canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 20 avril 1994

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sur le recours interjeté par X.________, dont le conseil est l'avocat Jacques H. Meylan, Av. du Tribunal-Fédéral 1, à 1002 Lausanne,

contre

 

la décision du 15 novembre 1993 de la Municipalité de la Commune de Morges, représentée par l'avocat Pierre Jomini, à Lausanne, réduisant le taux d'activité de l'intéressée par suppression partielle de son poste d'adjointe administrative de la Direction de l'urbanisme.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de :

MM.       J.-C. de Haller, président
Mme      D.-A. Thalmann, assesseur
M.           R. Wahl, assesseur

constate en fait  :

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A.                            La recourante X.________ est fonctionnaire au service de la Commune de Morges. Elle occupe le poste d'adjoint-administratif à la Direction de l'urbanisme, avec un taux d'activité de 80%. Elle a été reconduite tacitement dans cette fonction au 1er janvier 1992 pour une période administrative de cinq ans, conformément à l'art. 10 al. 6 du Statut du personnel communal..

B.                            Dans le courant de l'été 1993, et en raison de la situation inquiétante des finances communales, la Municipalité de Morges a décidé de prendre diverses

 

mesures. Elle a notamment proposé d'augmenter le taux d'imposition pour le porter de 90 centimes par franc payé à l'Etat à 100 centimes (le Conseil communal a finalement décidé une hausse limitée à 95 centimes dans sa séance du 1er septembre 1993). En ce qui concerne la gestion du personnel, la municipalité a décidé de supprimer toute une série de postes, soit complètement, soit en réduisant le taux d'activité de certains fonctionnaires. Il a ainsi été prévu de supprimer le poste d'ingénieur de la ville (Travaux et Services industriels), celui de brigadier garde municipal (Signalisation routière), celui d'un vigneron (domaine des vignobles) ainsi que deux postes au Service des eaux et à la Sécurité sociale et à l'Instruction publique. Trois diminutions de taux d'activité (80% à 50%) ont également été prévues, qui concernaient un poste à la Direction des finances des domaines, un poste de logopédiste et le poste de la recourante à la Direction de l'urbanisme et de la Police des constructions. C'est ainsi que, par lettre du 15 novembre 1993, la Municipalité de la Commune de Morges a avisé cette dernière, après l'avoir entendue dans sa séance du 2 novembre 1993, que son taux d'activité serait réduit de 80% à 50% dès le 1er juin 1994. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours.

C.                            Dans son mémoire de recours du 7 décembre 1993, la recourante a conclu à l'annulation du "licenciement partiel" décidé à son endroit. Dans sa réponse du 14 février 1994, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.

                                A l'audience du 31 mars 1994, le Tribunal administratif a entendu les parties et leurs conseils.

en droit :

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1.                             En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Mais le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous l'angle de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou

 

étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 cons. 3bi.f.; 108 Ib 205 cons. 4a). La notion d'abus de pouvoir est parfois synonyme de détournement de pouvoir. Elle caractérise alors l'acte accompli par une autorité dans les limites de ses attributions mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 333; RDAF 1985 p. 397 cons. 5).

2.                             La première question à examiner est celle de la base légale, dans la mesure où la création, la modification et la rupture des rapports de service entre administration et fonctionnaire sont assujetties à la règle de la réserve de la loi (voir notamment Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 319). Le statut du personnel de la Commune de Morges (ci-après : le statut) a été adopté par le Conseil communal dans sa séance du 1er avril 1987, en vertu de la compétence que lui confère l'art. 4 al. 1er ch. 9 de la loi du 28 février 1956 sur les communes. Selon l'art. 18 al. 1er du statut, un fonctionnaire peut être licencié, avec six mois de préavis au moins pour la fin d'un mois, lorsque sa fonction est supprimée et qu'il n'est pas possible de lui trouver dans l'administration une autre place correspondant à ses capacités. On peut certes se demander si cette disposition, qui vise à la rigueur du texte la suppression pure et simple, c'est-à-dire totale, d'un poste existant peut trouver sans autre application lorsqu'il s'agit d'une simple réduction du taux d'activité, sans licenciement de l'intéressée. Le Tribunal administratif considère que tel doit bien être le cas en l'espèce, parce que les motifs pour lesquels l'autorité communale a signifié une réduction de son taux d'activité à la recourante tiennent non pas à des questions de restructuration ou de réorganisation des services, mais a pour but de réaliser une économie budgétaire par une diminution globale des postes de l'administration communale. Il s'agit donc bel et bien de supprimer des postes, ou des parties de postes, opération qui correspond bien à celle que vise l'art. 18 du statut. A cela s'ajoute, sur le plan de la simple logique, qu'un texte qui habilite une autorité à supprimer totalement un poste de fonctionnaire doit également lui permettre de limiter son intervention à une suppression partielle, entraînant elle aussi un licenciement partiel.

