canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 A R R E T -

du 26 novembre 1992

__________

sur le recours interjeté par A.________, à ********, dont le conseil est l'avocat E. de Braun, à Lausanne,

contre

 

la décision de la Municipalité de Leysin, représentée par l'avocat Jean de Gautard, à Lausanne, du 12 mai 1992, le licenciant avec effet immédiat.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       J.-C. de Haller, président
                V. Pelet, assesseur
Mme      C. Stäger, assesseur

Greffière : Mlle A.-M. Steiner, sbt

constate en fait  :

______________

A.                            Le recourant A.________ est entré au service de la Commune de Leysin, en qualité de chef du Service de B.________, le 1er février 1971. Il a occupé cette fonction sans discontinuer depuis cette date, et a atteint en 1991 ses vingt ans d'activité au service de la commune.

B.                            Depuis plusieurs années, la Municipalité de la Commune de Leysin est confrontée à un problème de consommation excessive d'alcool dans les services communaux, et en particulier à B._______. C'est ainsi qu'en 1986, elle a attiré expressément l'attention des chefs d'équipes sur les risques découlant, et pour le personnel lui-même et pour la bonne exécution du travail, d'une consommation d'alcool durant le travail (PV du 4 février 1986, p. 56). Cette mise en garde a été renouvelée aux chefs des services, reçus par la municipalité le 4 juillet 1989 (PV du 4 juillet 1989, p. 320).

C.                            Dans sa séance du 12 mars 1990, la municipalité a reçu le recourant pour un entretien. A cette occasion, le problème de la consommation d'alcool dans l'administration a été abordé et, plus précisément, la municipalité a encouragé le recourant à suivre une cure médicale de désintoxication. Le recourant a donné suite à cette invitation et a été hospitalisé à la ******** du 20 mars au 11 avril 1990, volontairement, pour une cure de désintoxication d'alcool. Dès sa sortie, il s'est soumis également volontairement à un contrôle médical, qui s'est poursuivi jusqu'en avril 1992.

D.                            M. C.________, conseiller municipal responsable des travaux de la Commune de Leysin, ayant constaté dans le courant de l'été et de l'automne 1990 que le recourant persistait à consommer de l'alcool, notamment durant le temps de travail, a soumis le cas à la municipalité qui, dans sa séance du 1er octobre 1990, a décidé d'adresser à A.________ (ainsi qu'à trois autres employés) un avertissement. Celui-ci a été communiqué, sous pli recommandé, au recourant le même jour, dans la teneur suivante :

"Monsieur, la Municipalité a eu le regret de constater qu'après avoir, en mars dernier, consenti un effort louable de lutte personnelle contre l'abus d'alcool, vous avez, malheureusement, renoué avec d'anciennes habitudes de consommation de boissons alcooliques pendant les heures de travail.
Ce faisant, vous contrevenez aux dispositions de l'article 15a du statut du personnel de la Commune de Leysin.
Comme la Municipalité a eu l'occasion de vous le préciser, cette situation entraîne de votre part des manquements à vos fonctions de chef de service, des difficultés de collaboration avec vos collègues ainsi qu'un effritement de votre autorité sur les employés que vous êtes chargé de diriger.
Nous vous invitons donc à faire à nouveau un sérieux effort sur vous-même pour vous libérer de l'emprise de l'alcool et être pleinement apte à l'accomplissement de vos tâches.
A cet égard, nous devons vous rappeler que la Municipalité entend faire appliquer strictement les dispositions du statut du personnel, particulièrement en ce qui concerne l'interdiction de consommer de l'alcool pendant les heures de travail ou, pour les chauffeurs, pendant les heures qui précèdent la reprise du service.
Nous vous prions donc de bien vouloir considérer la présente lettre comme

un dernier avertissement
avant le licenciement.

La Municipalité serait navrée de devoir en arriver à cette mesure mais elle n'hésitera pas à l'appliquer en cas de besoin.
C'est la raison pour laquelle nous vous prions d'accorder une attention très sérieuse à la présente et dernière mise en garde.
Nous vous prions de croire, Monsieur, à l'assurance de notre considération distinguée."

