canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 26 mars 1993

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sur le recours interjeté par X.________ et Y.________, à Z.________, représentés par l'assurance de protection juridique FRV, à Lausanne,

contre

 

la décision du 20 juillet 1992 du Chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, à Lausanne (fixation d'une contribution pour la détention de vaches laitières dont le lait n'est pas commercialisé).

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       J.-C. de Haller, président
                S. Pichon, assesseur
                M. Sandoz, assesseur

Greffière : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt

constate en fait  :

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A.                            X.________ et Y.________ exploitent conjointement un domaine agricole d'une centaine d'hectares à Z.________. Cette exploitation comprend notamment un important troupeau composé exclusivement de bétail bovin. Selon le recensement annuel, l'effectif de ce troupeau a évolué comme suit :
-  21 avril 1989 : 399 têtes de bétail, dont 50 vaches laitières;
-  21 avril 1990 : 287 têtes de bétail dont 53 vaches laitières;
-  19 avril 1991 : 380 têtes de bétail dont 57 vaches laitières.

B.                            Ces dernières années, les recourants ont présenté au Service de l'agriculture une demande de contribution selon l'ordonnance sur le paiement de contributions aux détenteurs de vaches dont le lait n'est pas commercialisé, du 20 décembre 1989. Ils ont ainsi obtenu une contribution de 59'680 francs en 1990 et de 64'680 francs en 1991.

C.                            Statuant sur la requête présentée en 1991, le 18 mars 1992, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service de l'agriculture, a fixé la contribution due aux recourants à un montant de 66'680 francs, dont elle a déduit une réduction pour surface insuffisante équivalant à 28,5%, soit 19'004 francs. La contribution nette versée s'élève donc à 47'676 francs.

                                Les recourants ont contesté cette décision par acte du 23 mars 1992, puis complété leurs motivations le 14 mai 1992. En substance, ils ont soutenu que la surface qu'ils exploitaient était pratiquement la même que celle des années précédentes, qu'ils ne prétendaient pas à des contributions pour un nombre de vaches plus important qu'en 1990, et que l'effectif total du bétail n'avait pas augmenté en 1991 par rapport à 1989.

                                Par décision du 20 juillet 1992, le département intimé a rejeté le recours, en substance pour le motif que la charge de bétail a nettement augmenté, le nombre de vaches allaitantes ayant passé de 53 à 57 et l'effectif total des bovins s'étant accru de près d'un tiers.

                                C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours déposé le 31 juillet 1992 et validé par un mémoire du 10 août 1992. Le département intimé s'est déterminé en date du 30 septembre 1992, les recourants puis le département déposant encore des observations respectivement les 6 novembre, 27 novembre et 18 décembre 1992. Les moyens invoqués par les parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.

                                Le Tribunal administratif a siégé en l'absence des parties le 10 mars 1993.

Considérant en droit :

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1.                             Interjeté en temps utile et selon les formes prévues par l'art. 31 LJPA, le recours est recevable en la forme et il convient d'entrer en matière sur le fond.

2.                             L'ordonnance du Conseil fédéral sur le paiement des contributions aux détenteurs de vaches dont le lait n'est pas commercialisé, du 20 décembre 1989 (RS 916.350.132.1, Ordonnance sur les contributions aux détenteurs de vaches, ci-
après : l'ordonnance) est entrée en vigueur le 1er novembre 1989, abrogeant l'ordonnance du 21 décembre 1977 sur le paiement de contributions aux détenteurs de vaches. Elle comporte, en son article 18, une disposition transitoire dont le texte est le suivant :

"1 Dans les cas où la détermination de la base fourragère propre à l'exploitation, selon l'article 10, s'avère plus restrictive que le calcul de la contribution en vertu de l'article 3 de l'ordonnance du 21 décembre 1977 sur le paiement de contributions aux détenteurs de vaches dont le lait n'est pas commercialisé, on appliquera cette disposition jusqu'au 31 octobre 1994, pour autant que l'effectif total du bétail ne soit pas augmenté.

2 Si l'ayant droit prétend à une contribution pour un nombre de vaches supérieur à celui qu'il détenait durant la période de contribution 1988/89, l'article 10 s'applique de suite au nouvel effectif."

                                L'article 10 précité expose ce qui suit :

"1 Les contributions ne sont pleinement allouées que s'il existe pour l'ensemble du bétail consommant des fourrages grossiers, sans veaux à l'engrais, ni porcs d'élevage, une base fourragère suffisante, propre à l'exploitation. Au cas où celle-ci n'existe qu'en partie, le montant de la contribution pour vaches et veaux à l'engrais est réduite en proportion.

