canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 25 février 1994

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sur le recours interjeté par Jean-François Croisier, à Lonay,

contre

 

la décision non datée du Service de la viticulture fixant les acquits de production de l'intéressé pour la vendange 1993, cépages blancs et rouges.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de :

MM.       Etienne Poltier, président
                Etienne Fonjallaz, assesseur
                Vincent Pelet, assesseur

Greffier : M. C. Parmelin, sbt

A vu en fait  :

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A.                            Les différentes professions intéressées au secteur viti-vinicole sont convenues, tout d'abord en 1991, puis en 1992, de consacrer leurs efforts à une limitation de la vendange, sur une base volontaire. C'est ainsi que le 13 avril 1992, la Communauté du vin vaudois, organisme regroupant la Fédération vaudoise des vignerons, l'Union des négociants en vins Vaud-Fribourg, l'Association suisse des vignerons encaveurs, section vaudoise, l'Union vaudoise d'associations vinicoles et enfin la Société des encaveurs de vins suisses, section vaudoise, adressaient à tous les vignerons, négociants et encaveurs un message invitant les vignerons à procéder à un ébourgeonnage sévère et précoce, de manière à diminuer sensiblement le nombre d'heures d'égrappage; cette recommandation s'inscrivait dans la politique commune de limitation de production. En juin 1992, la Communauté du vin vaudois s'est adressée à nouveau aux viticulteurs, propriétaires et exploitants, pour les informer des directives adoptées sur un plan privé par l'interprofession. S'agissant du Chasselas, ces directives comportaient une limitation de 1 litre par m² pour La Côte I et II, respectivement de 0,9 litre par m² pour les appellations Morges et Nyon, ainsi que pour le nord vaudois.

B.                            L'Arrêté fédéral sur la viticulture, du 19 juin 1992, est entré en vigueur le 1er janvier 1993. Son art. 1er précise tout d'abord que la Confédération encourage la viticulture en :

"b) soutenant la production de qualité et ses appellations;

 c) adaptant les récoltes à la situation du marché et à sa capacité d'absorption".

Ces objectifs sont concrétisés notamment par le régime de limitation de la production prévu à l'art. 20 de cet arrêté. Sa teneur est la suivante :

   "La production de raisins destinés à l'élaboration de moûts de la catégorie 1 est limitée à l'unité de surface. Les cantons fixent les quantités de production maximales en tenant compte des récoltes de qualité suffisante obtenues au cours des dix années précédentes. Celles-ci ne peuvent être supérieures à 1,4 kg/m² ou 1,12 l/m² pour les raisins blancs et 1,2 kg/m² ou 0,96 l/m² pour des raisins rouges.

   Sur proposition des Commissions régionales (art. 22), les cantons peuvent limiter la production de toutes les catégories pour l'ensemble de leur territoire ou pour une partie de celui-ci.

   Le Conseil fédéral peut, après avoir consulté les cantons et les Commissions régionales, limiter, le cas échéant, la production de l'ensemble des catégories.

   Les cantons édictent les dispositions concernant la limitation de la production et le déclassement et en contrôlent l'application. Ils peuvent appeler les Commissions régionales et les sous-commissions cantonales à y collaborer."

C.                            Le Service de la viticulture a adressé au mois de janvier 1993 une première circulaire aux propriétaires de vignes du canton de Vaud; elle pose les premiers jalons en vue de la mise en place du contrôle officiel de la vendange, y compris le contrôle quantitatif de celle-ci. Elle invite ainsi les propriétaires à fournir aux communes, à l'intention du Service de la viticulture, les données nécessaires à l'établissement du Registre des vignes de l'ensemble du canton; les données doivent comporter l'indication des appellations et des cépages. Cette circulaire donne en outre quelques indications sur le système que le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (ci-après : le département) entendait mettre sur pied pour l'application des règles précitées. Le département a adressé une nouvelle circulaire en date du 6 avril 1993 aux municipalités, ainsi qu'aux organisations professionnelles concernées; elle était également destinée aux vignerons, mais ceux-ci ne l'ont pas reçue directement, le soin de diffuser cette information étant en effet laissé notamment aux municipalités (selon l'autorité intimée, certaines d'entre elles ont procédé par affichage au pilier public). Ce document précise les informations antérieures et ajoute ce qui suit au sujet de la limitation des rendements pour la récolte 1993 :

"Dans le cadre défini par les dispositions du nouvel Arrêté fédéral sur la viticulture et bien qu'il paraisse prématuré d'évoquer ce chapitre, il est à prévoir que les directives qui vous parviendront relatives à la limitation des rendements ne devraient pas être moins sévères que celles émises en 1992, restant entendu que l'interprofession devra préalablement se prononcer à ce sujet".

