canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 30 septembre 1992

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sur le recours interjeté par

la Municipalité de la Commune de Vevey,

au nom de laquelle agit l'avocat Louis Baudraz, à Lausanne

contre

 

la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, du 1er mai 1992, annulant une autorisation octroyée aux commerçants de Vevey d'occuper leur personnel le dimanche 15 décembre 1991.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       J.-C. de Haller, président
                A. Chauvy, assesseur
                V. Pelet, assesseur

Greffier : Mlle A.-M. Steiner, sbt

constate en fait  :

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A.                            Dans sa séance du 4 octobre 1991, la Municipalité de la Commune de Vevey a fixé les heures d'ouverture et de fermeture des magasins de cette localité pendant les fêtes de fin d'année 1991 - 1992. Elle a en particulier prévu, à titre d'essai, d'autoriser une ouverture en soirée et une ouverture le dimanche après-midi du 15 décembre 1991, en lieu et place des deux ouvertures nocturnes prévues par le règlement communal sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins.

B.                            En date du 20 novembre 1991, l'Office communal du travail a envoyé aux commerçants veveysans une circulaire dans laquelle on peut lire notamment :

"Nous rappelons les dispositions de la loi fédérale sur le travail concernant les déplacements des limites du travail de jour, non soumis à autorisation, pour les ouvertures prolongées des magasins, dans le cadre des fêtes de fin d'année, et dans celui des ouvertures hebdomadaires. Les informations ci-dessous devront être affichées au vu et au su de tout le personnel.

TRAVAIL DU DIMANCHE LE 15.12.1991

Etant donné que Vevey est situé dans une région touristique, un permis pour l'occupation dominicale de travail n'est pas nécessaire en vertu de l'OLT 2, art. 42 et 44".

C.                            La Fédération interprofessionnelle des salariés (ci-après FIPS) est une association dont le but est de protéger et de promouvoir les intérêts professionnels, matériels et culturels des travailleurs de toutes professions, ainsi que de contribuer à l'instauration d'un ordre économique et social équitable (art. 1 et 2 des statuts du 28 mai 1983). Les objectifs de ce syndicat sont notamment de revaloriser les conditions de travail de ses membres, d'en assurer la protection juridique individuelle et collective, ainsi que de promouvoir les loisirs et les vacances en leur faveur (art. 3 ch. 1 des statuts).

                                La Fédération suisse des travailleurs du commerce, des transports et de l'alimentation (ci-après FCTA) est un syndicat dont le but statutaire est notamment de défendre les intérêts matériels, professionnels, sociaux et culturels de ses membres et de combattre pour un régime social et économique équitable (art. 2 al. 1 des statuts du 9 septembre 1984). Selon l'annexe des statuts, le champ d'activité de ce syndicat est extrêmement large, s'étendant à pratiquement toutes les sortes de commerce de gros et de détail, et notamment aux grands magasins.

D.                            La Direction municipale des services sociaux, office du travail, ayant écrit le 13 décembre 1991 au conseil des deux syndicats précités que la décision municipale, de portée générale, dispensait d'octroyer des autorisations nominatives, les recourantes ont déposé un recours auprès du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce en date du 19 décembre 1991.

                                Par décision du 1er mai 1992, communiquée le 4 mai suivant, le Département AIC a admis ce recours et annulé l'autorisation litigieuse.

E.                            C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent pourvoi, déposé par la Municipalité de la Commune de Vevey le 13 mai 1992, et confirmé par mémoire du 22 mai 1992.

                                Le département intimé s'est déterminé en date du 11 juin 1992. La FIPS et la FCTA ont également été invitées à déposer des observations, ce qu'elles ont fait par mémoire du 23 juin 1992, déposé par leur conseil commun.

                                Les différents arguments invoqués seront repris ci-dessous en tant que de besoin.

F.                            Le tribunal a siégé le 26 août 1992 en l'absence des parties, qui n'ont pas demandé leur audition. Le même jour, il a également statué sur un recours déposé par les deux syndicats FIPS et FCTA contre la décision municipale du 4 octobre 1991 (GE 91/047).

et considère en droit :

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1.1.                         La première question à trancher, bien qu'elle n'ait été contestée ni par l'autorité intimée ni par les syndicats invités à intervenir à la procédure, concerne la qualité pour recourir de la Municipalité de la Commune de Vevey.

