canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 20 avril 1993

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sur le recours interjeté par X.________, à ********,

contre

 

la décision de la Municipalité de 1********, du 6 janvier 1993, lui adressant un blâme disciplinaire, assorti d'un avertissement.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de :

M.           Jean-Claude de Haller, président
Mmes   Violaine Jaccottet Sherif, assesseur
                Dominique Thalmann, assesseur

Greffière : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt

 

constate en fait  :

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A.                            Le recourant X.________, sergent de police, est entré au service de la Commune de 1******** le 1er août 1987. Son cahier des charges comporte l'établissement des horaires, l'organisation des différents services de police ainsi que la direction du personnel du corps. Il dépend administrativement du commissaire de police, lequel est responsable de la gestion administrative du poste, de la tenue de la comptabilité et de l'accomplissement des diverses tâches spécifiques selon son propre cahier des charges.

B.                            Le 16 août 1988, la Municipalité de 1******** a informé le recourant qu'elle avait décidé de le nommer à titre définitif, car elle était entièrement satisfaite de son travail et de son comportement. Cette appréciation favorable des capacités de M. X.________ par l'autorité municipale a duré en tous cas jusqu'en 1991. En effet, lors de l'audience du 5 avril 1993, le recourant a produit la fiche d'observations qui a été établie à son sujet en février 1991. Sur une échelle de 1 (la moins bonne note) à 10 (la meilleure note), les notes obtenues par l'intéressé varient entre 9 et 10. En particulier, décrit comme "recherchant et suscitant la coopération dans l'intérêt de l'équipe" il a obtenu 10 pour l'"esprit d'équipe", et 9 pour ce qui est de l'"ordre et méthode", la fiche d'évaluation relevant qu'il "organise efficacement son travail". "De contact agréable" et "toujours poli", il a obtenu 9 en "politesse et savoir vivre" et 9 également pour l'"esprit de discipline" et "obéissance", car il "exécute les ordres spontanément".

C.                            Durant l'année 1992, certains services de l'administration communale de 1******** se sont plaints de manquements constatés au sein du corps de police (lettre du 26 août 1992 du chef des sapeurs pompiers à propos du port de l'appareil d'alarme SMT; note du 14 septembre 1992 du Contrôle des habitants, réclamant une collaboration plus efficace de la police).

                                En outre, le 17 novembre 1992, le secrétaire municipal a adressé au municipal directeur de la police une note reprochant au recourant d'avoir infligé un avertissement au conseiller municipal directeur des travaux, ainsi qu'à un de ses hôtes qui avait parqué sa voiture derrière celle de ce dernier et contre le bâtiment de la CVE.

D.                            Le 21 décembre 1992, le conseiller municipal directeur de la police, M. A.________, et le syndic de 1********, M. B.________, ont convoqué le commissaire de police, M. C.________, pour lui faire part de divers griefs à l'encontre du recourant.

                                Le lendemain, soit le 22 décembre 1992, le conseiller municipal précité et le syndic ont informé le recourant des reproches formulés à son endroit.

E.                            En date du 6 janvier 1993, la Municipalité de 1******** a adressé à X.________ un blâme motivé comme il suit :

"1.3           Griefs particuliers contre votre personne :

a)               incapacité à la collaboration
   - avec le commissaire,
   - avec le chef local PCi,
   - avec le service du feu,
   - avec le contrôle des habitants.

b)               attitude déplacée à l'égard de certains municipaux (autorités extérieures comprises).

c)               attitude cassante à l'égard des citoyens.

d)               soupçons d'indifférence lors d'appels téléphoniques.

e)               attitude irrespectueuse par rapport à l'autorité municipale (enterrements, etc...).

f) trop d'absences dues à votre présidence de la Fédération des chiens de police.

g)               manque de souplesse en général.

1.4.            Au vu du mécontentement de la population, des services communaux concernés et de la Municipalité, on ne peut plus continuer comme cela.

[...].

2.3.            Un délai vous est accordé jusqu'au 30 juin 1993 pour remédier aux carences et notamment pour corriger les griefs particuliers cités sous chiffre 1.3. ci-dessus.

   A défaut, l'Autorité municipale envisage de se passer de vos services.

2.4.            En outre, la Municipalité vous ordonne d'abandonner la présidence de la Fédération des chiens de police avec effet immédiat. Elle vous autorise, toutefois, à poursuivre la formation de votre animal, dans le cadre d'un camp de 3 jours par an, effectué durant vos heures de service. Ceci dans la perspective qu'un chien de police pourrait, ultérieurement, présenter un intérêt pour la Commune.

