canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 30 novembre 1993
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sur le recours interjeté par la Société Simple "Montreux 2000" dont les associés sont la Société de construction SD SA et la Société de promotion et de développement SD SA à Lausanne, toutes deux représentées par Me Raymond Didisheim, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires du 23 avril 1992 refusant la demande de principe portant sur l'autorisation de créer un café-restaurant à l'avenue des Alpes 47 et 49 à Montreux.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. E. Brandt, président
A. Chauvy, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
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A. La Société de construction SD SA est propriétaire des parcelles 327, 329 et 330 du cadastre de la Commune de Montreux; la Société de promotion et de développement SD SA est propriétaire de la parcelle 328. D'une superficie totale de 1951 m2, ces biens-fonds sont régis par le plan de quartier "Vernex Rive" et "Es Terrages", approuvé le 15 novembre 1991 par le Conseil d'Etat. Le périmètre du plan de quartier comprend le pâté d'immeubles existant situé entre la Grand-Rue et l'avenue des Alpes, à proximité directe de la gare. Il prévoit la démolition des bâtiments existants et la reconstruction d'un nouveau bâtiment à affectation mixte (logements, commerces, bureaux, agences, activités touristiques, hôtellerie, cafés-restaurants, etc.), qui doit assurer une liaison piétonne publique entre l'avenue des Alpes et la Grand-Rue.
B. La Société simple "Montreux 2000" a déposé le 4 novembre 1991 une demande de permis de construire pour la réalisation du bâtiment prévu par le plan de quartier. Le dossier comprenait notamment une demande de principe pour la création d'un café-restaurant de 150 places situé au niveau de l'avenue des Alpes. Le Service de la police administrative a consulté la Société vaudoise des cafetiers, restaurateurs et hôteliers, qui a formulé un préavis négatif le 2 mars 1992. Par décision du 23 avril 1992, le Chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires a refusé la demande de principe, en invoquant notamment l'existence d'un droit d'antériorité accordé à un tiers.
C. La Société Simple "Montreux 2000" a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par le dépôt d'une déclaration de recours le 8 mai 1992, validée le 18 mai 1992 par un mémoire motivé. Elle conclut à ce que la décision attaquée soit annulée et à ce que la demande de principe portant sur l'autorisation de créer une café-restaurant à l'avenue des Alpes 47 et 49 soit admise.
Le Service de la police administrative s'est déterminé sur le recours et il conclut à son rejet. Invitée à se prononcer sur le recours, la Fondation vaudoise contre l'alcoolisme a formulé le préavis suivant :
"Invitée à se déterminer sur le recours précité, la Fondation vaudoise contre l'alcoolisme a jugé bon de consulter ses partenaires spécialisés dans la prévention de l'alcoolisme.
L'Institut suisse de prévention de l'alcoolisme et autres toxicomanies (ISPA) nous a fourni quant à lui une position appuyée par plusieurs enquêtes étrangères ou effectuées par ses propres soins. Il nous écrit :
"En résumé, et même s'il n'y a pas unanimité, on peut dire que les résultats internationaux tendent plutôt à accréditer l'hypothèse qu'une modification du nombre des points de vente et de débit exerce une influence sur le comportement des consommateurs. Les résultats des études les plus diverses incitent donc à penser que du point
de vue d'une politique de prévention, il ne serait guère adéquat de supprimer les clauses du besoins existantes dans certains cantons."
D'autres études ont relevé que les accidents de la circulation causés par l'abus d'alcool sont nettement liés à la consommation de boissons alcooliques dans les établissements publics.
"Le rapport étroit entre le nombre de décès dans des accidents de la route dus à l'alcool et la densité des établissements de débits de boissons alcooliques en Suisse souligne encore cette conclusion : la clause du besoin a un effet préventif !" (cf. H. Fahrenkrug, J. Rehm, ISPA, 1992).
