CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T
du 1er septembre 1995

sur le recours interjeté par J.-P. LAUFFER SA, à Montreux, dont le conseil est l'avocat Bernard Pfeiffer, Case postale 812, 1800 Vevey 1,

contre

la décision la décision de la Municipalité de Montreux du 14 juillet 1995 (exécution de travaux de raccordement au gaz à l'avenue Mayor Vautier, à Clarens) concernant également

la Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA à Vevey, dont le conseil est l'avocat Baptiste Rusconi, Case postale 3632, 1002 Lausanne.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section : M. Pierre Journot, président; Mme Dominique-Anne Thalmann et M. Vincent Pelet, assesseurs.

Vu les faits suivants :

A.                     La Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA à Vevey (ci-après : la CICG) est une société anonyme dont l'histoire, l'activité et les relations avec diverses communes du district de Vevey ont été décrites de la manière suivante dans un préavis commun adressé le 29 juin 1992 par les Municipalités de Corsier, Corseaux, Chardonne, Jongny, Vevey, La Tour-de-Peilz, Montreux et Veytaux à leurs conseils communaux respectifs :

1.            Objet du préavis

L'objet du présent préavis est le renouvellement par anticipation de la convention du 29 juin 1963, qui arrivera à échéance le 30 septembre 1997, entre les communes de Corsier, Corseaux, Chardonne, Jongny, Vevey, La Tour-de-Peilz, Montreux, Veytaux d'une part, et la Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA (la Compagnie) d'autre part. Ladite convention porte sur la concession par les communes à la Compagnie du droit exclusif d'établir et de maintenir, en dessus et en dessous des domaines public et privé de leurs territoires, toutes installations nécessaires au transport et à la distribution du gaz.

2.            RAPPEL HISTORIQUE

2.1.         La Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA

La Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA compte 131 années d'existence sous différentes raisons sociales.

En effet, jusqu'au début du siècle, elle fournissait principalement de l'éclairage d'où son nom, Société Vaudoise d'Eclairage par le Gaz Portatif et le Gaz Courant SA de 1861 à 1865 et, Société Veveysanne d'Eclairage par le Gaz SA de 1865 à 1916. Cependant en 1889, la Compagnie perdit le monopole de l'éclairage public et dut porter son effort commercial sur une utilisation du gaz pour la cuisson et le chauffage. Dès 1917, le résultat des efforts consentis pour promouvoir d'autres applications du gaz conduisit à une nouvelle modification de la raison sociale, soit Société Veveysanne du Gaz SA jusqu'en 1939.

La société ayant élargi les activités annexes, découlant de l'utilisation des produits dérivés de la distillation de la houille, en créant une centrale fonctionnant au coke, ainsi qu'en vendant des produits goudronneux pour le revêtement des chaussées et autres produits apparentés destinés à la chimie, elle s'appellera dès 1939 Compagnie du Gaz et du Coke SA. Sa dénomination actuelle lui a été attribuée en 1966, lorsque, pour accroître sa capacité de production et améliorer son rendement, la société construisit une centrale gazière à Aigle, qui a fabriqué pendant huit ans le gaz par craquage d'hydrocarbures, dont le prix de revient était plus favorable qu'à partir de la houille.

Cette phase intermédiaire fut utilisée pour mettre en valeur les terrains veveysans et procéder à la démolition de l'usine de Vevey. La Compagnie a ainsi amorcé la conversion au gaz naturel, mutation fondamentale, pressentie dès 1959 et dans laquelle elle a joué un rôle de pionnier.

C'est en 1974 que fut introduit en quelques mois seulement le gaz naturel sur l'ensemble du réseau. Grâce au haut pouvoir calorifique de cette nouvelle énergie, livrée en quantités abondantes, et à l'augmentation de la pression dans les conduites, le réseau a pu accroître considérablement sa capacité de transport, favorisant un essor dynamique des ventes dans les secteurs industriels, artisanaux et de chauffage de grande puissance.