D.                            Dans les mois qui ont suivi, le département a précisément procédé à une large consultation des milieux professionnels concernés. Dans ce cadre, les organisations représentatives d'encaveurs et de négociants, faisant valoir une surcharge des marchés, ont suggéré des solutions rigoureuses, en particulier pour les différentes régions de La Côte et du Nord vaudois, spécialement s'agissant des cépages blancs. La Fédération vaudoise des vignerons a adopté une position similaire, d'ailleurs plus sévère pour La Côte III que pour La Côte I et II (quota de 0,90, respectivement de 1,00), alors que la section de Morges proposait une solution uniforme pour l'ensemble de La Côte (quota de 1,00). D'autres organisations représentatives de vignerons suggéraient en revanche l'adoption pure et simple des limites de production prévues par l'arrêté fédéral.

E.                            Le 16 juillet 1993, le Conseil d'Etat a adopté le règlement sur la limitation de la production et le contrôle officiel de la vendange, paru dans la Feuille des avis officiels du 23 juillet suivant. Ce texte ne fixe pas les quantités de production maximales par m² pour les différents cépages, mais prévoit que le département publie chaque année ses quotas dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud (art. 21 du règlement). Le 30 juillet 1993, le département a dès lors procédé à une publication dont la teneur est la suivante :

"DECISION DU DEPARTEMENT DE L'AGRICULTURE,
DE L'INDUSTRIE ET DU COMMERCE

En application des articles 18 et 21 du règlement du 16 juillet 1993 sur la limitation de la production et le contrôle officiel de la vendange, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a décidé de fixer les quantités de production maximales de raisins pour l'année 1993 comme suit :

CATEGORIE 1

A)              Cépages blancs                                                             Litres par mètre carré

- Région du Chablais                                                                       1, 12
- Région de Lavaux                                                                          1,12
- Région de La Côte
  Appellations Féchy, Mont-sur-Rolle
  Tartegnin, Coteau de Vincy,
  Vinzel, Luins, Aubonne, Perroy, Bursinel,
  Begnins                                                                                              1,00
   Appellations Morges, Nyon
- Région des Côtes de l'Orbe,
  Bonvillars, Vully                                0,90

B)              Cépages rouges

   Pinot Noir
- Régions du Chablais et de Lavaux                                          0,96
- Régions de La Côte, Côtes de l'Orbe,
  Bonvillars, Vully                                                                0,80

   Gamay et autres cépages rouges
   Toutes les régions du canton                                                    0,96

CATEGORIES 2 ET 3

a)               Cépages blancs
   Toutes les régions du canton                                                    1,12

b)               Cépages rouges
   Toutes les régions du canton                                                    0,96

Le Département"

                                Elle a donné lieu à divers recours déposés par des tiers, non intéressés à la présente procédure.

F.                            Agissant conjointement, le Service de la viticulture et le Laboratoire cantonal ont adressé aux propriétaires de vignes du canton une circulaire dans le courant du mois d'août 1993, relative à l'application de l'Arrêté fédéral sur la viticulture, à laquelle était annexé un exemplaire du règlement précité. Ce document annonçait la réception de documents intitulés "acquit", lequel "fixe les droits maxima d'encavage de l'encaveur ou de livraisons du producteur, séparément pour les cépages blancs et rouges" (art. 9 du règlement). Ce courrier explique également l'utilisation pratique de l'acquit, ainsi que la manière dont sera opéré le contrôle de l'encavage. Après avoir souligné que les acquits expriment les droits de production en litres de vin clair, ce document précise encore ce qui suit :

"En la matière seules peuvent intervenir des compensations entre parcelles de mêmes cépage, appellation, commune et district.

   Il n'est donc par exemple pas possible de compenser un manco de production de Pinot gris par un surplus de Chasselas".

G.                            Jean-François Croisier a reçu, à une date qui ne ressort pas du dossier, deux acquits, l'un pour les cépages blancs, l'autre pour les cépages rouges. Le premier (qui porte le n° 14 609) retient une surface de 21'847 m², soit une production maximale, pour les cépages blancs de la catégorie I, à raison de 0,9 l/m², de 19'662 litres. Il précise encore au verso le détail des parcelles et des cépages exploités par l'intéressé (à l'audience dont il sera question plus bas, ce dernier a ajouté que l'une des parcelles sise au lieu dit "Sous les Abbesses" était copropriété de lui-même et d'une tierce personne, ce qui expliquait la teneur un peu différente de l'acquit partiel qu'il avait produit). On note par exemple des surfaces de 1'500 m² en Riesling X Sylvaner sur la parcelle N° 254 et 2'000 m² sur la parcelle N° 255, toutes deux "En Prelet".