1) En ce qui concerne la demande de la SOCIETE SIMPLE MONTREUX 2000, nous constatons que les cafés-restaurants débitant de l'alcool dépassent déjà largement les besoins en ce domaine. (art. 32 LADB Clause du besoin)
Il est vrai que si le plan de quartier, le bâtiment et les aménagements dans ce périmètre ont été conçus pour créer, favoriser et stimuler une importante circulation piétonne pour le public en général, des besoins globaux nouveaux seront générés par le développement de ce quartier.
Il n'appartient pas à la Fondation vaudoise contre l'alcoolisme d'évaluer l'importance de ces besoins globaux nouveaux; cependant, au vu de l'existence des 8 établissements publics débitant des boissons alcooliques dans le rayon des 200 mètres concernés, nous pensons que des besoins nouveaux concernant les dites boissons alcooliques ne sont pas justifiés.
2) S'il n'est en aucun cas question de lutter contre les boissons alcooliques elles-mêmes ou chercher à limiter la liberté individuelle à cet égard, nous pensons que l'Etat a une responsabilité dans la lutte contre l'alcoolisme et conséquemment doit utiliser à bon escient les moyens à sa disposition, s'ils sont justifiés (la clause du besoin en est un).
Notre expérience auprès de personnes dépendantes de l'alcool nous permet d'affirmer que plus le réseau de distribution d'alcool est dense, plus la tentation est grande pour ces dites personnes de justifier leur comportement alcoolique par l'existence d'un tel réseau.
3) Il nous apparaît donc indispensable qu'une politique de l'alcool orientée vers la santé publique soit clairement appliquée (clause du besoin), et que de nouvelles pistes soient explorées concernant des projets d'animation de quartier tel que celui qui nous intéresse.
En conséquence, et en plein accord avec l'ISPA, nous ne pouvons qu'encourager les promoteurs du projet à modifier celui-ci en faveur d'un établissement sans alcool, et ainsi contribuer d'une autre manière aux objectifs poursuivis en matière d'animation de ce quartier.
En conclusion, la Fondation vaudoise contre l'alcoolisme préavise négativement contre le recours déposé par la SOCIETE SIMPLE MONTREUX 2000".
C. Le tribunal a tenu une séance à Montreux le 4 novembre 1992 en présence des parties. A la suite de cette séance, le tribunal a demandé à la Municipalité de Montreux divers renseignements concernant notamment l'existence d'un besoin dans le cadre du développement touristique de la localité. L'autorité communale a produit une statistique indiquant l'évolution des nuitées du mois de janvier au mois de septembre 1992.
Le tribunal a demandé au Service de l'aménagement du territoire de produire une copie de l'examen préalable effectué dans le cadre de la procédure d'élaboration du plan de quartier "Vernex-Rive" et "Es Terrages". Il résulte du document produit que le Service de la police administrative n'a pas été consulté au sujet de la disposition réglementaire du plan autorisant parmi les différentes affectations admissibles, l'aménagement d'un café-restaurant.
Le tribunal a aussi demandé au Service de la police administrative de produire le dossier du titulaire du droit d'antériorité en vue de l'interpeller. Les recherches effectuées ont amené le tribunal à constater que la société fiduciaire "Privafid", bénéficiaire du droit d'antériorité, avait été dissoute le 4 août 1992 à la suite d'une faillite .
Le Service de la police administrative a encore informé le tribunal du fait qu'il avait autorisé la création d'un nouveau café-restaurant dans le complexe immobilier "Pierraz-Groussaz" sis Grand-Rue 114; il ne s'agissait toutefois pas d'une nouvelle patente, car l'établissement public avait été admis dans le cadre de l'extension de la patente d'hôtel du "Royal Plaza" sis Grand-Rue 97 (anciennement "Hyatt Continental").