Ainsi de 83 mio de kWh environ avant l'introduction du gaz naturel, les ventes ont atteint 836,5 mio de kWh au cours de l'exercice 1990-1991, ce qui a représenté une augmentation de 12% par rapport à l'exercice précédent.

2.2          Les relations entre les communes et la Compagnie

Dès la constitution de la société, des accords sont intervenus avec les communes signataires de l'actuelle convention (Vevey  2.10.1861, Corsier  21.5.1864, Montreux 12.7.1865, La Tour-de-Peilz  22.9.1865, Veytaux  22.7.1866, Corseaux  28.9.1911, Chardonne  30.12.1915 et Jongny  18.1.1926).

Ce n'est toutefois que le 1er décembre 1938 qu'une seule convention réunissant les huit communes et la Compagnie fut signée. Celle-ci fut renouvelée le 1er octobre 1963 avec échéance au 30 septembre 1997."

                        La convention du 29 juin 1963 passée entre les communes précitées et la CICG a, dans ses art. 1 à 9, la teneur suivante :

"I.           Objet de la convention

              Article premier

Les Communes concèdent à la Compagnie le privilège exclusif d'établir et de maintenir en dessus ou en dessous des voies publiques de leur territoire des appareils, tuyaux et autres installations pour le transport et la distribution du gaz quelles que soient sa nature, sa destination et son utilisation.

La présente concession est le renouvellement de celle que les Communes ont accordée à la Compagnie les 1er et 6 décembre 1938.

II.            Obligations de la Compagnie concessionnaire

              A.  Obligations générales

              Art. 2.

La Compagnie est tenue de livrer contre paiement le gaz qui lui sera demandé tant pour l'utilisation publique que pour les besoins des particuliers.

              Art. 3.

La Compagnie assume, à l'entière décharge des Communes, l'obligation de respecter les règles de tous ordres édictées par les autorités fédérales, cantonales ou communales, notamment les mesures de sûreté et les règles de police, ainsi que les prescriptions réglementaires pour l'exécution des fouilles dans le domaine public.

En cas d'urgence ou après vaine mise en demeure, les Communes peuvent faire exécuter, aux frais de la Compagnie, les travaux nécessaires.

Il est précisé que les droits conférés à la Compagnie par la présente convention ne pourront être supprimés par des règlements communaux.

              Art. 4.

Les Communes n'assument aucune responsabilité en raison des actes, des omissions ou des ouvrages de la Compagnie.

Celle-ci répond, à la décharge des Communes, des dommages et du tort causés à l'une d'entre elles, aux consommateurs ou à tous tiers quelconques par son exploitation, par des ouvrages ou à l'occasion de ses travaux, sur le domaine public.

              B.        Obligations à l'égard des consommateurs

              Art. 5.

La Compagnie s'oblige à livrer, aux prix de ses tarifs, un gaz d'une qualité conforme, pour le moins, aux normes fixées par la Société suisse de l'industrie du gaz et des eaux.

              Art. 6.

En cas de hausses importantes (dépassant 10%) ou répétées, les tarifs de la Compagnie pourront, à la demande des Communes, être soumis au Tribunal arbitral prévu à l'art. 27, qui tranchera définitivement en tenant compte de toutes les circonstances et de tous les intérêts en présence.

              Art. 7.

La Compagnie n'est tenue de fournir le gaz qu'au compteur.

Elle fixe l'emplacement des compteurs et peut percevoir des usagers une finance de location.

Les frais de vérification et de l'étalonnage officiels des compteurs sont à la charge de la Compagnie.

              Art. 8.

Les abonnés disposent librement, pour leur usage, du gaz dès sa sortie du compteur, mais ne sont pas autorisés à le distribuer à des tiers, à quelque condition que ce soit.

              Art. 9.

Nul autre que la Compagnie n'a le droit :

a)            d'installer des prises de gaz comprenant la tuyauterie dès la conduite maîtresse jusqu'au robinet d'arrêt placé à l'entrée dans le bâtiment;

b)           d'exécuter, de modifier, d'enlever ou de réparer les installations destinées à contenir du gaz non mesuré, avant la sortie du compteur.

