canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 27 juillet 1993

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sur le recours interjeté le 6 octobre 1992 par M. X.________, à ********, représenté par Me Jacques-H. Meylan, avocat à Lausanne,

contre

une décision du Bureau de l'assistance judiciaire du 25 septembre 1992 lui refusant le bénéfice de l'assistance judiciaire dans une procédure de plainte en matière de poursuite pour dettes.

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Statuant par voie de circulation,

le Tribunal administratif, composé de :

M.           Alain Zumsteg, juge
Mme      Dominique Thalmann, assesseur
M.           Vincent Pelet, assesseur

constate en fait :

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A. Le 24 août 1992 le Bureau de l'assistance judiciaire a accordé à M. X.________ l'avance des frais de justice et l'assistance d'un avocat, en la personne de Me Jacques-H. Meylan, pour une action en modification de jugement de divorce dirigée contre son ex- épouse, Mme X.________, née Y.________. La demande a été déposée le 24 septembre 1992. Simultanément, M. X.________ a déposé auprès du président de la Chambre des poursuites et faillites du Tribunal du district de Lausanne une plainte tendant à faire annuler divers actes de poursuites accomplis à son encontre par l'Office des poursuites de Lausanne-Est, sur requête de Mme X.________. Il a sollicité le même jour du Bureau de l'assistance judiciaire que les prestations qui lui avaient été accordées pour la procédure en modification du jugement de divorce soient étendues à la procédure de plainte.

B. Par retour du courrier, le Bureau de l'assistance judiciaire a fait savoir, sous la signature de son secrétaire, que "selon la pratique constante des membres du Bureau, l'assistance judiciaire n'était pas octroyée pour ce genre de procédure".

C. M. X.________ a recouru contre cette décision le 6 octobre 1992 et validé ce recours par le dépôt d'un mémoire motivé le 15 octobre 1992. Il conclut à la réforme de la décision du Bureau de l'assistance judiciaire, en ce sens que cette dernière lui soit accordée pour la procédure de plainte LP actuellement pendante devant le président de la Chambre des poursuites et faillites du Tribunal du district de Lausanne.

Dans la réponse qu'il a déposée le 5 novembre 1992, le président du Bureau de l'assistance judiciaire conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, le Tribunal administratif n'étant à ses yeux pas compétent pour en connaître, subsidiairement, au rejet dudit recours.

En raison de la motivation sommaire de la décision attaquée, un deuxième échange d'écritures a été ordonné. Le recourant a répliqué, l'autorité intimée a dupliqué, chacun maintenant ses conclusions.

D. L'assistance judiciaire a été accordée au recourant dans le cadre de la présente procédure.

Considérant en droit :

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1. a) Le Bureau de l'assistance judiciaire est l'autorité cantonale compétente pour statuer sur les requêtes d'assistance judiciaire (art. 5 de la loi du 24 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile - LAJ - RSV 2.8C). Présidé par le chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires et comprenant un juge cantonal, le procureur général ou l'un de ses substituts, ainsi qu'un avocat désigné par l'Ordre des avocats ou, pour les procès dans la compétence du juge de paix, d'un agent d'affaires breveté désigné par l'Association des agents d'affaires breveté, le Bureau est une autorité indépendante, échappant aussi bien au pouvoir hiérarchique du Conseil d'Etat qu'à celui du Tribunal cantonal (art. 6 LAJ). Depuis sa création, par la loi du 1er décembre 1904, jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le Bureau a toujours statué sur les demandes d'assitance judiciaire en unique instance cantonale; ses décisions ne pouvaient faire l'objet que d'un recours de droit public au Tribunal fédéral (ATF du 17 août 1982 dans la cause K. c. Bureau de l'assistance judiciaire, c. 1 non publié au RO 108 Ia 108; ATF du 18 avril 1988 dans la cause C. c. BAJ, c. 1 non publié dans RO 114 Ia 101; ATF non publié du 26 février 1991 dans la cause D. c. BAJ). Ceci correspondait d'ailleurs clairement à la volonté du législateur lors de la révision de la loi en 1947 (v. BGC, automne 1947, p. 369). La loi actuelle n'a apporté aucun changement sur ce point (v. BGC, automne 1981, p. 173, 174 et 179).