en droit :
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1. a) Selon l'art. 32 quater al. 1 Cst. les cantons ont le droit de soumettre, par voie législative, l'exercice de la profession d'aubergiste et le commerce de détail des boissons spiritueuses aux restrictions exigées par le bien-être public. Faisant usage de cette compétence, le législateur vaudois a maintenu dans la loi sur les auberges et les débits de boissons du 11 décembre 1984 (ci-après : la loi ou LADB) la clause du besoin applicable aux établissements publics débitant des boissons alcooliques (art. 32 LADB). Il s'agissait de ne pas priver l'Etat de la dernière possibilité qu'il lui restait pour freiner l'éclosion de nouveaux points de vente de boissons alcooliques là où il y en a déjà suffisamment et là où la nécessité ne s'en fait nullement sentir (BGC automne 1984 p. 642).
L'art. 32 LADB est formulé comme suit :
"L'autorisation de créer un établissement public débitant des boissons alcooliques et l'octroi d'une patente en faveur de ces établissements sont subordonnées à l'existence d'un besoin (art. 32 quater Constitution fédérale).
Il en est de même des renouvellements et du transfert de ces patentes. Le besoin est fonction de l'intérêt général et du nombre des établissements publics débitant des boissons alcooliques existants dans une agglomération, une commune, une localité, un hameau ou un quartier.
Sauf lors de circonstances locales particulières, notamment en cas de développement d'un quartier ou du tourisme, aucune nouvelle patente de café-restaurant ne sera accordée lorsqu'il y a déjà un café-restaurant pour :
(...)
500 habitants dans les agglomérations de plus de 6'000 habitants.
Le fait que ces normes ne sont pas atteintes ne crée pas un droit à l'obtention de la patente".
La Commune de Montreux dispose actuellement de 59 cafés-restaurants et de 40 hôtels avec cafés-restaurants, ainsi que d'un café-restaurant dont le principe de la création a été admis dans un nouveau centre commercial. La population communale s'élevait à 21'259 habitants au 31 décembre 1991, de sorte que le nombre d'établissements admis par l'art. 32 LADB (42 cafés-restaurants) est largement dépassé.
b) La société recourante soutient que la dérogation qu'elle sollicite en application de l'art. 32 al. 2 LADB ne serait fondée ni sur la spécificité de l'établissement public envisagé - qui n'avait pas encore été décidée - ni sur la vocation touristique de Montreux, mais sur le développement du quartier délimité par le périmètre du plan de quartier "Vernex Rive et Es Terrages". La réalisation du plan de quartier liée à la construction de l'établissement public consituerait une circonstance locale particulière. Le développement du quartier serait le fait de la recourante qui pourrait elle seule bénéficier de la patente et non pas le titulaire du droit d'antériorité. Enfin, le plan de quartier récent fixait précisément les possibilités de construire et les affectations en autorisant la création d'un café-restaurant notamment. Ainsi, tant les autorités communales que cantonales auraient admis le principe de l'octroi de la patente.
Le Département de la justice, de la police et des affaires militaires précise dans ses déterminations qu'il existe déjà 8 établissements publics avec alcool dans un rayon de 200 mètres alors qu'un seul suffirait pour répondre aux besoins du quartier. En outre, les critères de l'art. 32 al. 2 LADB se rapporteraient seulement aux habitants, de sorte que les personnes qui viennent travailler à Montreux la journée seraient déjà comptées une fois au lieu de leur domicile. Il rappelle enfin qu'un autre requérant serait déjà au bénéfice d'un droit d'antériorité dans le même quartier.