                                L'avis d'envoi de ces acquits comportait le rappel du texte de l'art. 17 du règlement précité, dont la teneur est la suivante :

   "Les contestations doivent être adressées, avec les pièces utiles, au Service de la viticulture, dans un délai de dix jours à compter de la date de réception.

   Les décisions du Service de la viticulture peuvent faire l'objet d'un recours dans un délai de dix jours dès leur notification, auprès du Chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce. Celui-ci statue définitivement".

H.                            Le 8 septembre 1993, Jean-François Croisier, vigneron-encaveur à Lonay a recouru

 "contre la limitation à l'unité de surface indiquée sur mes acquits 1993, région de Morges.

[...]

J'estime que cette décision est totalement arbitraire, car personne ne peut prouver que les stocks de vin de notre région sont plus conséquents qu'ailleurs.

Je tiens à ajouter que la section vaudoise de l'Association suisse des vignerons-encaveurs a demandé que soient appliquées pour ses membres les normes fédérales, qui ont été données pour les régions de Lavaux et du Chablais".

                                Ce pourvoi, adressé au Conseil d'Etat, a finalement été transmis au Tribunal administratif par le Service de la viticulture en date du 14 septembre 1993. Dans sa lettre d'envoi, le service précité considère que le recours met en cause la décision prise le 30 juillet 1993 par le département.

I.                              Les conditions atmosphériques qui ont régné durant le mois de septembre 1993 ont été très mauvaises, ce qui a provoqué de la pourriture dans les vignes et, partant, une réduction importante des quantités finalement encavées. Tel a en particulier été le cas de l'encavage en Chasselas de Jean-François Croisier, de 13'491 litres pour un acquit de 14'191 litres. En revanche, il a encavé en Riesling X Sylvaner 3'850 litres, au lieu des 3'150 litres prévus par l'acquit. Dans une lettre du 30 octobre 1993, le recourant s'exprime à ce sujet comme suit :

"Toutefois j'ai une question à formuler concernant le contrôle de la récolte encavée.

A: Est pris en considération la totalité des litres encavés pour les deux variétés, blanc et rouge, dans leur ensemble spécifique?
B: Au contraire on considère chaque cépage de façon bien distincte?

Dans le premier des cas je peux retirer mon recours, car mon encavage respecte les quotas fixés pour ma région.

Si au contraire l'on applique la seconde variante, je suis obligé de maintenir mon recours pour mon Riesling x Sylvaner seulement. Celui-ci m'a rapporté 3'850 litres sur 3'500 m² (légèrement en dessous des normes Lavaux Chablais, 3920 litres) et non pas 3'150 litres qui m'ont été attribués."

                                Le 15 novembre 1993, le Service de la viticulture précise que le dépassement des droits de production pour le cépage Riesling X Sylvaner entraîne le déclassement de la totalité de l'encavage correspondant; il ajoute, dans un courrier du 24 novembre 1993, que le déclassement se fait de manière automatique et résulte des chiffres portés sur la déclaration d'encavage. A l'audience, Jean-François Croisier a admis qu'il avait bien compris la portée du règlement et de la circulaire d'août 1993, en ce sens que les compensations entre différents cépages n'étaient pas possibles.

J.                             Il ressort encore de l'instruction que les quotas de production, fixés suivant la procédure décrite plus haut de manière différenciée pour les régions concernées, ont été arrêtés sur la base de trois critères essentiellement, à savoir le potentiel qualitatif, la situation globale du marché, ainsi que, dans une moindre mesure, des coûts de production (voir les explications données à ce propos par le Chef du service intimé au journal Agri-Hebdo dans sa parution du 4 septembre 1993). Le Service de la viticulture a explicité quelque peu ces critères à l'intention du tribunal, dans ses écritures, puis lors de l'audience du 9 février 1994 à Lausanne; celle-ci s'est déroulée en présence du recourant et du Chef du service intimé, accompagné de l'adjoint du secrétaire général du département. L'autorité intimée a néanmoins admis que la situation des stocks ne lui était pas connue de manière précise; tel n'est en particulier pas le cas de l'ampleur des stocks correspondant aux différentes régions viticoles vaudoises. S'agissant du cépage Riesling X Sylvaner, le Chef du service intimé a relevé que l'importance de celui-ci dans le canton de Vaud ne nécessitait pas l'adoption d'un quota de production spécifique, vu son caractère peu répandu; il a ajouté qu'il se justifiait en revanche de fixer, à l'instar des autres cantons romands, une limite de production au m² identique à celle prévue pour le Chasselas.