E.                            Les problèmes d'alcool persistant, la municipalité a dû à nouveau prendre des mesures, en janvier 1991. Au nombre de ces mesures figurait un entretien du recourant avec le syndic et M. C.________, entretien au cours duquel il a été à nouveau formellement indiqué à A.________ que la situation n'était plus tolérable et qu'elle devait s'améliorer rapidement (PV du 14 janvier 1991, p. 9 et 10). Tel n'a apparemment pas été le cas et, la municipalité a dû à nouveau se pencher sur le problème dans sa séance du 15 juillet 1991, le conseiller municipal C.________ signalant une nouvelle détérioration dans le comportement du recourant (PV du 15 juillet 1991, p. 226).

F.                            A la séance de la municipalité du 24 avril 1992, M. C.________ a fait un rapport à la municipalité, pour signaler que le recourant s'était à nouveau présenté en état d'ivresse au travail, et qu'il s'était même mis au volant de véhicules de service dans cet état, provoquant des dégâts matériels sur des véhicules. Ces faits - contestés par le recourant, comme on le verra ci-dessous - ont amené la municipalité à considérer qu'il n'y avait plus d'autre solution que de procéder au licenciement de l'intéressé. La décision de principe de révoquer le chef du Service de la voirie a été prise au cours de la séance suivante, soit le 1er mai 1992, la municipalité décidant également, quant à la procédure à suivre, de convoquer A.________ à la prochaine séance pour l'entendre et lui communiquer la décision définitive qui serait prise. Cette audition a effectivement eu lieu à la séance du 8 mai 1992, au cours de laquelle tant le syndic que M. C.________ ont rappelé au recourant les différents griefs qui étaient formulés à son endroit depuis plusieurs années et lui ont signifié que, la situation n'étant plus tolérable, notamment à la suite des derniers incidents, la municipalité avait décidé de le révoquer. Le recourant a contesté les reproches formulés à son endroit, notamment à propos des incidents d'avril 1992, en soutenant qu'il était l'objet d'une machination, montée contre lui notamment par M. C.________ (PV du 8 mai 1992 p. 146). Il a ensuite spontanément remis les clés des locaux de service et s'est retiré.

G.                            Par lettre recommandée du 12 mai 1992, la Municipalité de Leysin a communiqué au recourant qu'il était licencié avec effet immédiat. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours interjeté par mémoire du 20 mai 1992. La municipalité s'est déterminée par mémoire du 27 août 1992. Les arguments des parties seront repris ci-après, pour autant que de besoin.

H.                            L'effet suspensif n'a pas été ordonné au recours, le recourant ayant effectivement quitté ses fonctions en mai 1992, époque depuis laquelle, selon ses affirmations, il effectue différents travaux de gauche et de droite.

et considère en droit :

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1.                             Dans la mesure où elle comporte une restriction à la liberté individuelle, une sanction disciplinaire - ou un renvoi pour justes motifs - doit reposer sur une base légale (ATF 108 Ib 165, et les références citées). En l'espèce, la Municipalité de Leysin s'est fondée sur le règlement du 17 novembre 1972, modifié le 11 décembre 1981 et le 8 décembre 1989, sur le statut du personnel de la Commune de Leysin (ci-après statut). Edictée en vertu d'une délégation de compétence sans équivoque (art. 4 ch. 9 de la loi du 28 février 1956 sur les communes) et approuvée par le Conseil d'Etat, cette norme constitue sans aucun doute une base légale suffisante. Elle n'a d'ailleurs pas été mise en doute par le recourant, à juste titre.

