 1992 de la Municipalité de Nyon (refus de prononcer une incompatibilité).

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       J.-C. Haller, président
                V. Pelet, assesseur
                A. Chauvy, assesseur

Greffier : A.-M. Steiner, sbt

constate en fait  :

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A.                            Le cimetière de Clémenty, à Nyon, est le lieu d'inhumation officiel de toutes les personnes décédées sur le territoire de cette commune, ou qui y sont domiciliées au moment de leur décès. Il est régi par un règlement adopté par le Conseil communal le 3 novembre 1975 et approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 28 novembre 1975.

B.                            L'exploitation du cimetière de Clémenty est assurée par un concierge-jardinier nommé et assermenté par la Municipalité de Nyon et subordonné, pour l'exercice de ses fonctions, au chef du service des espaces verts et de l'administration du cimetière. Ce poste est assumé depuis plusieurs années par M. Jean-Pierre Ruchat, qui en a accepté le cahier des charges en date du 1er novembre 1984.

C.                            Depuis le 15 juillet 1985, M. Ruchat assume également les fonctions de maître des cérémonies funèbres, fonction régie par un cahier des charges du 10 juillet 1985.

D.                            Jean-Pierre Ruchat, qui n'exerce les fonctions précitées au service de la Commune de Nyon qu'à temps partiel, et qui était horticulteur de profession, a fondé avec M. René Pettmann une société anonyme Pettmann & Ruchat art funéraire S.A., à Gland, dont le but est l'exploitation d'un commerce de monuments funéraires, ainsi que la fabrication de pierres tombales. La constitution de cette société a fait l'objet d'un avis dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 28 mai 1991, à la page 2159.

E.                            En juin 1991, l'association recourante est intervenue auprès de la Municipalité de Nyon pour attirer l'attention de cette autorité sur le fait que les fonctions officielles de Jean-Pierre Ruchat au cimetière de Nyon paraissaient incompatibles avec la participation à une entreprise de marbrerie, cette situation étant de nature à lui assurer "... un avantage objectif par rapport à ses collègues" (lettre du 13 juin 1991). Une correspondance s'en est suivie entre l'autorité communale, contestant le point de vue de la recourante, et cette dernière, qui a finalement consulté avocat. Le 6 avril 1992, ce dernier a prié la Municipalité de Nyon de prendre une décision formelle sur le problème de la compatibilité des fonctions officielles de Jean-Pierre Ruchat avec sa situation d'entrepreneur marbrier. En date du 15 avril 1992, la Municipalité de Nyon a répondu qu'elle maintenait son point de vue selon lequel, en l'absence d'éléments concrets permettant de craindre que l'intéressé n'observe pas la réserve nécessaire dans l'exercice de sa tâche, il n'y avait aucune incompatibilité entre ses fonctions à temps partiel au service de Clémenty et son activité professionnelle de marbrier, notamment au regard de l'art. 31 al. 2 du règlement du 5 décembre 1986 sur les inhumations.

F.                            C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 27 avril 1992. Invitée par le juge instructeur à se déterminer expressément sur la question de la recevabilité, selon avis du 29 avril 1992, les parties ont déposé des observations en date du 12 juin 1992 (Municipalité de Nyon) et du 25 juin 1992 (recourante). Le Service de la santé publique et de la planification sanitaire, également interpellé, a renoncé pour sa part à déposer des observations.

                                Le Tribunal a statué à huis clos à son audience du 26 août 1992.

et considère en droit :

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1.                             On peut se demander, bien que le point n'ait pas été discuté par les parties, si la réponse du 15 avril 1992 de la Municipalité de Nyon constitue une décision administrative au sens de la LJPA (art. 29, qui correspond pratiquement mot pour mot à l'art. 5 al. 2 LPA), dans la mesure où la caractéristique essentielle de la décision (les effets obligatoires) paraît à première vue faire défaut. La question peut toutefois demeurer ouverte parce que, en tout état de cause, et même si on admet l'existence d'une décision constatatoire ou déclarative (voir par exemple art. 5 al. 1 litt. b LPA), la qualité pour recourir doit être déniée à la recourante, au sens de l'art. 37 LJPA.

                                Indépendamment du fait que, s'agissant d'un recours dit "corporatif", le Tribunal n'est pas en mesure de vérifier si l'association recourante est chargée de défendre les intérêts de ses membres aux termes de ses statuts, qui n'ont été ni allégués ni produits, il apparaît que de toute manière ni cette association ni ses membres ne peuvent justifier d'un intérêt protégé par la loi applicable, en l'occurrence l'art. 31 du règlement du 5 décembre 1986 sur les inhumations, les incinérations et les interventions médicales pratiquées sur des cadavres (RSV 5.1. H). Ces dispositions interdisent certes qu'un préposé communal aux inhumations ait des intérêts directs ou indirects dans une entreprise de pompes funèbres. La recourante et ses membres peuvent avoir un intérêt à l'application de cette interdiction à un double point de vue :

                                - d'une part celui, tout général, de l'ensemble des administrés à ce que le titulaire d'une fonction officielle ne profite pas de sa situation pour solliciter abusivement les familles des usagers du cimetière de Clémenty ;

                                - d'autre part, l'intérêt particulier des entreprises de la branche à ne pas être évincés de ce marché par un concurrent jouissant à cet égard d'une situation privilégiée.