b) Alors que les compétences des autorités de recours en matière administrative (Conseil d'Etat et commissions de recours) leur étaient attribuées par les lois spéciales (sous réserve de quelques cas où la jurisprudence du Conseil d'Etat avait reconnu l'existence d'une voie de recours cantonale en l'absence d'une disposition légale spécifique - v. notamment ACE du 16 décembre 1977 dans la cause T'ACT c. Comité de gestion du Fonds du théâtre en Suisse romande; ACE du 31 octobre 1984 dans la cause Nicolet c. Préfet du district de Grandson, R9 576/84), la LJPA attribue désormais au Tribunal administratif une compétence générale pour connaître de "tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître" (art. 4 al. 1er LJPA). Font exception les décisions du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal ou des commissions de recours spéciales, ainsi que les cas où la loi précise que l'autorité statue définitivement (art. 4 al. 2 LJPA); font également exception les décisions préfectorales, à moins que la loi ne prévoie expressément le recours au Tribunal administratif (art. 4 al. 3 LJPA).

Si l'on s'en tient au texte clair de la loi, un recours au Tribunal administratif est donc ouvert contre les décisions du Bureau de l'assistance judiciaire : la loi spéciale ne précise pas que cette autorité statue définitivement. La récente modification de l'art. 5 LAJ, décrétée par le Grand Conseil le 21 juin 1993, va certes dans ce sens, mais elle n'est pas encore entrée en vigueur. Il n'est au demeurant pas contesté que les décisions prises en application de la LAJ sont fondées sur le droit public (v. arrêt de la Chambre des recours du 12 septembre 1977 dans la cause Ducommun, JT 1979 p. 104) et répondent à la notion de décision administrative telle qu'elle est définie par la jurisprudence.

c) L'autorité intimée considère toutefois que l'adoption de la LJPA n'avait pas pour but d'introduire de nouvelles voies de recours. Du fait que de nombreuses lois ont été modifiées lors de l'adoption de la LJPA, elle déduit que l'existence d'une voie de recours cantonale découle soit d'une disposition expresse de la loi, soit d'une modification de cette même loi contemporaine à l'adoption de la LJPA.

Cette thèse est manifestement contraire à la systématique de la LJPA : le législateur a attribué au Tribunal administratif une compétence générale et de principe, les exceptions étant prévues expressément (BGC, automne 1989, p. 532 et 687). Si de nombreuses lois spéciales ont dû être simultanément modifiées, ce n'est pas pour attribuer des compétences au Tribunal administratif, mais pour faire disparaître les dispositions désignant comme autorité de recours soit le Conseil d'Etat, soit une commission ad hoc, dans tous les cas où l'on ne souhaitait pas maintenir le pouvoir juridictionnel de ces autorités. La plupart du temps les modifications ont consisté en une abrogation pure et simple des dispositions en question (op. cit., p. 545). La LAJ, qui ne contenait aucune règle susceptible d'entrer en conflit avec la LJPA, n'a pas été modifiée. Elle ne le sera que par l'entrée en vigueur de la loi du 21 juin 1993 modifiant l'art. 5 LAJ, dont le 3ème alinéa précisera que le Bureau de l'assistance judiciaire statue définitivement.

Les travaux préparatoires ne fournissent aucune explication à ce silence; on peut donc aussi bien en tirer argument en faveur du statu quo, soit de l'exclusion du recours, auquel cas il apparaîtrait comme une inadvertance du législateur, qu'y voir une volonté implicite de laisser jouer la règle générale de l'art. 4 LJPA. Peu importe en définitive : le texte de cette disposition est parfaitement clair; il n'y aurait lieu de s'en écarter que si des raisons objectives conduisaient à penser qu'il ne restitue pas le sens véritable de la norme. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que du système de la loi (ATF 115 Ia 137c. 2b; 113 Ia 114; 112 V 171c. 3a). Or, on vient de le voir, l'exposé des motifs et le compte rendu des travaux parlementaires sont muets sur la question, et l'on ne saurait faire prévaloir sur un texte voté en 1989 la volonté du législateur de 1904 ou de 1947. Les autres méthodes d'interprétation ne permettent pas non plus de conclure que l'ouverture d'un recours au Tribunal administratif contre les décisions du Bureau de l'assistance judiciaire ne correspondrait pas au sens véritable de l'art. 4 LJPA. En particulier, si l'on peut comprendre qu'au moment de la création du Bureau de l'assistance judiciaire il aurait paru incongru de permettre un recours au Conseil d'Etat contre les décisions d'un organe qu'on avait voulu largement indépendant de l'administration, cette objection n'a plus cours aujourd'hui, dès lors que le Tribunal administratif est lui-même une instance indépendante, appelée dans certains cas à contrôler les décisions d'autorités échappant au pouvoir hiérarchique du Conseil d'Etat (commissions foncières, Fonds d'investissements agricoles, Conseil de santé, par exemple). Par conséquent, si le problème du recours contre les décisions du Bureau de l'assistance judiciaire a échappé au législateur lors de l'adoption de la LJPA et que la solution qui découle des dispositions légales adoptées apparaît insatisfaisante, comme le soutient l'autorité intimée, il ne s'agit que d'une lacune improprement dite, qu'il appartenait au législateur et non au juge de combler (v. ATF 105 V 213).