2.                             Le tribunal doit en revanche préalablement trancher le point de savoir si le renvoi de A.________ constitue un renvoi pour justes motifs (art. 11b du statut) ou une révocation disciplinaire (art. 57 lit. g du statut). La question n'est pas essentielle pour déterminer si ce renvoi est ou non justifié, parce que l'alcoolisme - dans la mesure où ce grief se révèle fondé, ce qui sera examiné ci-dessous - peut constituer selon les circonstances aussi bien une violation des devoirs de service (art. 56 du statut) qu'une circonstance qui, selon les règles de la bonne foi, ne permet pas d'exiger de celui qui a donné le congé la continuation des rapports de travail (art. 11b 2ème al. du statut). Elle doit cependant être tranchée parce que les règles de procédure ne sont pas les mêmes et que le recourant fait expressément valoir à cet égard certains moyens.

                                L'instruction de la cause a révélé qu'une certaine incertitude régnait à cet égard dans les esprits des membres de la Municipalité de Leysin. Entendu à l'audience du 18 novembre 1992, M. C.________, conseiller municipal, a déclaré qu'à son avis on était dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Le syndic, au contraire, a relevé que la municipalité agissait dans le cadre du renvoi pour justes motifs au sens de l'article 11b du statut. Le Tribunal administratif considère que la mesure prise à l'encontre de A.________ est une révocation disciplinaire. Il se fonde pour cela d'abord sur les pièces du dossier (PV du 1er mai 1992, 2ème al. de la p. 133; PV du 8 mai 1992, 4ème al. de la p. 145; lettre de convocation du 4 mai 1992). Ensuite, lorsque des normes de droit public prévoient deux voies différentes permettant d'arriver au même résultat, il y a lieu de présumer que doivent s'appliquer celles qui sont plus spécifiquement adaptées au cas visé. En l'espèce, s'agissant de licencier un fonctionnaire communal en se fondant sur des fautes de service, il convient d'appliquer en priorité les dispositions disciplinaires du statut (voir par exemple l'ancien art. 89 al. 5 du statut des fonctions publiques cantonales, modifié par la novelle du 31 mai 1988, RSV 1.6).

                                C'est donc au regard des dispositions du chapître 10 du statut qu'il convient d'examiner, préalablement à toute question de fond, si la procédure suivie par la Municipalité de Leysin est ou non régulière.

3.                             Conformément à l'art. 59 du statut, une décision de révocation disciplinaire doit être précédée d'une enquête au cours de laquelle l'inculpé est appelé à se justifier et pendant laquelle il peut se faire assister. Le recourant soutient qu'aucune enquête n'a été ordonnée ni effectuée, qu'il n'a pas pu de ce fait faire valoir en temps utile ses moyens ni se faire assister, enfin que la décision a été prise en fait avant qu'il soit entendu, c'est-à-dire lors de la séance du 1er mai 1992, alors qu'il n'a été reçu par la municipalité que le 8 mai 1992.

3.1                          S'agissant de l'enquête, la jurisprudence du Tribunal administratif a précisé les exigences minimales que devait comporter une enquête, en l'absence de dispositions réglementaires fixant expressément et formellement les mesures à prendre. Lorsqu'aucune exigence de forme n'est expressément prévue - comme en l'espèce -, il faut à tout le moins qu'il soit clair pour tous les intéressés, et surtout pour celui qui en est l'objet, que s'est engagé un processus tendant à établir des faits susceptibles de motiver une mesure telle que la révocation. Il faut ensuite que les faits sur lesquels doit porter l'enquête soient déterminés de manière suffisamment précise pour que toutes les parties puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve avant que ne soit protocolé, sous une forme ou sous une autre, ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge de l'intéressé (sur tous ces points, Tribunal administratif, arrêt du 25 septembre 1992, GE-92/025, considérant 3.1).