                                En droit vaudois, qui ouvre aux communes la voie du recours de manière plus large que l'art. 103 OJF, les communes ont qualité pour recourir contre toute entrave à leur autonomie. Elles peuvent également recourir contre d'autres atteintes à leurs prérogatives de puissance publique, à condition toutefois que la décision attaquée affecte directement les finances communales ou que la norme dont la violation est contestée confère à la commune un droit propre (voir RDAF 1987 p. 303 ss., plus spécialement p. 305 considérant 3a et les références citées).

1.2.                         On doit admettre que les communes vaudoises bénéficient d'une très large autonomie en ce qui concerne l'ouverture et la fermeture des magasins. Conformément à l'art. 43 ch. 6 lit.d de la loi sur les communes, du 28 février 1956 (LC), ces problèmes relèvent de la police dans les limites de la compétence de la commune; en vertu de l'art. 4 ch. 13 LC, il appartient au Conseil communal d'adopter les règlements, sous réserve de ceux qui auraient été exclus de la compétence de l'autorité municipale.

1.3.                         En l'espèce toutefois, le litige ne concerne pas directement l'application de ces dispositions, mais celle des normes prévues par la législation fédérale sur le travail. Dans la mesure toutefois où l'art. 44 OLT I autorise le travail le dimanche sans autorisation officielle, à condition que les prescriptions sur la fermeture des magasins permettent d'exploiter ces entreprises, les deux questions sont étroitement liées. C'est d'ailleurs en se référant à la décision d'ouverture dominicale prise par la Municipalité le 4 octobre 1991 que la Direction des oeuvres sociales a considéré qu'aucune autorisation individuelle n'était nécessaire.

1.4.                         Dans ces conditions, la qualité pour recourir de la commune, qui n'est pas contestée par les autres parties, peut être admise.

2.                             Dans le recours qu'elles ont adressé au département intimé, les syndicats FCTA et FIPS ont fait valoir en substance que l'autorité communale avait appliqué les dispositions spéciales réservées aux entreprises des régions touristiques (art. 41 à 44 OLT II) dans un contexte contrevenant à leur but initial. Plus précisément, ces deux syndicats ont fondé leur argumentation sur l'art. 41 al.1 OLT II, selon lequel seules les entreprises des régions touristiques et des localités frontalières qui satisfont aux besoins du tourisme peuvent bénéficier de cette réglementation spéciale, ce qui n'a pas été le cas à Vevey en décembre 1991, tous les commerces de la localité étant mis au bénéfice de l'autorisation d'ouverture.

        Le département intimé, dans sa décision du 1er mai 1992, reprend cette argumentation pratiquement intégralement.

                                Dans son mémoire du 22 mai 1992, la recourante allègue d'une part que la circulaire du 20 novembre 1991 n'était pas à proprement parler une autorisation délivrée par l'office du travail communal, mais une simple constatation qu'une autorisation individuelle n'était pas nécessaire. D'autre part, elle soutient que la décision du département exige la réalisation de conditions qui ne résultent pas de la législation fédérale (pas d'ouverture en vue d'effectuer des achats de Noël par la population, mais uniquement pour les commerces visités par les touristes).

3.                             Conformément à l'art. 18 al. 1 de la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce, du 13 mars 1964, (RS 822.11; ci-après LT), il est interdit d'occuper des travailleurs le dimanche. Est réservée la possibilité de dérogation introduite par l'art. 19, dont la teneur est la suivante :

"En cas de besoin urgent dûment établi, l'autorité cantonale peut autoriser temporairement le travail du dimanche. Les travailleurs ne peuvent être affectés à ce travail que s'ils y consentent, et l'employeur est tenu de leur verser, en contrepartie, un supplément de salaire d'au moins 50 pour cent.

L'office fédéral peut autoriser les entreprises industrielles, et l'autorité cantonale les autres entreprises, à travailler régulièrement ou périodiquement le dimanche lorsque des raisons techniques ou économiques le rendent indispensable.

A la demande des travailleurs, l'employeur leur accordera, si possible, le temps nécessaire pour se rendre au culte."

                                Toutefois, dans son ordonnance II du 14 janvier 1966 d'exécution de la LT (ci-après OLT II; RS 822.112), le Conseil fédéral a prévu une règle particulière faisant l'objet de l'art. 41 et rédigée comme suit :

Les entreprises des régions touristiques et des localités frontières qui satisfont aux besoins du tourisme, ainsi que leur personnel, sont soustraits à l'application des prescriptions suivantes de la loi :

a. Les magasins, à l'article 10, 2e alinéa, et à l'article 19, 1er et 2e alinéas;

b. Les ateliers qui font et réparent des skis, les ateliers de réparation d'articles de sport ainsi que les laboratoires photographiques, à l'article 17, 1er alinéa.