2.5.            La présente lettre équivaut à un blâme écrit au sens de l'article 74, lettre b) du statut du personnel communal de 1********."

F.                            Le 11 janvier 1993, le recourant a présenté sa démission de la présidence du Groupement des Conducteurs de Chiens des Polices Municipales Vaudoises, (ci-après : GCCPMV) avant d'interjeter recours le 15 janvier 1993 contre la décision de la Municipalité, concluant à la suppression du blâme.

                                La Municipalité de 1******** a déposé des déterminations circonstanciées du 15 février 1993. Les moyens invoqués de part et d'autre seront repris plus loin en tant que de besoin. Le recourant a effectué dans le délai imparti à cet effet l'avance de frais requise de Fr. 500.--.

G.                            Le Tribunal administratif a tenu audience le 5 avril 1993 en présence du recourant. La Municipalité de 1******** était représentée par son syndic, M. B.________, ainsi que par M. A.________, conseiller municipal, directeur de la police. M. C.________, commissaire de police de 1********, a été entendu en qualité de témoin.

                                En substance, les représentants de la municipalité ont exposé que depuis quelques années, cette dernière avait enregistré des plaintes au sujet de la police, qui émanaient principalement du conseil communal, et qui concernaient la répression des contraventions de parcage. On reproche ainsi au recourant en particulier d'avoir infligé des amendes à des voitures mal garées, alors que leurs propriétaires assistaient à un enterrement. Quant au directeur de police, il se plaint en outre d'un défaut de coopération.

                                Le recourant s'est expliqué sur les différents griefs formulés à son encontre, dont il a eu connaissance pour la première fois le 22 décembre 1992. Il fait valoir qu'il n'aurait jamais reçu d'ordre précis relatifs aux voitures mal garées et dont les propriétaires assistaient à des enterrements. On lui aurait seulement demandé de se montrer un peu plus souple. En outre, les amendes qu'il a infligées étaient destinées à des voitures parquées sur un passage pour piétons ou sur la ligne jaune le précédant. S'agissant du reproche qui lui est fait d'avoir infligé un avertissement à un conseiller municipal, il a exposé ne s'en être pris qu'à la voiture parquée derrière celle-ci, ignorant que son propriétaire était l'hôte du municipal précité. Il a également reconnu qu'il arrivait de temps en temps que certains policiers oublient leur appareil SMT; toutefois, dès qu'il a eu connaissance de la plainte des pompiers, il affirme avoir fait les remarques nécessaires à ses subordonnés pour que de tels incidents ne se reproduisent plus.

                                Le commissaire de police a déclaré qu'en raison des plaintes enregistrées au sujet de la police, il avait lui-même fait l'objet d'un avertissement de la part de la municipalité. Tout en reconnaissant qu'il y avait peut être eu quelques problèmes avec le chef local PCi ou les pompiers, il s'est déclaré tout à fait satisfait de sa collaboration avec le recourant et n'a pas de griefs particuliers à formuler à son encontre. Il a précisé qu'en matière de circulation routière et de parcage en particulier, ce dernier travaillait comme il avait appris à le faire dans la petite ville où il exerçait précédemment sa profession.

et considère en droit :

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1.                             Déposé en temps utile, le recours est recevable en la forme. Les sanctions disciplinaires prises par une municipalité à l'égard d'un membre du personnel communal constituant des décisions administratives communales, non expressément exclues par la loi du contentieux administratif, le tribunal est compétent pour en connaître (art. 4 al. 1 LJPA).

2.                             Conformément aux statuts du personnel communal de 1********, adoptés par la municipalité dans sa séance du 11 septembre 1989 et approuvés par le Conseil d'Etat le 26 janvier 1990 (ci-après : le statut), la municipalité peut prononcer une sanction disciplinaire contre le fonctionnaire qui enfreint ses devoirs de service, soit intentionnellement, soit par négligence ou imprudence (art. 73). Huit sanctions disciplinaires sont prévues, allant de la réprimande à la révocation (art. 74). Le blâme écrit figure en deuxième position, dans le bas de l'échelle, soit immédiatement après la réprimande.

                                Selon l'art. 76, les peines disciplinaires ne peuvent être prononcées qu'après une enquête administrative au cours de laquelle l'intéressé doit être entendu. Il peut en outre se faire assister.

3.                             Le recourant soutient que l'enquête n'a pas été menée de façon objective et fait implicitement valoir que son droit d'être entendu aurait été violé.