La Municipalité de Montreux en revanche est favorable à la réalisation d'un café-restaurant dans le complexe "Montreux 2000", alors que la Fondation vaudoise contre l'alcoolisme estime qu'un établissement sans alcool pourrait également répondre aux objectifs recherchés par la planification communale.
c) Lorsque les proportions fixées à l'art. 32 al. 3 LADB sont dépassées, seules des circonstances locales particulières permettent l'octroi d'une autorisation permettant le débit de boissons alcooliques. Le législateur a mentionné à titre d'exemple le développement d'un quartier et le tourisme.
aa) S'agissant de la circonstance particulière du tourisme, la jurisprudence du tribunal - reprenant ainsi la jurisprudence du Conseil d'Etat - précise qu'il faut se montrer particulièrement vigilant dans les communes et régions à vocation touristique, sous peine d'aller à l'encontre du but assigné à la clause du besoin. La vocation touristique d'une localité ou d'une région n'implique pas que le nombre d'autorisations soit absolument libre; il dépend de l'ensemble des circonstances, et la création d'un nouvel établissement doit répondre à un besoin spécifique (arrêts TA : GE 91/006 du 25 février 1992, consid. 2; GE 91/010 du 18 décembre 1991, consid. 1a; GE 91/032 du 13 mai 1992, consid. 2a; GE 92/059 du 23 décembre 1992, consid. 1; GE 92/072 du 18 novembre 1992, consid. 2; GE 92/083 du 21 décembre 1992, consid. 1a; GE 92/095 du 31 mars 1993, consid. 2).
Ainsi, le tribunal a considéré que dans la Commune de Lausanne, le nombre des établissements bénéficiant d'une patente autorisant la vente d'alcool suffisait tant au besoin de la population résidente qu'à ceux de la clientèle de passage, car la saison du tourisme de masse était relativement courte. Il convenait donc de se montrer particulièrement restrictif dans la délivrance de nouvelles autorisations (arrêts TA : GE 91/010 du 18 décembre 1991, consid. 1a; GE 92/059 du 23 décembre 1992, consid. 1). Il en allait de même pour la Commune de Vevey (arrêts TA : GE 92/095 du 31 mars 1993, consid. 2). S'agissant de la Commune de Montreux, le tribunal a estimé que le développement de la localité et des activités touristiques qui s'y déroulent ne justifiait pas une dérogation à l'interdiction de créer de nouveaux établissements publics avec alcool; il ne s'agissait pas d'une circonstance particulière puisque pratiquement toute la Riviera vaudoise pouvait se prévaloir d'une situation semblable. Ainsi, les cafés-restaurants existants dans le quartier de la vieille ville suffisaient largement aux besoins de la population et à ceux du tourisme (arrêts TA : GE 92/072 du 18 novembre 1992, consid. 2c).
bb) Pour apprécier l'existence d'un besoin lié au développement d'un quartier, le tribunal, - reprenant également la jurisprudence du Conseil d'Etat -, a retenu le critère de la présence d'autres établissements publics situés dans un rayon de 200 mètres autour de l'établissement prévu. Ce critère tient au fait qu'un établissement public demeure aisément accessible pour une personne se déplaçant à pied et qu'il permet ainsi de répondre aux besoins spécifiques de la population du quartier (arrêts TA : GE 91/010 du 18 décembre 1991, consid. 1b; GE 91/006 du 25 février 1992, consid. 2c; GE 91/032 du 13 mai 1992, consid. 2 b; GE 92/059 du 23 décembre 1992, consid. 2; GE 92/072 du 18 novembre 1992, consid. 2b; GE 92/083 du 21 décembre 1992, consid. 1b; GE 92/095 du 31 mars 1993, consid. 3; GE 93/004 du 14 avril 1993, consid. 1b).