Sont réputées régions touristiques celles que mentionne la législation fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature.

Les articles 42 à 44 de la présente ordonnance s'appliquent en lieu et place des prescriptions de la loi mentionnées au 1er alinéa.

4.                             Il résulte de ce qui précède que, à côté du régime général qui n'autorise le travail le dimanche qu'aux conditions de l'art. 19 (besoin urgent dûment établi, consentement des travailleurs, supplément de salaire d'au moins cinquante pour cent, raisons techniques ou économiques indispensables, etc.), des dispositions spéciales (cela résulte du titre même de l'OLT II) régissent certaines entreprises, à deux conditions :

                                a) qu'elles soient situées dans des régions touristiques et des localités frontalières;

                                b) qu'elles satisfassent aux besoins du tourisme.

                                En l'espèce, il n'est contesté par personne que Vevey est située dans une région touristique. La décision entreprise le constate d'ailleurs expressément. En revanche, est litigieux le point de savoir si l'on peut admettre que tous les commerces de la localité remplissent la condition de "satisfaire aux besoins du tourisme".

                                La décision entreprise le conteste, avec raison. Il ne faut en effet pas perdre de vue que la règle fondamentale du droit suisse sur le travail est qu'on ne travaille pas le dimanche. Les régimes spéciaux aménagés par les dispositions rappelées ci-dessus visent à tenir compte de circonstances tout à fait particulières, qu'il s'agisse de celles que prend en compte l'art. 19 al. 1 et 2 LT, ou de celles des entreprises touristiques de l'art. 41 OLT II. Or, les régimes spéciaux répondant à des cas exceptionnels ne sauraient être admis extensivement; au contraire, s'agissant de dispositions particulières, il convient que l'autorité en fasse une application restrictive, en contrôlant que l'usage de ces facultés n'étende pas à l'excès l'application de telles normes au point de vider le principe général de son sens.

                                Or, force est de constater que, au bénéfice des décisions communales des 4 octobre et 20 novembre 1991, tous les commerces de Vevey ont pu ouvrir leurs portes, y compris les grandes surfaces, les magasins d'alimentation, de vêtements, etc. Même s'il n'échappe pas au tribunal qu'il est sans doute difficile de distinguer, dans une localité touristique, les commerces qui satisfont aux besoins touristiques des autres, il n'en demeure pas moins que l'autorité locale doit procéder à cet examen et limiter le bénéfice du régime exceptionnel aux commerces servant avant tout à l'exercice des activités à proprement parler touristiques, à l'exclusion de ceux qui offrent des produits destinés à l'usage ordinaire de la population locale.

                                Dans la mesure où l'autorité communale n'a pas procédé à cette distinction qu'impose le droit fédéral, il y a violation de la loi. C'est dès lors à juste titre que la décision a été annulée par le département intimé, dont la décision ne peut qu'être confirmée.

5.                             Le recours doit dans ces conditions être rejeté. Dans la mesure où la recourante, déboutée, est une autorité publique ayant agi dans le cadre de ses prérogatives de droit public, et non pour la défense de ses intérêts privés, il n'y a pas lieu de mettre d'émolument à sa charge. En revanche, elle versera des dépens aux deux syndicats intervenants, qui ont consulté avocat et qui obtiennent gain de cause par la confirmation d'une décision rendue en leur faveur; leur intervention dans cette affaire s'étant toutefois révélée peu importante (rédaction d'un mémoire), ces dépens peuvent être réduits.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      Il n'est pas perçu d'émolument de justice.

III.                     La Commune de Vevey versera à la Fédération interprofessionnelle des salariés et à la Fédération des travailleurs du commerce, des transports et de l'alimentation, par leur conseil et solidairement, un montant de Fr. 500,- à titre de dépens.

 

Lausanne, le 30 septembre 1992/mp

 

Au nom du Tribunal administratif  :

 

Le président :                                                                                                                                     Le greffier :

 

 

Le présent arrêt est notifié :

- à la recourante la Municipalité de la Commune de Vevey, par l'intermédiaire de son conseil l'avocat Louis Baudraz à Lausanne, sous pli recommandé
- au Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, secrétariat général, à Lausanne
- à la FIPS et à la FCTA, par l'intermédiaire de leur conseil, Me Jaccottet Tissot

Annexes :

- à la Municipalité de la Commune de Vevey : pièces en retour
- au Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce : pièces en retour