Les abonnés sont libres dans le choix de l'appareilleur chargé des installations à partir du compteur. Cependant, la Compagnie n'est tenue de livrer le gaz que si l'appareillage est bien exécuté et répond aux exigences d'une bonne distribution.

La Compagnie a le droit d'édicter à ce sujet des prescriptions dont l'inobservation peut entraîner le refus de la fourniture du gaz.

                        Les autres dispositions de la convention règlent l'usage par la CICG du domaine public communal et des fouilles et autres travaux exécutés par les communes. La CICG a l'obligation de mettre à disposition un plan des canalisations établies. Les communes signataires sont au bénéfice de divers droits de participation dans la société et elles délèguent des représentants à son conseil d'administration. Une procédure de rachat de l'entreprise de la CICG par les communes est prévue à chacune des échéances de la concession. Enfin, l'art. 43 de la convention du 29 juin 1963 subordonne cette dernière à la ratification des conseils communaux des huit communes ainsi qu'à celle de l'assemblée générale des actionnaires de la compagnie. Il n'est pas prévu que la convention soit soumise au Conseil d'Etat.

B.                    Les parties à la convention du 29 juin 1963 ont passé une nouvelle convention la remplaçant, destinée à entrer en vigueur le 1er octobre 1997. Par cette nouvelle convention, les communes concèdent à la compagnie le droit exclusif d'établir et de maintenir en dessus et en dessous des domaines public et privé de leur territoire des appareils, tuyaux et autres installations pour le transport et la distribution du gaz. La CICG assume les obligations prévues en matière de sécurité par l'art. 3 de la nouvelle convention, qui est identique à la disposition correspondante de l'ancienne.

                        Au sujet de la réglementation prévue en matière d'installations avant-compteur, le préavis commun du 29 juin 1992 déjà cité plus haut exposait ce qui suit :

"La Compagnie doit rester l'unique intervenant sur les installations avant-compteur afin d'une part, d'assurer une sécurité optimale pour l'utilisateur d'appareils à gaz ainsi que pour la collectivité et, d'autre part, de permettre à la Compagnie d'avoir la garantie que du gaz non mesuré n'est pas consommé; celui-ci étant sa propriété jusqu'au compteur, base de la facturation.

Il convient de préciser que le gaz naturel est distribué sur l'ensemble des réseaux de la Compagnie sous des régimes de pression des installations avant-compteur différents.

Aussi, sans connaissance précise de ces régimes, l'intervention d'un tiers non averti constitue un danger. De plus, tout appareil raccordé à une pression autre que la pression de service fonctionnera de façon non optimale et consommera du gaz à un pouvoir calorifique supérieur à la normale, le surplus n'étant alors pas facturé à l'abonné.

Par ailleurs, pour assurer une sécurité optimale, la Compagnie met à disposition un service de piquet 24 heures sur 24 et 365 jours sur 365, assuré par ses ouvriers spécialisés. Le financement de cette organisation est couvert, partiellement, par le travail effectué sur les installations avant-compteur.

Dans le cas de l'intervention de tiers, le service de piquet devrait être maintenu et un contrôle obligatoire systématique des installations avant-compteur devrait être introduit, d'où des frais supplémentaires à reporter sur le prix de l'énergie, affaiblissant ainsi la capacité concurrentielle du gaz."

                        La nouvelle convention prévoit comme la précédente qu'elle est subordonnée à l'approbation des conseils communaux. Son art. 8 al. 1 a matériellement la même teneur que l'art. 9 al. 1 de la convention de 1963 cité ci-dessus. L'art 8 al. 3 de la nouvelle convention prévoit toutefois que la compagnie devra s'efforcer, dans la mesure du possible, de développer le système prévoyant l'installation, pour le gaz de cuisson dans les immeubles locatifs, du "compteur général" placé au sous-sol de l'immeuble, au même niveau que la vanne d'arrêt.

                        Les débats des conseils communaux ont butté sur le problème de l'exclusivité pour les installations avant-compteur. Les parties à la convention ont alors modifié le texte de la disposition litigieuse. Finalement, l'art. 8 de la nouvelle convention contient un chiffre II dont la teneur est la suivante :

"II.          Au cas où, par jugement du Tribunal fédéral, il s'avérerait que le contenu de la lettre b) ci-dessus est incompatible avec le droit suisse, le texte du chiffre I. serait annulé et remplacé par ce qui suit :

""Nul autre que la Compagnie n'a le droit d'installer des prises de gaz comprenant la tuyauterie dès la conduite maîtresse jusqu'à la vanne d'arrêt placée à l'entrée dans le bâtiment.

Les abonnés sont libres dans le choix de l'installateur concessionnaire chargé des installations à partir de la vanne d'arrêt placée à l'entrée dans le bâtiment.

Cependant, la Compagnie n'est tenue de livrer le gaz que si l'appareillage est bien exécuté et répond aux exigences d'une bonne distribution. La Compagnie a le droit d'édicter à ce sujet des prescriptions dont l'inobservation peut entraîner le refus de la fourniture du gaz"."

                        C'est ce texte qui a été finalement soumis aux conseils communaux puis signé par les municipalités et la CICG.

C.                    L'Association des maîtres ferblantiers et installateurs sanitaires de l'est vaudois, qui avait précédemment fait valoir sa position auprès des membres des conseils communaux des communes concernées, a adressé au Conseil d'Etat un recours et une requête contre les décisions desdits conseils communaux autorisant leur municipalité respective à signer la nouvelle convention.

                        Par décision du 25 janvier 1995, le Conseil d'Etat a rejeté le recours et la requête dans la mesure où ils étaient recevables. Il a considéré notamment que le recours était tardif pour cause d'inobservation du délai de dix jours de l'art. 31 LJPA qui courait au plus tard dès l'affichage public des décisions des conseils communaux. Le Conseil d'Etat a considéré également que faute de justifier d'un intérêt protégé par la loi applicable, l'association n'avait pas qualité pour recourir et qu'elle n'était pas non plus habilitée à présenter une requête ou une pétition tendant à ce que l'art. 8 de la convention soit soumis à l'approbation du Conseil d'Etat en vertu de l'art. 94 al. 2 de la loi sur les communes. Les considérants du Conseil d'Etat relèvent pour terminer que l'association aurait "tout loisir d'attaquer une décision d'application" de la convention de 1963 actuellement en vigueur.

D.                    La recourante est une société anonyme constituée en 1965 dont le but social est l'exécution d'installations de chauffages centraux, sanitaires et ventilation, entretien, ainsi que l'achat et la vente d'appareils de chauffage et de sanitaire. La recourante emploie notamment, avec rang de fondé de procuration, un collaborateur qui a subi l'examen professionnel supérieur organisé par l'Association suisse des maîtres ferblantiers et appareilleurs et qui porte le titre de projeteur d'installations sanitaires diplômé. Selon le règlement du 26 septembre 1985 qui régit l'apprentissage et l'examen de fin d'apprentissage d'installateurs sanitaire, ce titre permet de former des apprentis installateurs sanitaires, profession qui consiste à exécuter, entretenir et réparer des installations sanitaires et à établir des conduits en matières usuelles pour le gaz et l'eau notamment. La recourante produit en outre copie d'une déclaration de la Municipalité de Lausanne du 21 avril 1972 qui l'admet comme appareilleur concessionnaire du Service des eaux et du gaz. Elle produit des pièces dont il résulte que de nombreuses communes ne connaissent aucun monopole des installations intérieures de gaz.

                        En date du 2 septembre 1993, la recourante a rempli une soumission pour l'exécution de travaux d'installations sanitaires, plus précisément le raccordement au gaz, dans un immeuble dont la construction, autorisée par permis de construire délivré par la municipalité intimée, est actuellement en cours à l'avenue Mayor Vautier à Clarens. Par lettre du 8 mai 1995, l'architecte du maître de l'ouvrage a confirmé à la recourante l'adjudication des travaux pour le montant net de 53'000 francs en précisant que la validité de la commande était subordonnée à l'obtention d'une dérogation à l'art. 8 (recte 9) de la convention passée entre la Commune de Montreux et la Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA (ci-dessous : CICG) à Vevey.

D.                    Saisie d'une requête de la recourante qui lui demandait une dérogation à l'art. 9 de la convention du 1er octobre 1963 passée par la commune avec la CICG, la municipalité intimée a rendu le 14 juillet 1995 la décision suivante :

"A son sujet, nous vous informons que nous ne pouvons pas accepter la dérogation à l'article 9, première partie de la convention du 1er octobre 1963 entre les Communes de Vevey, Corsier, Corseaux, Chardonne, Jongny, La Tour-de-Peilz, Montreux et Veytaux et la Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA, à Vevey, que vous sollicitez pour l'adjudication à votre entreprise de divers travaux de construction d'un immeuble à l'avenue Mayor-Vautier, à Clarens, ces travaux étant réservés à la Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA selon l'article 8 susmentionné. En effet, nous ne pouvons pas déroger aux engagements que la Commune a pris vis-à-vis de la Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA."

                        Par acte du 18 juillet, étayé d'un mémoire du 28 juillet 1995, la recourante s'est pourvue contre cette décision en prenant en substance les conclusions suivantes :

-    l'art. 9 première partie de la convention de 1963 est nulle, subsidiairement annulé,

-    en conséquence, la décision attaquée est réformée en ce sens que la recourante est en droit d'exécuter les travaux adjugés,

-    subsidiairement, faute pour la recourante de pouvoir exécuter les travaux, la commune intimée est débitrice de la recourante de 50'000 francs avec intérêts.

                        L'effet suspensif ayant été requis, le juge instructeur a autorisé la recourante à exécuter les travaux litigieux. Il a considéré que la convention du 29 juin 1963 ne constituait pas un règlement communal susceptible d'imposer des droits ou des obligations (art. 94 al. 2 LC).

                        La municipalité intimée a déposé contre cette décision un recours incident, du 16 août 1995, tendant au rejet de la requête d'effet suspensif. Les écritures suivantes ont été déposées dans la procédure incidente :

-   déterminations de la CICG du 18 août 1995, qui concluent à l'admission du recours incident et à l'octroi de l'effet suspensif audit recours incident

-   déterminations de la recourante, du 18 août 1995, qui concluent au rejet du recours incident.

                        Dans le délai au 21 août 1995, non prolongeable, imparti à l'autorité intimée pour le dépôt de sa réponse ainsi qu'à la CICG et au Département de l'intérieur pour le dépôt de déterminations, les écritures suivantes ont été déposées :

-   réponse de la commune intimée, du 18 août 1995, le conseil de la commune protestant vivement contre le refus d'une prolongation de délai

-   lettre du conseil de la commune intimée, du 18 août 1995, transmettant les pièces du dossier et requérant la suspension de l'instruction selon l'art. 51 al. 3 LJPA.

-   déterminations du Service de l'intérieur du 18 août 1995 concluant à l'admission du recours faute par la règle juridique litigieuse d'être ancrée dans un règlement approuvé par le Conseil d'Etat.

-   déterminations de la CICG du 21 août 1995, requérant la prolongation du délai en raison de mesures d'instruction vraisemblablement requises.

                        Diverses correspondances ont encore été échangées. Les divers intervenants à la procédure ont été autorisés à déposer encore jusqu'au 31 août 1995 des procédés complémentaires. La CICG a déposé un mémoire du 31 août 1995 concluant au rejet du recours; elle a également requis l'audition de témoins ainsi qu'une expertise.