                                On reviendra dans la mesure utile sur les arguments des parties dans les considérants en droit ci-après.

Considère en droit :

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1.                             Selon le Service de la viticulture, le recours serait dirigé contre la "décision" du département du 30 juillet 1993.

                                Le recourant conteste quant à lui expressément les acquits qui lui ont été délivrés; on doit admettre, il est vrai, qu'il a renoncé à sa contestation s'agissant des cépages rouges, pour lesquels il a respecté les droits de production qui lui avaient été alloués (v. lettre du recourant, du 30 octobre 1993, confirmée à l'audience). Tel n'est pas le cas de l'acquit portant sur les cépages blancs, spécialement pour le Riesling X Sylvaner, qui seul demeure litigieux. Il s'en prend à ce document, il est vrai, en faisant valoir une violation du principe de l'égalité de traitement dans la fixation de quotas différents selon les régions, laquelle affectait déjà la "décision" du 30 juillet 1993.

                                a)  On relèvera à titre liminaire que la nature juridique de la "décision" du 30 juillet 1993 est douteuse; on peut hésiter, en particulier, à la qualifier de décision (en l'occurrence collective), au sens que donne généralement de ce terme le droit administratif, ou au contraire de norme générale et abstraite. La loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (ci-après : LJPA) confère en effet compétence au Tribunal administratif (comme aussi au Conseil d'Etat, dans les domaines qui restent de sa compétence, ou aux commissions de recours) pour connaître des recours dirigés contre des décisions administratives, définies à son art. 29 (v. art. premier, 3 et 4; v. aussi l'exception de l'art. 30 LJPA, qui a trait au refus de statuer); ses tâches ne s'étendent donc pas au contrôle abstrait des normes, un recours dirigé contre une disposition légale ou réglementaire, de droit cantonal ou communal, devant dès lors être déclaré irrecevable.

                                Il faut ajouter que le Tribunal administratif a en revanche l'obligation de procéder au contrôle incident des normes, dans le cadre des recours dont il est saisi; ainsi, le recourant peut-il invoquer, dans le cadre d'une procédure où il conteste une décision déterminée, l'existence d'un vice qui affecterait la norme elle-même (v. à ce sujet, Pierre Moor, Droit administratif, II, 116 et références; v. aussi Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zurich 1985, p. 157 ss). En règle générale, il n'en va pas de même s'agissant d'une décision précédente entrée en force; dans ce cas, l'administré ne peut pas obtenir, dans le cadre d'un recours dirigé contre la décision d'exécution, le contrôle incident de la régularité de la décision antérieure. La jurisprudence apporte toutefois une exception à ce principe s'agissant des décisions collectives (ou Allgemeinverfügungen; ATF 112 I b 249 cons. 2 b; v. aussi, Pierre Moor, op. cit. II 118; Tobias Jaag, op. cit. p. 158; le même, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, ZBl 1984, 433 ss).

                                Dans le cas d'espèce, la question de la nature juridique de la "décision" du 30 juillet 1993 peut demeurer en suspens, dans la mesure où la décision portant sur les acquits de la vendange 1993 - expressément contestée par Jean-François Croisier - est susceptible d'être soumise à la juridiction administrative : en effet, le contrôle incident de la "décision" du 30 juillet 1993 serait alors ouvert quelle que soit la réponse qui devrait y être donnée (sur ce point, v. cependant TA, arrêt de ce jour, GE 93/099, qui la résout en considérant cette "décision" comme une règle de droit).

                                b)  L'art. 17 du règlement, s'agissant des acquits, instaure un régime qui s'apparente à celui de la réclamation du droit fiscal - la contestation est en effet traitée par le Service de la viticulture -, suivi d'un recours au département; selon cette disposition, celui-ci statuerait définitivement, un recours au Tribunal administratif étant ainsi exclu. Il faut cependant préciser que l'art. 4 al. 2 LJPA n'autorise d'exception à l'ouverture d'un recours contre les décisions administratives cantonales et notamment celles des départements auprès de l'autorité de céans que sur la base d'une disposition légale expresse. Or, ni la loi du 21 novembre 1973 sur la viticulture, ni la loi du 16 novembre 1909 relative à l'exécution dans le canton, de la loi fédérale du 8 décembre 1905 et des ordonnances fédérales sur le commerce des denrées alimentaires et de divers objets usuels ne contiennent la base légale nécessaire pour permettre au département de statuer définitivement.