Le recours est ainsi recevable.

2. L'autorité intimée motive sa décision négative par une interprétation littérale de l'art. 1er LAJ, aux termes duquel l'assistance judiciaire est accordée pour permettre "d'assurer les frais d'un procès devant la juridiction civile ordinaire ou devant la juridiction des assurances sociales...". Par "juridiction civile ordinaire" le législateur entendait "toutes les instances prévues par une loi vaudoise pour trancher des contestations de nature civile" (BGC, automne 1947, p. 371). En outre, si l'on s'en tient toujours aux conceptions en cours lors de l'adoption de l'ancienne loi sur l'assistance judiciaire du 2 décembre 1947, les opérations prévues par la LP ne constitueraient pas des "procès" au sens de la LAJ (ibid.).

La poursuite pour dettes ne fait effectivement pas partie de la procédure civile proprement dite; elle est une branche particulière du système juridique suisse, appartenant au droit administratif (ATF du 2 avril 1992 dans la cause M. c. Cour d'appel du canton de Berne, p. 6, et les références). Il ne s'ensuit toutefois pas que le droit à l'assistance judiciaire doive être exclu dans ce domaine. La jurisprudence du Tribunal fédéral déduit directement de l'art. 4 de la Constitution les règles minimales en la matière; elles s'imposent à défaut de dispositions cantonales suffisantes (v. ATF 116 Ia 104; 114 Ia 102). Suivant les arrêts cités par l'autorité intimée, il est exact que le Tribunal fédéral avait, jusqu'à ces dernières années, toujours jugé qu'il n'existait pas de droit constitutionnel à l'assistance judiciaire dans la procédure de poursuite (ATF 55 I 366), en particulier en matière de mainlevée d'opposition (ATF 85 I 139) ou de plainte (ATF 104 III 7c.3). La question de savoir si une interprétation conforme à la Constitution des art. 68 LP et 54 al. 2 du tarif LP pouvait conduire à reconnaître un droit à l'assistance judiciaire gratuite également dans le domaine de la poursuite a toutefois été posée, sans être résolue, dans un arrêt du 21 juin 1988 (ATF 114 III 67, spéc. 69). Elle a également été discutée en doctrine (cf. Adrian Staehelin, Die rein betreibungsrechtlichen Streitigkeiten, in FS 100 Jahre SchKG, Zürich 1989, p. 81 ss.; Piermarco Zen Ruffinen, Assistance judiciaire et administrative : les règles minimales imposées par l'art. 4 de la Constitution fédérale, in JT 1989 I p. 58 ss.). Enfin, dans l'arrêt M. du 2 avril 1992 précité, la Haute Cour a jugé que les motifs qui avaient conduit à reconnaître un droit à l'assistance judiciaire dans les procédures de recours administratifs et de recours de droit administratif, ainsi que dans certains domaines de la procédure administrative non contentieuse, plaidaient en faveur de l'octroi de prestations semblables dans la procédure d'ouverture de faillite consécutive à une déclaration d'insolvabilité et de faillite jusqu'à la première assemblée des créanciers (c. 3c, p. 8). Le même raisonnement peut être tenu en matière de plainte (v. Zen Ruffinen, op. cit., p. 59); le plaignant doit pouvoir bénéficier d'un avocat d'office si les conditions auxquelles la jurisprudence subordonne cette mesure sont remplies, c'est-à-dire si le requérant est dépourvu des moyens nécessaires, que la procédure n'apparaît pas d'emblée dépourvue de chance de succès sur le fond et que les opérations requises ne sont pas manifestement irrecevables sur le plan procédural, que la décision a une portée considérable pour le requérant, qu'il est dépourvu des connaissances juridiques nécessaires et que les questions qui se posent ne sont pas faciles à résoudre (ATF 112 Ia 18; 111 Ia 280).