                                a) Conformément à la jurisprudence du Tribunal administratif (arrêt GE 92/025, du 25 septembre 1992), lorsqu'un texte ne précise pas expressément les modalités de l'enquête administrative, celle-ci doit remplir un certain nombre de conditions minimales. En particulier, il doit être clair, notamment pour l'intéressé, qu'une sanction est susceptible d'être prise à son endroit, fondée sur des faits qui ont été portés à sa connaissance et sur lesquels il a été en mesure de donner son avis.

                                Le respect de ces conditions minimales doit être apprécié plus ou moins strictement, en fonction de la gravité de la sanction prononcée, et par conséquent des atteintes causées aux droits du fonctionnaire. C'est ainsi que les exigences de procédure ne sont pas les mêmes suivant qu'il s'agit de prononcer une révocation immédiate ou une simple réprimande. Le principe de la proportionnalité s'applique également dans ce domaine, et on ne saurait exiger d'une autorité disciplinaire qui entend simplement rappeler à l'ordre, formellement, l'un de ses fonctionnaires, les mêmes précautions que lorsqu'elle a décidé de s'en séparer. Dans ces deux hypothèses, l'atteinte portée aux droits de l'intéressé est tout à fait différente et incomparable, ce qui justifie des exigences également différentes (Tribunal administratif, arrêt GE 92/023, du 16.10.1992).

                                b) En l'espèce, la municipalité s'est limitée à convoquer le supérieur du recourant, puis ce dernier lui-même, en suite de quoi elle lui a adressé le 6 janvier 1993 la décision entreprise. S'il est vrai que celle-ci n'inflige qu'un blâme au recourant, elle formule néanmoins également un avertissement, soit une menace de licenciement. On peut dès lors se demander si les règles de la procédure prévues par le statut du personnel communal de 1******** ont été suffisamment respectées. Est également discutable le point de savoir si l'art. 74 al. 2, 2ème phrase, du statut permet de prononcer un avertissement en même temps qu'un blâme. Ces questions peuvent toutefois demeurer ouvertes dans la mesure où le recours doit être admis pour les motifs exposés ci-dessous.

4.                             Une sanction disciplinaire suppose la violation fautive, par intention ou négligence, d'un devoir de service (art. 73 al. 1 des statuts; voir aussi Grisel, Traité de droit administratif, 2e éd. p. 514). Ces devoirs résultent soit du statut lui-même (art. 21 à 29 notamment), soit d'ordres de service ou d'instructions particulières, ou encore d'un cahier des charges (art. 32 du statut). Tous ces devoirs constituent des obligations juridiques, c'est-à-dire qu'ils astreignent l'intéressé à avoir un comportement déterminé, positif ou négatif, consistant à faire quelque chose ou au contraire à s'en abstenir (voir sur ce point Hangartner, Treuepflicht und Vertrauenswürdigkeit der Beamten, Zbl 1984 p. 385 ss, plus spécialement 392).

                                En l'espèce, et au terme de l'instruction menée par le tribunal, il ne résulte pas que le recourant a enfreint ses devoirs, tels que définis ci-dessus. Le reproche de manque de collaboration n'est pas étayé par des faits précis, et il est du

reste démenti par son chef direct. La présidence du GCCPMV a été assumée apparemment avec l'accord de ses supérieurs, et d'ailleurs le recourant a démissionné dès qu'il en a reçu l'ordre. Les griefs de manque de souplesse et d'attitude cassante ou déplacée à l'égard de la population ou des autorités concernent, on l'a vu, essentiellement la manière très stricte dont le recourant conçoit sa tâche, en particulier dans le domaine de la répression du parcage illicite. Enfin, s'il est arrivé que des manquements se soient produits au sein du corps de police, il n'est pas établi que le recourant les ait tolérés ou ait omis fautivement d'y mettre fin.

                                Dans ces conditions, le prononcé d'une sanction disciplinaire n'est pas fondé, pas plus que la menace d'une révocation. La décision entreprise relève à cet égard d'un excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA) et doit donc être annulée.

5.                             Le recours étant admis, les frais seront laissés à la charge de l'Etat, l'autorité municipale ayant agi dans le cadre de ses prérogatives de droit public, et non pas dans la défense des intérêts privés de la commune. Il n'est pas alloué de dépens.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité de 1******** du 6 janvier 1993 est annulée.

III.                     Les frais sont laissés à la charge de l'Etat, l'avance de frais de Fr. 500.--, déjà effectuée par le recourant, lui étant restituée.

Lausanne, le 20 avril 1993/gz

Au nom du Tribunal administratif  :

Le président :                                                                                                                                     La greffière :

 

 

 

Le présent arrêt est notifié :
- au recourant, à ********, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de 1********, à 1********, sous pli recommandé;
- au Service de l'intérieur, Place du Château, à 1014 Lausanne.