                                Force est d'en conclure que le recours au Tribunal administratif est ouvert contre les décisions, du département il est vrai, relatives aux acquits, malgré la teneur de l'art. 17 al. 2 in fine du règlement.

                           c)  En l'occurrence, la décision attaquée émane du Service de la viticulture et non du département. Le Tribunal administratif devrait dès lors décliner sa compétence et renvoyer le dossier au Service de la viticulture pour qu'il suive à la procédure prévue par l'art. 17 al. 1 du règlement; seule la décision tranchant la contestation pourrait être portée par le biais d'un recours successivement devant le département, puis le Tribunal administratif.

                                Le principe de l'économie de la procédure s'oppose cependant à ce mode de faire (v. dans ce sens ATF 97 I 286). On relèvera en effet qu'un renvoi au Service de la viticulture aurait peu de sens dans la mesure, tout d'abord, où le tribunal ne voit guère sur quels points pourrait porter un complément d'instruction; l'état des connaissances de l'autorité de céans et du service intimé, quelque imparfait qu'il soit, ne paraît en effet pas pouvoir être amélioré, notamment s'agissant de l'état des stocks de vins des différentes régions du canton. Par ailleurs, le recourant critique essentiellement, dans son pourvoi dirigé contre l'acquit encore litigieux, une inégalité de traitement que contiendrait la "décision" du département du 30 juillet 1993; il s'agit là d'une situation assez proche de celle dans laquelle une autorité administrative subordonnée rend une décision sur la base d'instructions de l'autorité supérieure; l'art. 47 al. 2 LPA prévoit dans ce cas une exception au recours hiérarchique, qui serait normalement ouvert : grâce au recours "sautant", le pourvoi peut alors être adressé directement à l'instance supérieure.

                                d)  Le service intimé souligne encore que les déclassements de vendange ne constitueraient pas à leur tour des décisions, indépendantes de celles fixant les acquits, mais interviendraient de manière automatique, du fait même, par exemple, d'un dépassement des quotas de production. Cette solution ne s'impose pas à la lecture de l'art. 20 du règlement, même si le chapitre 3 de ce texte ne comporte pas de règle analogue à celle de l'art. 17, qui clôt le chapitre 2. Elle a pour conséquence que le producteur concerné devrait recourir d'emblée contre l'acquit, à défaut de quoi il ne serait plus en mesure de contester par la suite le déclassement; cela suppose à tout le moins une information très claire sur la portée des acquits et sur le caractère automatique du mécanisme de déclassement. La solution inverse, consistant à traiter le déclassement comme une décision séparée, exécutant l'acquit, serait également envisageable. Quoi qu'il en soit, ce point n'a pas à être élucidé plus avant ici, sinon pour constater que le recourant subit clairement une atteinte de par la décision attaquée, surtout si elle comporte un déclassement, d'abord virtuel, puis effectif comme en l'espèce.

                                e)  Il résulte des développements qui précèdent, comme des écritures du recourant que la décision fixant les acquits de l'intéressé, spécialement ses droits de production pour le Riesling X Sylvaner, constitue bien l'objet du recours, à l'exclusion de la "décision" du 30 juillet 1993 du département.

                                A titre exceptionnel, le Tribunal administratif entrera en matière sur ce pourvoi, pour des motifs d'économie de la procédure.

2.                             Le recourant fait valoir une inégalité de traitement dès lors que la "décision" du département du 30 juillet 1993 fixe des quotas distincts pour les différentes régions du canton.

                                a)  On doit tout d'abord retenir que le législateur fédéral a admis le principe de quotas différenciés par région. A ce propos, le Conseiller fédéral J.­P. Delamuraz s'est exprimé comme il suit à propos de l'art. 20 de l'arrêté devant le Conseil des Etats :

"On ne peut pas être plus fédéraliste, plus ouvert à cette diversité qui a été plaidée éloquemment ce matin une vingtaine de fois ! Cela signifie que les cantons, bien mieux placés que quiconque, vont pouvoir, et le plus souvent en parfaite entente avec leurs organisations professionnelles (...) adapter les maxima de quantités aux circonstances locales qu'ils connaissent et qu'ils appréhendent, en fonction des cépages, de l'exposition, ou de la situation climatologique des différents vignobles. J'espère bien que le Conseil d'Etat vaudois n'a pas perdu, depuis que je l'ai quitté, le sens des nuances et qu'il saura appliquer à Lavaux des règles différentes de celles qu'il applique au Chablais, à La Côte ou au Vully." (BOCE 1992 II 173).