3.2                          Dans le cas particulier, le recourant savait depuis longtemps que l'autorité municipale lui reprochait une consommation excessive d'alcool durant les heures de travail. Il résulte de manière suffisamment claire des procès-verbaux que la municipalité lui a signifié à plusieurs reprises des mises en garde, et qu'elle a chargé le responsable du dicastère, soit le conseiller municipal chargé des travaux, de suivre l'évolution de la situation et de lui faire rapport. En mars 1990 (lettre du 1er mars 1990),  elle a signifié sous pli recommandé au recourant que la situation n'était plus supportable, lui offrant le choix entre une cure de désintoxication et la démission. Le 1er octobre 1990, elle lui a signifié un dernier avertissement en lui disant de manière tout à fait claire que l'on s'acheminait vers un renvoi s'il ne faisait pas l'effort nécessaire pour s'abstenir de consommer des boissons alcooliques. Par la suite, la municipalité a pris la peine de se faire tenir au courant par le municipal des travaux (voir PV du 15 juillet 1991) jusqu'aux évènements du printemps 1992 qui ont immédiatement précédé le licenciement.

                                On doit ainsi admettre que, en tout cas dès la mise en garde formelle du 1er octobre 1990, le recourant savait que l'autorité communale lui reprochait des excès d'alcool durant le temps de travail et qu'elle n'entendait pas le tolérer. Dans la mesure où, tout au long de cette période, la municipalité a chargé le conseiller municipal responsable des travaux de suivre l'affaire et de la renseigner, dans la mesure également où les nombreux entretiens que l'intéressé a eus - soit avec le municipal, soit avec le syndic, soit même avec toute la municipalité - étaient de nature à dissiper toute incertitude ou toute illusion à cet égard dans son esprit, on doit admettre que les démarches entreprises par l'autorité communale satisfont aux exigences minimales que doit remplir une enquête au sens du statut. Les autorités exécutives des petites communes ne sont pas nécessairement composées de gens maîtrisant les difficultés juridiques des procédures, et on ne saurait se montrer excessivement rigoureux dans l'application des règles de procédure, surtout lorsque celles-ci ne posent pas expressément les exigences qui doivent être satisfaites, comme en l'espèce. Ce qui compte, conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus, c'est que l'intéressé sache qu'il est sous la menace d'une révocation et connaisse les griefs formulés à son endroit. Tel était incontestablement le cas en l'espèce, la municipalité ayant depuis plusieurs années, et avec une patience exemplaire, tenté d'obtenir du recourant qu'il amende son comportement, en lui donnant en outre la possibilité de se faire soigner médicalement.

3.3                          Le recourant s'est plaint ensuite d'une violation du droit d'être entendu, en relevant que, lors de son audition du 8 mai 1992, les jeux étaient faits et la décision de principe arrêtée, et que par conséquent il n'a pas été réellement à même de présenter sa défense. Son argumentation ne saurait non plus être retenue à cet égard.

                                La Municipalité de Leysin a été informée le 24 avril 1992, par le directeur des travaux, que la situation non seulement ne s'améliorait pas, mais encore empirait (dégâts aux véhicules). Il résulte très clairement des procès-verbaux qu'elle a pris alors le temps de la réflexion (PV du 24 avril 1992 p. 118 dernier al.) pour adopter dans sa séance du 1er mai, et après avoir recueilli l'avis de tous les conseillers municipaux présents, une décision de principe, renvoyant expressément sa décision définitive après l'audition de l'intéressé (PV du 1er mai 1992, p. 133, 2ème al. dernière phrase). Lors de l'audition du 8 mai 1992, le recourant a pu s'expliquer, et contester les faits reprochés. Il n'y a rien à redire à cette manière de procéder de l'autorité communale qui, après avoir fait preuve d'une extraordinaire patience, a réparti sur trois séances de municipalité la décision à intervenir,  d'une part pour se permettre de réfléchir et d'autre part pour entendre personnellement le recourant. S'agissant de l'issue annoncée depuis plus d'une année d'un processus en cours lui-même depuis longtemps, on ne voit pas quelle autre précaution aurait encore dû prendre la Municipalité de Leysin, dès lors qu'elle était décidée à en finir. D'ailleurs, le recourant n'a pas demandé un délai de réflexion, ni requis un renvoi de la séance pour lui permettre de se faire assister dans la procédure. Au contraire, il a spontanément rendu les clés des locaux de service qui étaient en sa possession et a pris congé.