3. Il n'est pas contesté en l'occurrence que la condition de l'indigence soit remplie, le recourant ayant obtenu l'assistance judiciaire pour les besoins de la procédure civile qu'il a ouverte contre son ex-épouse. La plainte, qui tient à faire constater la nullité de deux poursuites notifiées postérieurement à l'ouverture de la faillite du plaignant, n'apparaît ni manifestement mal fondée, ni d'emblée irrecevable pour des motifs de procédure. Elle présente au demeurant une complexité suffisante pour qu'on ne puisse pas prétendre que le recourant pourrait sans inconvénient défendre sa cause lui-même sans encourir aucun désavantage; il suffit à cet égard de constater que, sans avocat, le recourant n'aurait vraisemblablement pas songé à contester la validité des poursuites en question. On peut en revanche se demander si l'enjeu de la plainte, soit l'annulation de deux poursuites pour un montant global de Fr. 2'350.30 en capital, est suffisamment important pour justifier l'assistance d'un avocat d'office. Il est en tous les cas douteux qu'on puisse y voir une "portée considérable" au sens de la jurisprudence déduite de l'art. 4 Cst., d'autant qu'il convient de faire preuve de retenue dans les cas où il s'agit exclusivement ou en majeure partie d'intérêts financiers (ATF 104 Ia 77). Le droit vaudois à l'assistance judiciaire en matière administrative se montre toutefois moins restrictif : il suffit en effet que "les intérêts en cause (la) justifient" (v. art. 40 LJPA). Cette condition est très proche de la règle exprimée à l'art. 1er al. 2 LAJ, applicable par analogie (art. 40

al. 3 LJPA) : l'assistance judiciaire est refusée "s'il apparaît clairement que le procès ne serait pas engagé ou soutenu par un plaideur raisonnable plaidant à ses propres frais". En d'autres termes, il ne doit pas y avoir de disproportion évidente entre les frais qu'entraîne le recours à un avocat et le bénéfice que l'on peut attendre de la procédure, dans l'hypothèse la plus favorable.

En l'espèce on se trouverait assurément dans un cas limite s'il s'agissait de désigner un avocat d'office pour la seule procédure de plainte. Le recourant est toutefois déjà assisté pour les besoins de son action en modification de jugement de divorce. Son avocat, grâce à la connaissance qu'il a du dossier de la procédure civile, peut entreprendre parallèlement à cette dernière d'autres démarches utiles sans avoir à y consacrer un temps considérable. Pour un plaideur procédant à ses propres frais, il ne serait ainsi pas déraisonnable dans un tel cas de charger son avocat de déposer une plainte LP en étroite relation avec la procédure principale. On peut donc admettre ici que l'assitance judiciaire accordée pour le procès civil soit étendue à la procédure de plainte, même si, en soi, l'enjeu de cette dernière n'apparaît pas considérable.

4. Conformément à l'art. 55 LJPA le recourant, qui obtient gain de cause, a droit à des dépens dont le montant peut être arrêté à Fr. 800.--. Cette somme sera réglée par l'entremise du Service de justice et législation, qui assure le secrétariat et la gestion du budget de l'autorité intimée (cf. circulaire générale interne JPM/1 bis, du 14 novembre 1986).

Le recourant ayant droit de pleins dépens, il n'y a pas lieu d'allouer une indemnité à son avocat d'office : celui-ci pourra obtenir de l'Etat la distraction des dépens (art. 20 al. 1er LAJ), dont le montant est par définition plus élevé que l'indemnité à laquelle il aurait pu prétendre (art. 1er al. 1 lit. a du règlement du 3 juin 1988 d'exécution de la LAJ).

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. La décision du Bureau de l'assistance judiciaire du 25 septembre 1992 est réformée en ce sens que l'assistance d'un avocat d'office est accordée à X.________ dans la procédure de plainte qu'il a intentée le 24 septembre 1992 contre l'Office des poursuites de Lausanne-Est.

II. Le Service de justice et législation versera à X.________ une indemnité de Fr. 800.-- à titre de dépens.

III. Il n'est pas perçu d'émolument.

Lausanne, le 27 juillet 1993/gz

Au nom du Tribunal administratif,

le juge :