                                Ce faisant, l'autorité cantonale doit cependant tenir compte "des récoltes de qualité suffisante obtenues au cours des dix années précédentes" (art. 20 al. 1 de l'arrêté).

                                La position énoncée ci-dessus ne ressort pas expressément, il est vrai, du texte de l'arrêté. L'art. 20 al. 2 in fine de ce texte prévoit néanmoins clairement certaines différenciations entre régions d'un même canton; l'interprétation qu'en donne le représentant du gouvernement dans l'intervention précitée ne prête ainsi guère le flanc à la critique. On ajoutera que cette disposition prévoit que cette faculté est exercée sur la base d'une proposition des Commissions régionales; il faut toutefois relever que ces commissions n'existaient pas avant la vendange 1993 (la commission intéressant le canton de Vaud n'a été créée qu'en novembre 1993 en effet), de sorte que l'on ne saurait faire grief au département de ne pas avoir recueilli un avis qu'il était impossible d'obtenir.

                                On peut dès lors retenir que la solution choisie par la "décision" du département du 30 juillet 1993, comportant des quotas différenciés par région, n'est pas de ce seul fait contraire au droit fédéral.

                                b)  Le département a procédé à une large consultation des milieux intéressés avant d'arrêter sa "décision" du 30 juillet 1993; cela ne signifie pas encore que les choix qu'il a opérés à l'issue de celle-ci, privilégiant certaines prises de position plutôt que d'autres, et les quotas fixés en définitive, soit notamment 1,12 l/m² pour Lavaux, 1,00 l/m² pour La Côte I et II, respectivement 0,90 l/m² pour La Côte III (appellations Morges et Nyon) pour le Chasselas et le Riesling X Sylvaner, soient objectivement fondés. Le Service de la viticulture indique avoir fait usage de divers critères à cet effet, soit le potentiel qualitatif de chaque région, la situation du marché et, dans une certaine mesure, le niveau moyen des coûts de production.

                                Le potentiel qualitatif apparaît en premier lieu comme une notion relativement mal définie, bien qu'elle s'inscrive dans le cadre tracé par l'art. 20 al. 1 de l'arrêté. Néanmoins, avant même l'adoption de la décision du 30 juillet 1993, les différentes régions du canton de Vaud obéissaient à des régimes qui variaient suivant la ligne tracée par l'art. 28 de la loi sur la viticulture; on en veut pour preuve le règlement du 19 juin 1985 sur les appellations d'origine des vins vaudois ou le règlement du 5 septembre 1986 sur la qualité des vins vaudois. S'agissant des vins de la catégorie 1, qui seuls peuvent porter une appellation d'origine, ce dernier texte fixe une teneur minimale en sucre qui diffère pour les régions citées ci-dessus (exprimées en degrés Oechslé, ces limites s'élèvent à 64° pour l'appellation Epesses, 62° pour l'appellation Féchy et 60° pour les appellations Morges, Nyon ou Bonvillars). Or, on considère généralement qu'il y a un lien direct entre le niveau de ces teneurs minimales en sucre et la qualité moyenne des appellations qu'elles concernent (dans ce sens v. Daniel Gay, Le Statut du vin, Lausanne 1985, p. 153). On peut dès lors admettre dans une certaine mesure que la sévérité plus grande correspondant à une valeur minimale en sucre plus élevée constitue un gage de qualité suffisant; il n'apparaît dès lors pas déraisonnable de prévoir, pour les régions où les valeurs minimales en sucre sont fixées de manière rigoureuse, une plus grande souplesse s'agissant des limites maxima de production à la surface. Une telle mesure s'inscrit dans l'objectif assigné à la politique viticole et spécialement aux mesures de limitation de production (art. 1er et 20 de l'arrêté fédéral sur la viticulture) de soutenir la production de qualité.