2.                             Dans la mesure où elle fait valoir un intérêt général, public, à une administration désintéressée des services funèbres et des inhumations, la recourante doit être considérée comme un dénonciateur (voir par exemple art. 71 LPA). Conformément à la définition qu'en donne la doctrine, la dénonciation est une demande adressée à une autorité en vue de lui faire prendre une décision dans l'intérêt public en faisant usage de pouvoirs qu'elle devrait de toute manière exercer d'office (voir sur ce point Grisel, Traité de droit administratif, page 950 ; Moor, Droit administratif, volume II, No 5.2.2.2 ; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, Nos 1785 et suivants). Le dénonciateur n'ayant pas la qualité de partie (l'art. 71 al. 2 LPA le dit expressément), il en résulte que la faculté de recourir contre un refus de l'autorité de donner suite à cette dénonciation lui est systématiquement refusée aussi bien par la doctrine que par la jurisprudence (voir, outre les auteurs précités, ATF 109 Ia 252, et les références citées). La décision sur dénonciation échappe d'ailleurs à la définition de l'art. 5 LPA (ATF 104 Ib 241, considérant 2).

                                Il en résulte que, dans la mesure où la démarche de l'association recourante tend à faire respecter, dans l'intérêt du public en général, une règle d'incompatibilité, le refus de l'autorité d'y donner suite ne saurait être contesté devant l'autorité de céans, faute de qualité pour recourir de l'intéressée.

3.                             Dans la mesure où la recourante cherche à protéger les intérêts commerciaux de ses membres susceptibles d'être menacés, selon elle, par la présence au poste de responsable du cimetière de Clémenty et des services funèbres d'un concurrent, la qualité pour recourir doit lui être refusée en application de l'art. 37 LJPA.

                                Conformément à la jurisprudence du Tribunal administratif (arrêt du 31 mars 1992 AC/7480, RDAF 1992 207, plus spécialement 210), l'intérêt protégé par la loi ne peut se résumer à celui que partagent tous les citoyens à ce que les lois auxquelles ils sont soumis soient également appliquées aux autres. On doit au contraire exiger du recourant un intérêt spécial, distinct de celui des autres habitants de la commune ou du canton à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée, cet intérêt devant en outre se trouver dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne de considération avec l'objet du litige (en droit fédéral, voir par analogie ATF 116 Ib 323 ; 109 Ib 200).

                                S'agissant plus particulièrement de la qualité pour recourir des concurrents, la jurisprudence fait apparaître une notion étroite de l'atteinte que peut subir un concurrent dans ses intérêts dignes de protection. Lorsqu'il s'agit de protéger des intérêts de nature économique, le cercle des personnes habilitées à former un recours de droit administratif, en droit fédéral, contre des décisions qui favoriseraient de façon illicite des concurrents ne doit pas être trop étendu (ATF 109 Ib 198 = JT 1985 I 549, plus spécialement 552, et les références citées). N'importe quel intérêt économique ne suffit pas pour fonder une atteinte légitimant le lésé à recourir, mais il faut bien plutôt une relation spécifique étroite avec la réglementation en cause, la simple crainte quant aux conditions dans lesquelles s'exercera la concurrence n'étant pas suffisante (ATF 100 Ib 338).

                                Ces considérations peuvent être reprises sans autre en droit cantonal. En l'espèce, l'incompatibilité décrétée à l'art. 31 al. 2 du règlement sur les inhumations a pour but d'une part d'éviter que le titulaire d'une fonction publique n'exerce des activités incompatibles avec celle-ci - le souci est ici le même que pour l'ensemble des postes de fonctionnaires - et d'autre part, et plus spécifiquement, de sauvegarder le libre choix des familles désireuses de procéder à une inhumation, qui ne doivent pas être l'objet, à un momemt particulièrement pénible pour elles, de sollicitations déplacées. On retrouve ce souci du législateur à propos d'autres dispositions, par exemple les art. 73, 73 a et 73 b de la loi sur la santé publique (voir exposé des motifs, BGC automne 1987, page 673).

                                Aucun des membres de l'association recourante ne peut justifier d'un tel intérêt en l'espèce. Seule les fait agir la crainte de voir un concurrent mieux placé qu'eux pour obtenir des commandes, sans par ailleurs qu'aucun élément ou fait concret n'ait été allégué ni prouvé, permettant de justifier ses craintes. Dans de telles conditions, on ne saurait lui reconnaître un intérêt suffisant pour se pourvoir auprès du Tribunal administratif contre la décision litigieuse.

4.                             Le recours doit dans ces conditions être rejeté, les frais étant mis à la charge de la recourante déboutée (art. 55 LJPA).

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      Un émolument d'arrêt de Fr. 1'000,-- est mis à la charge de la recourante, montant compensé par l'avance de frais effectuée.

III.                     Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 10 septembre 1992/mp

 

Au nom du Tribunal administratif  :

Le président :                                                                                                                                     Le greffier :

 

 

 

Le présent arrêt est notifié :

- à la recourante, par son conseil l'avocat Pierre del Boca, Petit-chêne 18, 1003 Lausanne, sous pli recommandé
- à la Municipalité de et à 1260 Nyon
- au Service de la santé publique et de la planification sanitaire, 1014 Lausanne
- au Service de l'Intérieur, 1014 Lausanne