2 La base fourragère propre à l'exportation est calculée d'après la surface agricole utile - déduction faite des pâturages d'estivage, des surfaces en territoire étranger, des cultures spéciales et des prés à litière. Conformément au barème de conversion à l'article 3 de l'ordonnance du 20 avril 1983 instituant une contribution aux frais des détenteurs de bétail de la région de montagne et de la région préalpine des collines, il est exigé par unité de gros bétail (UGB), la surface minimale suivante :

a. Prairies naturelles et artificielles et surfaces de maïs à ensiler, destiné à l'engraissement des génisses

                                                                                                                                  Ares par UGB

- Plaine............................................................................................................................... 40
- Région préalpine des collines................................................................................ 50
- Zone de montagne I.................................................................................................... 60
- Zone de montagne II................................................................................................... 70
- Zone de montagne III.................................................................................................. 80
- Zone de montagne IV................................................................................................. 90

b. Terres ouvertes                                                                                              Ares par UGB

- pour le premier hectare et les suivants jusqu'au dixième.............................. 100
- pour le onzième et les suivants jusqu'au vingtième........................................ 200
- à partir du vingt et unième.................................................................... pas de prise en compte.

3 Lorsque les animaux sont en estivage, la surface agricole minimale exigée par UGB est réduite, conformément à l'article 5, 5ème alinéa, lettres a et b, de l'ordonnance du 20 avril 1983 instituant une contribution aux frais de détenteurs de bétail de la région de montagne et de la région préalpine des collines."

                                Quant à l'art. 3 de l'Ordonnance instituant une contribution aux frais des détenteurs de bétail de la région de montagne et de la région préalpine des collines (RS 916.313.1), relatif au calcul des UGB, son contenu est le suivant :

"1 Les animaux des différentes catégories sont convertis en UGB d'après le barème ci-après :

                                                                                                                                           UGB

 

a. Vache.............................................................................................................................. 1,0
       Taureau d'élevage ou boeuf de plus de deux ans........................................ 1,0
       Génisse de plus de deux ans................................................................................ 0,8
       Taureau d'élevage ou boeuf d'un an à deux ans........................................... 0,8
       Génisse d'un à deux ans......................................................................................... 0,6
       Jeune bétail de six à douze mois......................................................................... 0,4
       Veau jusqu'à six mois.............................................................................................. 0,2
b. Cheval ou mulet de plus de trois ans.................................................................... 1,0
       Poulain ou muleton d'un an à trois ans............................................................... 0,7
       Poulain ou muleton jusqu'à un an......................................................................... 0,5
       Poney ou âne de plus d'un an............................................................................... 0,3
c. Chèvre soumise au contrôle laitier officiel........................................................... 0,25
       Bouc apte à la reproduction................................................................................... 0,25
       Autres chèvres de plus de six mois..................................................................... 0,20
d. Mouton d'élevage et de rente de plus d'un an.................................................. 0,20
e. Verrat approuvé et truie ayant mis bas au moins une fois............................. 0,5

2 En ce qui concerne l'âge des animaux, c'est le jour de référence (art. 13) qui est déterminant."

                                L'autorité intimée estime que les recourants ne remplissent pas les conditions de l'art. 18 de l'ordonnance et, par conséquent, refuse de les mettre au bénéfice de cette disposition transitoire.

3.                             L'ordonnance sur les contributions aux détenteurs de vaches, aussi bien dans sa teneur de 1977 que dans celle de 1989, tend à octroyer des subsides aux détenteurs de vaches nourrices, de manière à alléger le marché du lait et à favoriser l'exploitation extensive des herbages, notamment pour des motifs écologiques. Le but de la réglementation est de reconvertir une partie des vaches laitières à l'allaitement des veaux et de prévenir un accroissement des effectifs. C'est la raison pour laquelle les contributions sont allouées de manière dégressives lorsque le nombre de bêtes est trop important par rapport à la surface fourragère de l'exploitation. Sur ce dernier point le texte de 1989 a apporté une modification importante par une définition plus rigoureuse de la base fourragère propre à l'exploitation. C'est pour atténuer dans les cas limites les effets de cette rigueur nouvelle que des dispositions transitoires ont été prévues, dispositions transitoires dont les recourants demandent précisément à pouvoir bénéficier en l'espèce.

                                Il reste donc à voir s'ils en remplissent les conditions.

4.                             Le fait que la surface exploitée par les recourants soit demeurée pratiquement inchangée d'une période à l'autre n'est pas contesté par l'autorité intimée, de sorte que ce point n'a pas besoin d'être discuté. Il faut encore savoir si les conditions relatives à la non augmentation des effectifs sont réalisées.