                                S'agissant par ailleurs de la prise en compte de la situation du marché, notamment par une analyse de l'évolution des stocks, il s'agit assurément d'un critère qui s'inscrit dans la logique de l'arrêté fédéral, puisque ce texte vise notamment à adapter les récoltes à la situation du marché (art. 1er lit c). Il ressort cependant de l'instruction que le département ne disposait pas de données chiffrées sur l'évolution des stocks des vins des différentes régions du canton; il a néanmoins estimé pouvoir se fonder sur les informations que lui ont fournies à ce sujet les organisations professionnelles, dont il ressortait en particulier que les vins de l'appellation Morges s'écoulaient avec plus de difficulté que ceux d'autres provenances de la Côte ou de Lavaux et que les stocks qui en résultaient pesaient dès lors sur le marché.

                                Il ressort au surplus clairement du dossier que les coûts de production moyens sont plus faibles pour le vignoble d'appellation Morges que pour les régions du Chablais et de Lavaux. Le recourant conteste l'utilisation de ce critère - d'ailleurs secondaire selon l'autorité intimée -, dans la mesure où cet aspect est déjà compensé par les prix - inférieurs pour la production de Morges - versés aux vignerons. En l'occurrence, aucun accord sur les prix n'est venu à chef s'agissant de cette appellation pour la vendange 1993, de sorte que l'on se trouve à cet égard en situation de "prix flottants"; cela tendrait à démontrer une plus grande vulnérabilité des producteurs de cette région face aux pressions du marché.

                                L'autorité intimée a encore évoqué un autre élément à l'audience. Les quotas de production sont en effet arrêtés sur la base de la surface cadastrale des parcelles; on sait cependant que la surface réelle de celles-ci et partant leur surface utile pour les cultures augmente en fonction de leur pente. Or, la région de Lavaux, notamment, présente assurément une pente moyenne plus élevée que celle de l'appellation Morges. Il ne paraît pas critiquable de prendre en compte cette circonstance dans la détermination des quotas de production à l'unité de surface.

                                Le tribunal ne juge pas nécessaire de trancher de manière définitive le bien-fondé, au regard du principe de l'égalité de traitement, des paliers différenciés arrêtés par région pour le Chasselas; si certains critères sont pleinement convaincants (potentiel qualitatif; pente), d'autres en revanche paraissent plus fragiles (notamment celui de la situation du marché et des stocks). La question ne se pose en effet dans le cas d'espèce que s'agissant du cépage Riesling X Sylvaner.

                                A ce propos, l'autorité intimée soutient que les limitations de production devraient être plus poussées encore pour les "spécialités" que pour les cépages ordinaires. Le recourant objecte, pour sa part, qu'une réduction des quantités entraîne pour ce plant une baisse excessive du taux d'acidité. Le tribunal estime cependant, sur la base de l'avis de son assesseur spécialisé, que l'on peut aisément remédier à cette difficulté, notamment par une vendange avancée; cela ne poserait guère de problèmes au recourant, qui encave sa propre production. Cela étant, l'autorité de céans juge que la fixation de quotas de 0,9 litre par mètre carré pour le cépage Riesling X Sylvaner, soit à un niveau identique à celui du Chasselas, (v. dans le même sens art. 6 de l'arrêté du Conseil d'Etat valaisan du 7 juillet 1993 sur les appellations des vins du Valais, qui met ces plants sur le même pied, la production d'autres spécialités étant limitée plus sévèrement encore; l'art. 28 du règlement du 14 juillet 1993 sur les vins genevois prévoit une limitation moins sévère pour le Chasselas que pour les autres cépages; l'art. 6 de l'arrêté du 31 mars 1993 concernant les appellations des vins de Neuchâtel met sur le même pied Chasselas et Riesling X Sylvaner, mais traite plus sévèrement les autres cépages) ne saurait être qualifiée d'arbitraire; il est ici convaincu en effet qu'une limitation des quantités de production est de nature à améliorer la qualité de ce type de vins. Sans doute les quotas de production de ce cépage sont-ils plus élevés pour la région de Lavaux; cette solution, qui ne s'impose pas, n'est toutefois pas critiquable compte tenu des pentes moyennes plus fortes de ce dernier vignoble.

                                c)  Le recours devrait dès lors être rejeté à moins que le grief du recourant relatif à la tardiveté de la détermination des quotas de production, le 30 juillet 1993, ne doive être accueilli.