                                L'exigence d'une base légale est donc ainsi satisfaite en l'espèce. Pour le reste, personne ne soutient, à juste titre, que la décision incriminée aurait été prise

 

par une autorité incompétente (c'est bien la municipalité qui est habilitée, par l'art. 13 du statut, à résilier les fonctions d'un fonctionnaire pour cause de suppression d'emploi). Quant à l'unique règle de forme prescrite, elle a été observée puisque le préavis de six mois exigé par le statut a été respecté.

3.                             Sur le fond, la recourante conteste que les nécessités d'ordre économique et budgétaire invoquées par la Municipalité de Morges puissent justifier l'atteinte qui est faite à sa situation professionnelle. Elle fait valoir notamment que l'introduction - récente - du système de la période administrative dans l'administration morgienne imposerait à la municipalité de procéder à des adaptations de postes pour des raisons budgétaires à l'issue de la période administrative seulement, et non pas en cours de celle-ci. Pour la recourante, la suppression de poste en cours de période ne pourrait intervenir que s'il s'agit de mesures de réorganisation, par exemple à la suite d'une diminution notable de la masse de travail à effectuer, hypothèse non réalisée selon elle en l'espèce. Elle reproche enfin à l'autorité intimée de n'avoir pas procédé à une pesée correcte de tous les intérêts en présence, les mesures décidées portant atteinte non seulement aux intérêts personnels des fonctionnaires licenciés mais encore à la bonne marche de l'administration elle-même, qui devra faire face avec des moyens diminués à une masse de travail à peu près semblable, sans par ailleurs que l'on soit certains d'atteindre l'objectif d'économie visé, puisqu'il sera vraisemblablement nécessaire d'étendre le concours à des mandataires extérieurs à l'administration.

                                Ce dernier grief soulève des questions proches de l'opportunité, mais on peut aussi considérer que la recourante invoque ici la violation du principe de la proportionnalité, et c'est sous cet angle que le Tribunal administratif en examinera le bien-fondé.

4.                             L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes, ci-après : LC). C'est ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et employés de la commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées à réglementer de manière autonome, sur une base de droit public dérogeant au droit fédéral conformément à l'art. 342 CO, les

 

rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés (sur tous ces points, voir une décision du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 6 mai 1988, RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298).

                                La municipalité intimée fait valoir qu'elle doit, dans ce cadre, disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, question relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal administratif. Ce principe est correct, même s'il doit être tempéré par la considération que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25 septembre 1992, GE 91/038 du 17 novembre 1992, GE 92/133 du 16 avril 1993). S'il s'agit d'une résiliation, le juge contrôlera que cette dernière se tienne dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elle apparaisse comme une mesure soutenable au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service. Les résiliations objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331, consid. 2).

                                La décision prise à l'endroit de la recourante fait partie d'un ensemble de mesures prises par la Municipalité de Morges en été 1993 de manière à réduire le déséquilibre du budget communal en agissant aussi bien du côté des recettes (augmentation d'impôts) que de celui des dépenses. Une telle démarche, dans son principe même, relève évidemment de la seule responsabilité politique des autorités communales et échappe au contrôle du juge administratif qui, à la différence de ces dernières, n'assume pas de responsabilités quant à la situation financière de la

 

Commune de Morges. Son examen ne peut donc porter que sur le point de savoir si telle ou telle mesure individuelle - en l'espèce la réduction du taux d'activité d'un fonctionnaire communal - ne viole pas les principes régissant l'activité administrative, notamment celui de la proportionnalité.