Par exemple, à Vevey, le tribunal a admis que la création d'un établissement avec alcool répondait aux besoins d'un quartier (quartier de Gilamont) car il n'y avait aucun établissement dans un rayon de 200 mètres et la population du quartier, depuis 1980, avait augmenté de 20% (arrêt TA GE 91/006 du 25 février 1992). Le tribunal a aussi admis la création d'un établissement public dans le centre d'Epalinges, qui comptait déjà deux établissements avec alcool. Ce chiffre n'avait pas changé depuis 40 ans alors que le centre d'Epalinges, à l'instar du reste de la commune, avait connu un développement important ces dernières années. En outre, les établissements publics étaient inéquitablement répartis dans le territoire communal (arrêt TA GE 93/004 du 14 avril 1993). Le tribunal a également admis l'existence d'un besoin lié au développement d'un quartier dans la zone industrielle des Communes de Crissier, Renens et Prilly, longeant la route cantonale de Cossonay. Cette zone ne comptait qu'un seul café-restaurant de 100 places et un salon de billard dans lequel la vente de boissons alcooliques était autorisée; or, une telle zone accueillait plus de 1'000 travailleurs pendant la journée. La création d'un nouveau café-restaurant répondait donc aux besoins spécifiques des travailleurs de ce secteur d'activités. En outre, le débit de boissons alcooliques à une clientèle formée essentiellement de travailleurs prenant leurs repas de midi, ne portait pas atteinte aux objectifs de lutte contre l'alcoolisme, car elle ne créait pas un risque accru pour la population résidente des Communes de Renens et Crissier, dont les bâtiments d'habitation les plus proches se situaient à plus de 200 mètres de l'établissement en cause (arrêt TA AC R1 780/91 du 20 février 1992 consid. 3c). En revanche, le tribunal a refusé l'autorisation de servir des boissons alcooliques dans un établissement, - sis rue de Bourg à Lausanne - qui faisait partie d'un nouveau complexe commercial ("Espace Bourg") comprenant 12 autres commerces dont notamment la grande surface ABM. Il a estimé notamment que l'établissement ne pouvait être assimilé à un restaurant de grande surface au sens de l'art. 62 al. 3 LADB, car il n'avait pas pour fonction essentielle de répondre aux besoins de la clientèle du complexe commercial (arrêt TA GE 91/010 du 18 décembre 1991 consid. 1c).
Le critère tenant à la présence d'autres établissements publics débitant des boissons alcooliques dans un rayon de 200 mètres ne présente donc pas un caractère absolu pour décider si le besoin est justifié par le développement d'un quartier. Il convient en effet de tenir compte de l'ensemble des circonstances, notamment des caractéristiques des établissements existants, de leur répartition sur le territoire communal, de leur accessibilité ainsi que des impératifs posés par la lutte contre l'alcoolisme (arrêts TA GE 93/004 du 14 avril 1993 consid. 1b, AC R1 780/91 du 20 février 1992, consid. 3b publié à la RDAF 1992 p. 374 ss).
d) En l'espèce, il résulte de la jurisprudence précitée que la seule circonstance du tourisme de même que la présence d'importantes surfaces commerciales dans le complexe "Montreux 2000" ne suffisent pas à établir l'existence de circonstances locales particulières justifiant l'octroi d'une autorisation de servir des boissons alcooliques (voir les arrêts TA GE 92/072 du 18 novembre 1992 et GE 91/010 du 18 décembre 1991).
Cependant, l'aménagement du café-restaurant est expressément prévu par le plan de quartier "Vernex Rive" et "Es Terrages", lui-même fondé sur une planification directrice de l'ensemble du quartier compris entre la gare CFF, l'avenue des Alpes, la rue de la Gare et le quai Edouard Jaccoud. Selon cette conception directrice, adoptée par le législatif communal et approuvée par le Conseil d'Etat parallèlement à la procédure de légalisation du plan de quartier, il convient de :
"- structurer un pôle d'accueil en rapport avec la place de la Gare et les activités qui lui sont directement liées
- créer un pôle d'accueil en rapport avec les activités du lac et la promenade des quais
- relier ces deux pôles d'accueil par voie intérieure piétonne et faciliter les échanges entre l'avenue des Alpes et la Grand-Rue".