4.1                          En ce qui concerne l'effectif total (art. 18 al. 1 de l'ordonnance), il faut constater que l'effectif au 19 avril 1991 (380) est supérieur à celui du 20 avril 1990 (287) mais inférieur à celui du 21 avril 1989 (399). Les recourants relèvent à cet égard qu'il ne faut pas prendre en compte l'année 1990, parce que, en raison de travaux entrepris sur certains bâtiments de leur exploitation, le nombre des bêtes a dû être fortement réduit. Le département intimé fait observer que, même si on renonce à tenir compte de cette année et si on prend comme référence les chiffres de 1989, on constate que les effectifs en têtes de bétail sont en légère diminution (moins 19) mais qu'en revanche la conversion des chiffres en UGB conduit à la constatation d'une augmentation (170,4 en 1991 contre 160,6 en 1989). Les recourants contestent ce calcul, en se référant au barème de conversion, tel qu'il ressort du Memento agricole publié par le Service romand de vulgarisation agricole et en insistant sur les différences de coefficients applicables aux veaux, susceptibles de modifier sensiblement les calculs.

                                Le tribunal constate que seul le calcul des effectifs avec conversion en UGB entre en ligne de compte, parce que lui seul permet une réelle comparaison des effectifs d'une année à l'autre, ainsi qu'une comparaison entre les différentes exploitations paysannes. Dès lors, et même si, comme le département intimé (déterminations du 30 septembre 1992), on ne tient pas compte des veaux, l'effectif du troupeau des recourants a passé de 116,4 UGB en 1989 à 147,8 UGB en 1991, force est de constater l'existence d'une augmentation, excluant à elle seule l'application du régime transitoire, conformément à l'art. 18 al. 1 de l'ordonnance.

4.2                          S'agissant de la condition de l'art. 18 al. 2 de l'ordonnance, il est constant que l'effectif des vaches laitières a augmenté en 1991, et ceci aussi bien par rapport à 1990 que par rapport à 1989. Les recourants, se fondant sur le texte de la disposition, expliquent à ce sujet qu'ils ont précisé, en cours de procédure, qu'ils ne prétendaient pas au versement d'une indemnité pour plus de 50 bêtes, alors même que leur effectif est supérieur. Cette argumentation ne peut pas être retenue, parce qu'elle conduit à un résultat qui est contraire aux objectifs recherchés. Selon la jurisprudence, il ne faut pas s'en tenir au sens littéral d'un texte susceptible d'interprétation si des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause (ATF 115 ch. Ia p. 137, et les références citées). Tel est bien le cas en l'espèce : le but de l'ordonnance, tel qu'il est précisé par l'art. 1er, est d'alléger le marché laitier en évitant que le lait des vaches laitières ne soit commercialisé sur ce marché, en indemnisant par conséquent, par des contributions, le manque à gagner en résultant pour les exploitants. Tout le système est fondé sur la charge en bétail de l'exploitation par rapport à la surface fourragère propre et les contributions diminuent très rapidement dès que cette charge est excessive. Il ne peut fonctionner et atteindre les buts visés que si on s'en tient aux chiffres réels des effectifs et non à ceux que les ayants-droit fixeraient eux-mêmes en s'écartant de la déclaration faite lors du recensement annuel. Si on veut éviter que le cheptel suisse ne s'accroisse, il faut sanctionner leur augmentation d'effectif et ne pas favoriser ceux qui les provoquent.

                                Quoi qu'il en soit, la question n'est pas décisive en l'espèce : la première des conditions prévue par l'art. 18 de l'ordonnance n'étant pas réalisée, comme on l'a vu ci-dessus, le recours doit de toute manière être rejeté pour cette raison déjà.

5.                             Il en résulte que la décision du département résiste aux griefs formulés à son encontre par les recourants, et qu'elle ne peut qu'être confirmée. Le recours devant être rejeté, les frais sont mis à la charge des recourants, conformément à l'art. 55 LJPA.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      Un émolument de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge des recourants, montant compensé par l'avance de frais effectuée.

 

Lausanne, le 26 mars 1993/gz

 

Au nom du Tribunal administratif  :

Le président :                                                                                                                                     La greffière :

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est notifié :
-  aux recourants X.________ et Y.________ par l'intermédiaire de leur assurance de protection juridique FRV, C.P. 247, à 1000 Lausanne 6;
-  au DAIC, Secrétariat général, Caroline 11, à 1014 Lausanne;
-  au Département fédéral de l'économie publique, Office fédéral de l'agriculture, Mattenhofstr. 5, à 3003 Berne.

Un recours peut être interjeté contre le présent arrêt auprès du Département fédéral de l'économie publique par acte écrit adressé en deux exemplaires à l'autorité de recours dans les trente jours à compter de sa communication (art. 15 de l'Ordonnance sur les contributions aux détenteurs de vaches).