4.                             Les griefs ainsi formulés à l'encontre de la procédure suivie n'étant pas fondés, il reste à examiner si les éléments sur lesquels est fondée la décision de révocation sont suffisants.

                                En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 considérant 3b in fine; 108 Ib 205 considérant 4a).

                                Il résulte du dossier que, confrontée à des problèmes de consommation d'alcool durant le temps de travail dans l'administration communale, la Municipalité de Leysin a décidé de ne plus tolérer cet état de choses et d'y mettre fin. En ce qui concerne plus précisément le recourant, les pièces du dossier démontrent à l'évidence que celui-ci, bien qu'il le conteste, consommait régulièrement de l'alcool durant son travail. La thèse, qu'il a répétée à l'audience du 18 novembre 1992, selon laquelle il buvait modérément et uniquement en dehors des heures de travail ne résiste pas à l'examen, et n'explique en tout cas pas pourquoi la situation était, au début de 1990, suffisamment sérieuse pour qu'une cure de désintoxication alcoolique avec hospitalisation s'impose. Se fondant sur les éléments résultant des procès-verbaux de la Municipalité de Leysin, ainsi que sur les déclarations des magistrats qui la composent, le tribunal tient pour constant que A.________ a persisté durant plusieurs années, en dépit des mises en garde qui lui ont été faites, à consommer de l'alcool - et à tolérer que ses subordonnés le fassent - aussi bien pendant son travail qu'en dehors. Un tel comportement constitue à l'évidence une violation grave des devoirs de service (art. 56 du statut), non seulement parce que le recourant a enfreint l'interdiction énoncée à l'art. 15a du statut, mais encore parce qu'il s'est rendu coupable d'insubordination (art. 17 du statut) dans la mesure où il n'a tenu aucun compte des injonctions et mises en garde qui lui ont été adressées durant plusieurs années. La faute du recourant est ainsi particulièrement grave, tant au regard de la longue période durant laquelle il a persisté, avec obstination, à ne pas modifier son comportement à l'égard de l'alcool, que compte tenu de la fonction qu'il exerçait dans la hiérarchie. Il est bien clair en effet que la Municipalité de Leysin, décidée à mettre de l'ordre dans ce domaine, n'avait aucune chance d'y parvenir aussi longtemps qu'un chef de service n'adoptait pas sur ce plan un comportement convenable. Après avoir fait preuve d'une extrême patience - et on peut même se demander si cette patience n'a pas été excessive depuis l'avertissement du 1er octobre 1990 - et après avoir véritablement tout tenté, la municipalité n'avait véritablement pas d'autre choix au printemps 1992 que de mettre fin aux fonctions du recourant. N'est pas davantage déterminant le fait que, dans son rapport de gestion 1991, la Municipalité de Leysin ait félicité le recourant pour ses vingt ans d'activité: marquer un jubilé, comme on le fait pour tous les employés, ne signifie pas encore qu'on doive indéfiniment accepter un comportement intolérable.

                                La décision entreprise n'est dès lors pas arbitraire et ne viole pas le principe de la proportionnalité.

5.                             Le recours doit dans ces conditions être rejeté, les frais étant mis à la charge du recourant débouté. La Commune de Leysin, qui a consulté avocat, a requis l'allocation de dépens. Toutefois, s'agissant d'un type très particulier de contentieux administratif (procédure disciplinaire), et des circonstances propres à l'espèce (aspect médical certain), le tribunal renoncera en équité à lui allouer des dépens (art. 55 al. 2 LJPA).

 

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

I.                       Le recours est rejeté;

II.                      Un émolument de justice de Fr. 500.-- est mis à la charge du recourant, montant compensé par l'avance de frais effectuée.

III.                     Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 26 novembre 1992/gz

 

Au nom du Tribunal administratif  :

 

Le président :                                                                                                                                     La greffière :

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est notifié :

- au recourant par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Edmond C.M. de Braun, à Lausanne, sous pli recommandé;

- à la Municipalité de la Commune de Leysin, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Jean de Gautard, à Lausanne.