Les éléments de planification précisent que le rôle d'accueil du bâtiment projeté doit être marqué par un traitement aéré et transparent au niveau de l'avenue des Alpes, en direction de la terrasse et du lac. En ce qui concerne la destination des bâtiments, la conception directrice mentionne que "les types d'affectations prévues dans le secteur doivent favoriser la mixité des activités avec d'une part de l'habitat, des commerces et des activités tertiaires (bureaux, agences) et d'autre part des activités liées au tourisme (hôtellerie, para-hôtellerie, restaurants, etc)." En application de ces principes, le plan de quartier prévoit au niveau de l'avenue des Alpes une terrasse aménagée, accessible au public, ainsi qu'une liaison piétonne publique reliant la Grand-Rue. L'art. 3 du règlement du plan de quartier précise les différentes affectations du bâtiment de la manière suivante : "logements, commerces, bureaux, agences, activités touristiques, hôtellerie, café-restaurant, etc". Le projet mis à l'enquête publique comprend notamment, la création d'un passage public avec escalier roulant reliant la Grand-Rue à l'avenue des Alpes, ainsi que le café-restaurant donnant de plain pied sur l'avenue des Alpes et bénéficiant d'une terrasse dominant la Grand-Rue avec une large vue sur le bassin lémanique.
Le projet de café-restaurant est donc conforme aux objectifs de la planification locale. Mais le seul fait que le règlement du plan de quartier mentionne un café-restaurant parmi les différentes affectations admissibles du bâtiment ne suffit pas en soi à autoriser la vente de boissons alcooliques; en effet l'élaboration du plan et de son règlement n'a pas été coordonnée avec le Service de la police administrative, qui n'a pas eu l'occasion de se prononcer sur le principe de l'octroi d'une nouvelle patente de débit de boissons alcooliques dans le cadre de la procédure d'examen préalable prévue par l'art. 56 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions.
Il ressort néanmoins des éléments de la planification locale que le bâtiment en cause présente une importance toute particulière pour le développement urbanistique de l'agglomération. Il constitue en effet un pôle d'accueil sur l'avenue des Alpes pour tous les usagers de la gare CFF et il assure une liaison directe avec la Grand-Rue et toutes les activités commerciales et touristiques qui lui sont liées. En raison de sa situation stratégique entre les deux pôles d'attraction constitués par la place de la Gare et les rives du lac, le bâtiment est appelé à canaliser une part non négligeable des circulations piétonnes entre l'avenue des Alpes et la Grand-Rue, entrainant ainsi le passage d'une importante clientèle formée essentiellement de travailleurs et de touristes ou encore des nombreux amateurs des activités culturelles de l'agglomération (auditorium de la Maison des congrès). La création d'un café-
restaurant sur la terrasse du bâtiment répond donc à un besoin spécifique lié à la fonction du bâtiment dans le développement urbanistique de la localité. L'autorisation de débiter des boissons alcooliques dans un tel établissement se justifie donc par des circonstances locales particulières au sens de l'art. 32 al. 3 LADB, sans que cette autorisation n'entrave de manière excessive les exigences relatives à la lutte contre l'alcoolisme; en effet, un tel établissement touchera essentiellement une clientèle de passage sans porter préjudice à la population résidente. Enfin, le droit d'antériorité invoqué par le département n'est plus en mesure d'être exercé par la société bénéficiaire, qui est tombée en faillite; il ne fait donc pas obstacle à l'octroi de l'autorisation de débiter des boissons alcooliques.
4. Le recours doit être admis; la décision attaquée est réformée dans la mesure où la demande de principe au sens de l'art. 23 du règlement d'application de la loi sur les auberges et débits de boissons est admise.
La recourante, qui obtient gain de cause et qui a consulté un homme de loi a droit aux dépens qu'elle a requis, arrêtés à Frs 1'000.-- (art. 55 al. 1 LJPA). Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires du 23 avril 1992 est réformée en ce sens que la demande de principe portant sur l'autorisation de créer un café-restaurant à l'avenue des Alpes 47 et 49 est admise.
III. Le Département de la justice, de la police et des affaires militaires est débiteur de la société recourante d'une somme de Fr. 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens.
IV. Les frais de la cause sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 30 novembre 1993/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :