canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 17 mai 1993

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sur le recours interjeté par X.________, représenté par son conseil, Me Jacques Michod, avocat à Lausanne

contre

la décision du 27 janvier 1993 de la Municipalité de 1********, représentée par son conseil, Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de :

MM.       J.-C. de Haller, président
                G. Henriod, assesseur
Me         D. Thalmann, assesseur

Greffière : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt

constate en fait :

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A. Le recourant X.________ a été engagé le 19 avril 1978 par la Municipalité de 1******** (ci-après : la municipalité) en qualité de concierge à plein temps. Il a été promu le 19 juillet 1985 au rang de concierge I.

B. Le recourant a été l'objet, le 6 janvier 1989, d'un blâme disciplinaire motivé par une utilisation sans autorisation d'une salle du collège du 2********, et par un manque de soins pour ce local (nettoyages, défauts de divers ustensiles).

C. Dès 1990, le recourant a fait l'objet de plaintes quant à la qualité de son travail. C'est ainsi que la municipalité l'a mis en garde le 14 février 1990 et le 23 janvier 1991 à propos notamment de la fermeture de la barrière d'accès du préau et de l'observation des directives de sécurité.

D. Le 21 mai 1992, six membres du corps enseignant du collège de "3********" à 1******** sont intervenus auprès de la direction des écoles, pour signaler que le travail de concierge du recourant était insuffisant, que ses absences étaient nombreuses avec pour conséquences, notamment, que le collège restait parfois ouvert et que le nettoyage des salles de classe, WC et corridors était insuffisant. Le directeur des écoles a provoqué alors une réunion qui a eu lieu le 18 juin 1992 à la salle des maîtres, réunissant les signataires de la lettre précitée ainsi que le recourant lui-même, qui a eu l'occasion de prendre position sur les griefs formulés. La direction des écoles a fait rapport le 14 juillet 1992 à la municipalité, résumant les manquements constatés et faisant état notamment d'absences nombreuses du recourant, à qui il était reproché de quitter les lieux de travail pour aller à son domicile.

Donnant suite à ce rapport, la municipalité a convoqué le recourant le 24 août 1992 puis lui a adressé, le 28 août 1992, un avertissement formel attirant son attention qu'il serait congédié sans autre avertissement s'il n'était pas remédié aux manquements constatés. L'avertissement était cumulé avec un blâme disciplinaire.

E. A la fin de 1992, le recourant, qui était au bénéfice d'un certificat médical constatant une incapacité de travail de 50%, est parti le 27 décembre à la montagne, pour skier avec ses enfants. Il a été victime, pendant ce séjour, d'un accident qu'il a déclaré, à son retour dans les premiers jours de janvier 1993, au boursier communal. Pris de panique, selon ses propres dires, à l'idée qu'on pourrait lui reprocher de pratiquer un sport alors qu'il était au bénéfice d'une incapacité de travail, le recourant s'est adressé à son médecin traitant qui a délivré, le 5 janvier 1993, un certificat constatant que X.________ avait récupéré sa pleine capacité de travail dès le 28 décembre 1992.

Ces circonstances ont amené la municipalité à se renseigner auprès des responsables des conciergeries communales pour savoir si l'avertissement d'août

1992 avait été suivi d'effets, et si la qualité du travail de X.________ s'était améliorée. Ayant été informée que tel n'était pas le cas, la municipalité a décidé, le 27 janvier 1993, de licencier le recourant pour le 30 avril 1993, à forme de l'art. 13 du statut du personnel communal. C'est contre cette décision, qui se réfère aux griefs formulés lors de l'avertissement d'août 1992, qu'est dirigé le présent recours.

Entre-temps, le recourant avait écrit à la municipalité une lettre, datée du 15 janvier 1993, pour tenter d'expliquer les circonstances dans lesquelles il était parti skier à la montagne pendant les fêtes de fin d'année en dépit de l'incapacité partielle de travail dont il était affecté à cette époque.

F. Après le dépôt de son recours, le recourant a consulté avocat, et a déposé un mémoire en date du 17 février 1993, concluant à l'annulation de la décision attaquée. La municipalité s'est déterminée en date du 23 mars 1993 en concluant au rejet du recours. Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.

G. Le Tribunal administratif a entendu les parties à son audience du 12 mai 1993, ainsi que diverses personnes assignées en qualité de témoins sur requête des parties.

et considère en droit :

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1. La décision entreprise est fondée sur l'art. 13 du règlement du 13 février 1981 sur le statut du personnel de l'administration communale (ci-après : le statut). Edicté en vertu de la délégation de compétence résultant de l'art. 4 ch. 9 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (RSV 1.8), ce texte constitue une base légale suffisante, qui n'est d'ailleurs pas mise en cause par le recourant.

A l'instar de nombre de règlements communaux sur le statut du personnel, mais à la différence de la loi de 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales (RSV 1.6), le statut du personnel communal de 1******** prévoit deux voies différentes permettant à la Municipalité de mettre unilatéralement fin aux rapports de service :

a) Le renvoi pour justes motifs, réglementé par les art. 13 et 14, et qui suppose que soit établie "...l'incapacité ou l'insuffisance et, de façon générale, toutes circonstances qui rendent le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la bonne réputation de l'administration" (art. 13 al. 2).

b) La révocation disciplinaire (art. 82 let. j) résultant de la violation intentionnelle ou par négligence des devoirs de service (art. 81).

Ces deux décisions sont bien distinctes tant par la nature des motifs pouvant les justifier que par les procédures permettant de les appliquer. Elles sont incompatibles, en ce sens que l'autorité communale doit choisir l'une d'entre elles. Ce choix est du reste limité par le fait que le renvoi pour justes motifs a un caractère subsidiaire, dans la mesure où l'art. 13 al. 5 du statut contient la précision suivante :

"... lorsque les faits invoqués constituent ou impliquent une faute de service, seule une sanction disciplinaire peut être prononcée et non le renvoi pour de justes motifs".

Si la distinction ainsi établie entre la procédure de renvoi pour justes motifs et celle de la révocation disciplinaire résulte ainsi clairement des textes, il est certain que, dans la pratique, le choix entre l'une ou l'autre de ces procédures peut se révéler difficile et incertain, notamment lorsque les faits ne sont pas clairement établis et qu'ils peuvent être constitutifs à la fois d'une violation des devoirs de service et de circonstances propres à rendre impossible la poursuite des rapports de service. C'est du reste précisément pour cette raison que le législateur cantonal a éliminé en 1988 la procédure disciplinaire du statut cantonal des fonctions publiques (novelle du 21 mai 1988, exposé des motifs, BGC printemps 1988 p. 860). Quoi qu'il en soit, dès lors que l'existence entre deux procédures distinctes est consacrée par les textes applicables, le Tribunal administratif ne peut qu'en prendre acte et, dans le cadre du contrôle judiciaire qu'il exerce, vérifier si l'autorité les a appliquées correctement.

2. En l'espèce, la décision entreprise se fonde sur les faits expressément invoqués par la municipalité dans l'avertissement adressé le 28 août 1992 au recourant. Il s'agit de griefs tenant à la manière dont le recourant exécutait ses tâches de concierge, à ses absences non justifiées de son poste de travail et à l'insuffisance des travaux de nettoyage mis en évidence par le rapport du 14 juillet 1992 de la direction des écoles. Les faits sont d'ailleurs admis, le recourant expliquant ses

absences de son poste de travail par des raisons familiales (nécessité de s'occuper de ses enfants à la suite du départ de son épouse). En tout état de cause, il s'agit clairement de violation des devoirs de service, et le syndic de la Municipalité de 1********, entendu à l'audience du 12 mai 1993, l'a confirmé sans ambiguïté : si l'incident de la fin de l'année 1992 (pratique du ski alors que le recourant était atteint d'une incapacité médicale de travail) a pu jouer un rôle en levant les hésitations que pouvaient avoir certains membres de la municipalité quant à l'opportunité d'un renvoi, ce sont bien les manquements constatés dans l'exécution de ses tâches par le recourant qui ont déterminé l'autorité communale à le licencier. Dès lors, et conformément à l'art. 13 al. 5 du statut, un renvoi pour justes motifs n'entrait plus en ligne de compte, seule la voie d'une procédure disciplinaire pouvant être utilisée.

La décision entreprise, irrégulière parce que prise dans le cadre d'une procédure expressément exclue pour des circonstances de ce genre, doit donc être annulée pour ce motif déjà.

3. A cela s'ajoute que, même si on admettait que la municipalité pouvait procéder par la voie du renvoi pour justes motifs, il est très douteux que les exigences de procédure prévue par le statut aient été respectées. L'art. 14 exige en effet une audition préalable, qui n'a pas eu lieu. Certes, un entretien oral entre le syndic de la Commune de 1******** et le recourant paraît-il avoir eu lieu au début du mois de janvier 1993, entretien ayant provoqué la lettre d'excuses du 15 janvier 1993 du recourant. Mais un tel entretien informel, dont il ne reste aucune trace écrite, ne saurait tenir lieu d'audition dans le cadre d'une procédure disciplinaire susceptible de déboucher sur un licenciement. Le droit d'être entendu implique en effet en tout cas pour l'intéressé la possibilité de prendre connaissance des griefs formulés, de se déterminer sur chacun d'eux, de proposer des preuves et de se faire assister (ATF 109 Ia 217). Sans doute, le recourant était-il parfaitement au courant de ce qui lui était reproché. Il n'en demeure pas moins que, ayant été l'objet d'une mise en garde formelle en été 1992, il devait lui être formellement signifié que l'autorité communale n'avait pas constaté d'améliorations et qu'elle entendait dès lors mettre la menace de renvoi à exécution, la possibilité lui étant par ailleurs offerte de contester ces affirmations. L'audition du 24 août 1992 ne peut à l'évidence pas être considérée comme suffisante, puisqu'elle a précédé l'avertissement et qu'elle n'a donc, par définition, pas pu porter sur les faits postérieurs et les contestations éventuelles y-relatives. Force est dès lors de constater une violation du droit d'être entendu qui, en

raison du caractère formel de ce droit, entraîne nécessairement l'annulation de la décision attaquée (ATF 109 Ia 217 déjà cité).

4. Le recours devant ainsi être admis pour des raisons formelles, il n'est pas nécessaire d'examiner le fond du litige, c'est-à-dire le point de savoir si les manquements reprochés au recourant sont suffisamment graves pour justifier une mesure aussi définitive qu'un renvoi pour justes motifs ou une révocation disciplinaire. Il appartiendra à l'autorité intimée de prendre à cet égard, le cas échéant, une nouvelle décision en choisissant de manière claire la procédure qu'elle entend suivre et, par conséquent, les motifs qu'elle entend invoquer.

5. Le recours devant être admis, les frais doivent être laissés à la charge de l'état, la commune ayant agi en tant qu'autorité publique et en vertu de ses prérogatives de droit public et non dans la défense de ses intérêts privés. Des dépens doivent être alloués au recourant qui obtient gain de cause, et qui a consulté avocat.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. Le recours est admis.

II. La décision du 27 janvier 1993 de la Municipalité de 1******** prononçant le licenciement du recourant pour le 30 avril 1993 est annulée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. La Commune de 1******** versera un montant de Fr. 800.-- à titre de dépens.

Lausanne, le 17 mai 1993/gz

Au nom du Tribunal administratif :

Le président : La greffière :

Le présent arrêt est notifié :

- au recourant, X.________, par l'intermédiaire de son avocat, Me Jacques Michod, Rue de Bourg 8, 1002 Lausanne;
- à la Municipalité de 1********, par l'intermédiaire de son avocat, Me Alexandre Bonnard, Case postale 3633, 1002 Lausanne.