                                On relèvera à cet égard que l'année 1993 constituait l'année d'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral, ce qui peut expliquer certaines difficultés dans la mise en oeuvre de cette réglementation nouvelle. Au demeurant, les autres cantons, sous réserve de Neuchâtel, n'ont pas défini leurs quotas de production beaucoup plus tôt que dans le canton de Vaud (l'arrêté valaisan précité date du 7 juillet 1993, alors que le règlement genevois a été adopté le 14 juillet suivant); il est vrai que ces cantons n'ont pas adopté les limites de production pour la seule vendange 1993, celles-ci valant en effet sans limitation dans le temps (sous réserve, s'agissant de Neuchâtel et Genève, d'une marge de variation de 10%, permettant au Conseil d'Etat d'opérer des corrections annuelles; art. 6 al. 3 de l'arrêté neuchâtelois et 14 al. 2 du règlement genevois).

                                L'autorité intimée a fait valoir à l'audience qu'une décision ne pouvait guère être prise plus tôt dans la mesure où elle devait attendre que soient disponibles les chiffres globaux des stocks du commerce des vins suisses, ce qui n'a été le cas que le 30 juin 1993; de même, elle était tenue de mener à chef la consultation des organisations professionnelles prévue par l'art. 18 al. 1 et 2 du règlement. Le Chef du Service de la viticulture a ajouté que la fixation des quotas pouvait se faire indépendamment des conditions climatiques et de l'évolution de la maturation du raisin.

                                Selon le recourant, la circulaire du 6 avril 1993 du Département n'avait pas été répercutée par les municipalités auprès des différents exploitants. Il n'avait donc pas tenu compte de l'information qu'elle contenait au sujet des quotas et avait réglé sa production en fonction des limites contenues dans l'arrêté fédéral; c'est dès lors avec surprise qu'il avait pris connaissance des quotas fixés par la décision du 30 juillet 1993. Il a relevé à l'audience que, dans des circonstances climatiques normales, il aurait été contraint de retourner dans sa vigne pour procéder à l'égrappage sévère rendu nécessaire pour réduire sa production, orientée initialement sur les limites fédérales, et l'adapter aux quotas retenus pour l'appellation Morges. Ce travail correspond à peu près à celui qu'occasionne une vendange, mais nécessite une main-d'oeuvre plus qualifiée; il est donc de nature à occasionner des frais importants.

                                Le tribunal considère, là encore, qu'il n'a pas à trancher ce point de manière définitive, seuls les acquits de Riesling X Sylvaner étant ici litigieux. Il se bornera dès lors à observer que le département devrait arrêter les quotas de production le plus tôt possible dans la saison; on peut même se demander s'il est judicieux d'attendre les chiffres globaux du commerce des vins suisses, dont l'utilité ne paraît pas absolument évidente pour une telle décision, d'autant que l'autorité intimée pourrait sans doute se contenter de chiffres provisoires et des tendances qu'ils indiquent. Le département pourrait également, en lieu et place, procéder à une information préalable et s'assurer de sa diffusion, ce qui l'obligerait, dans le cadre de la fixation définitive des quotas, à ne pas s'écarter dans une trop large mesure des indications données auparavant. Les propos qui ont été tenus à l'audience au sujet de la récolte 1994 sont à cet égard significatifs, puisque le recourant croit à nouveau pouvoir se fonder sur les limitations fédérales, alors que le Chef du Service de la viticulture émet de sérieuses réserves à ce sujet.

                                S'agissant de la production de Riesling X Sylvaner du recourant, celui-ci ne prétend pas que la "décision" du 30 juillet 1993 l'obligeait à prendre des mesures excessivement coûteuses pour ajuster sa production. Le tribunal considère en définitive sur ce point que le caractère tardif de la détermination des quotas pour le cépage précité de l'appellation Morges ne rend pas disproportionnée la sanction qui résulte du dépassement constaté, soit le déclassement de l'encavage de Riesling X Sylvaner du recourant.

3.                             En l'espèce, le recourant succombe et devrait en principe supporter l'émolument d'arrêt (art. 55 LJPA). Les circonstances particulières du cas d'espèce commandent cependant de statuer sans frais.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

 I.                      Il est pris acte du retrait du recours dirigé contre l'acquit N° 14 609, sous réserve de la détermination des droits de production portant sur le cépage Riesling X Sylvaner de Jean-François Croisier, pour laquelle le pourvoi est maintenu; il est rejeté dans cette mesure.

II.                      Il n'est pas perçu d'émolument.

 

Lausanne, le 25 février 1994/gz

 

Au nom du Tribunal administratif  :

Le président :                                                                                                                                  Le greffier :

 

 

Le présent arrêt est susceptible d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral, dans un délai de 30 jours dès communication (art. 97 ss OJF).