                                Tel n'est certainement pas le cas en l'espèce. La diminution du taux d'activité de la recourante fait partie d'une série de suppressions de postes devant permettre de réduire la masse salariale grevant les budgets futurs. Une telle démarche est non seulement efficace, mais encore pratiquement inévitable pour une autorité communale qui entend agir sur les dépenses de la commune, dans la mesure où les charges liées au personnel représentent un poste important du budget de toute collectivité publique (à Morges, la masse salariale du budget 1994 s'élève à vingt millions, sur un total de dépenses de septante millions). On ne peut donc reprocher à l'autorité intimée d'avoir cherché à supprimer certains postes, obtenant par là-même une économie non négligeable, puisque de l'ordre d'un demi million par année. Il n'y a pas violation du principe de la proportionnalité, parce que la mesure tend à sauvegarder un intérêt public important et qu'elle est adaptée à ce but (Tauglichkeit), ce qui est l'un des aspects du principe de la proportionnalité (ATF 112 Ia 70 cons. 5c). Certes, une atteinte est-elle portée aux intérêts des fonctionnaires qui sont victimes des suppressions ou suppressions partielles de postes mais on ne saurait considérer que de tels intérêts revêtent un poids prépondérant face à la nécessité d'assainir les finances publiques. Il convient de rappeler ici que les prétentions pécuniaires des fonctionnaires ou des employés des collectivités publiques n'ont pas le caractère de droits acquis, sauf si la loi fixe une fois pour toutes les situations particulières et les soustrait aux effets de modifications ultérieures, ou si des assurances précises ont été données à l'occasion d'un engagement individuel (ATF 117 ch. V 229, plus spécialement 234, consid. 5, et les références citées).

5.                             Il reste à examiner si, la Municipalité de Morges étant fondée pour les raisons qui viennent d'être rappelées à supprimer à des fins d'économie divers postes de l'administration communale, a abusé de son pouvoir d'appréciation en imposant à la recourante une réduction de son taux d'activité de 80% à 50%. Dans la mesure où le choix des postes à supprimer est une question d'opportunité, échappant par conséquent au contrôle judiciaire du Tribunal administratif, celui-ci ne peut intervenir que dans la mesure où il serait démontré que l'on est en présence d'un choix purement arbitraire, dénué de raisons objectives et sérieuses, voire même dirigées

 

contre la recourante personnellement pour des motifs étrangers à la démarche tendant à réaliser des économies. L'instruction n'a pas permis d'établir de telles circonstances. Certes, les parties disputent-elles du point de savoir si la masse de travail incombant à l'office dont fait partie la recourante a ou non diminué, ce que l'autorité intimée affirme et ce que la recourante a admis en partie (mémoire du 7 décembre 1993, page 5), même si elle soutient que d'autres tâches sont venues en compensation s'ajouter à celles qui lui étaient dévolues. En tout état de cause, dans la mesure où une diminution du taux d'activité d'un fonctionnaire comporte nécessairement une réduction de ses prestations, il appartient encore une fois à l'autorité municipale, responsable de la gestion de l'administration, d'effectuer les choix nécessaires et l'instruction n'a révélé aucun élément permettant de conclure en l'espèce à un choix arbitraire.

                                Il est vrai que la recourante a également laissé entendre, notamment à l'audience du 31 mars 1993, qu'elle était victime d'une mesure isolée, la visant personnellement, pour des raisons autres que celles officiellement invoquées. Dans la mesure où elle fait ainsi valoir le grief de détournement de pouvoir, tel que défini ci-dessus (consid. 1), le moyen n'est pas fondé. Aucun élément n'a été démontré permettant de déduire que l'autorité intimée visait personnellement la recourante pour des raisons non déclarées, l'instruction de la cause ayant permis au contraire d'établir que la réduction du taux d'activité qui lui a été imposé faisait partie de plusieurs mesures du même genre frappant d'autres fonctionnaires ou employés de la commune, l'objectif visé étant de diminuer la masse salariale.

6.                             Il résulte de ce qui précède que la décision entreprise résiste à tous les griefs formulés à son endroit, notamment à ceux d'arbitraire, d'abus du pouvoir d'appréciation et de violation du principe de la proportionnalité. Le recours ne peut dans ces conditions qu'être rejeté, les frais étant mis à la charge de la recourante déboutée (art. 55 LJPA).

                                Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'autorité intimée, d'une part parce qu'il s'agit d'une collectivité publique importante, disposant d'une administration permanente et suffisamment développée pour lui permettre de défendre ses intérêts en procédure (Tribunal administratif, arrêt AC 91/184 du 22 septembre 1992 et les références citées) et d'autre part parce que le litige opposant une autorité municipale à un membre de l'administration communale à propos d'un licenciement ou

 

d'une mesure analogue revêt un caractère particulier justifiant en équité que l'on renonce à allouer des dépens (art. 55 al. 2 LJPA; Tribunal administratif, arrêt 92/077 du 26 novembre 1992).

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      Un émolument d'arrêt de Frs 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge de la recourante;

III.                     Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 20 avril 1994/gz

 

Au nom du Tribunal administratif  :

 

Le président :