D.                    Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos le 1er septembre 1995.

Considérant en droit :

1.                     Le recours est dirigé contre la lettre de la municipalité intimée du 14 juillet 1995. Celle-ci déclare textuellement ne pas pouvoir accepter de dérogation à l'art. 9 première partie de la convention de 1963. La municipalité a repris en cela la formulation de la recourante dans sa requête, elle-même reprise de la lettre de l'architecte adjudicateur du 8 mai 1995. Comme la municipalité se réfère à des conséquences juridiques découlant d'une convention à laquelle la recourante n'est pas partie, on pourrait à première vue douter que la lettre du 14 juillet 1995 constitue une décision. Il résulte toutefois des procédés des parties, qui concordent sur ce point, qu'est en cause l'exécution de travaux d'installation de gaz à l'intérieur d'un immeuble à Clarens (Commune de Montreux). La recourante ne conteste pas l'exclusivité de la CICG pour ce qui concerne les travaux d'amenée du gaz depuis la conduite maîtresse jusqu'à la vanne d'arrêt située à l'entrée dans l'immeuble. Quant à la municipalité intimée, elle ne met pas en question la possibilité pour la recourante de se charger des travaux à réaliser au-delà du compteur de gaz. Seule est en cause l'exécution des travaux à réaliser entre la vanne d'entrée située à l'entrée de l'immeuble et le compteur. Il n'est pas litigieux non plus que la municipalité intimée a entendu, quelle que soit la formulation de sa lettre du 14 juillet 1995, prononcer une interdiction d'exécuter ces travaux à l'encontre de la recourante. Dans ces conditions, on se trouve bien en présence d'une décision qui a pour effet de créer, modifier ou annuler des droits ou des obligations au sens de l'art. 29 al. 2 lit. a LJPA. En vertu de l'art. 29 al. 1 LJPA, cette décision est susceptible de recours, comme l'indiquait d'ailleurs la décision attaquée.

                        Pour le surplus, il n'est pas contesté que la recourante, qui invoque une violation de la liberté du commerce et de l'industrie, est au bénéfice d'un intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 37 LJPA définissant la qualité pour recourir.

                        Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                     S'agissant de l'intervention comme partie de la CICG, on note que dans la procédure qui s'est déroulée devant le Conseil d'Etat, la recourante s'était opposée à cette intervention pour la partie du litige concernant l'application de l'art. 94 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC). Tel n'est pas le cas dans la procédure devant le Tribunal administratif, où le conseil de la recourante a précisé d'emblée, dans sa lettre d'envoi du recours du 18 juillet 1995, que la CICG interviendrait dans la procédure. La qualité de partie de la CICG n'étant au surplus pas discutée (elle invoque les droits qu'elle déduit de la convention du 29 juin 1963), il convient de traiter cette société comme telle sans développer de plus savantes considérations.

3.                     L'objet du litige est le droit de la recourante d'exécuter les travaux "avant-compteur" définis plus haut.

                        L'art. 101 LATC confère au Conseil d'Etat la compétence d'arrêter les dispositions concernant l'installation du gaz dans les constructions. Certains règlements de détail renvoient à cet égard aux directives de la Société suisse pour l'industrie du gaz et des eaux (SSIGE) que cite également la CICG dans son mémoire du 31 août 1995 (règlement du 5 mars 1986 concernant les laboratoires d'analyses pour la médecine humaine, RSV 5.1 G, art. 6 al. 4; règlement du 29 avril 1987 sur les laboratoires d'analyses vétérinaires et sur les cliniques vétérinaires,  RSV 5.16 C, art. 6 al. 5). Toutefois, bien qu'initialement insérée dans le titre de la LATC consacré à l'hygiène et à la salubrité, la règle de l'art. 101 LATC (anciennement art. 102 bis LCAT) a été considérée dès son adoption comme une norme de délégation suffisante pour fonder l'obligation du raccordement au gaz de cuisson dans toutes les cuisines prévue par le règlement d'application de la LATC (ATF 98 Ia 584; voir actuellement l'art. 34 RATC; une motion tendant à sa suppression, BGC novembre 1994 p. 2929 ss, a été renvoyée au Conseil d'Etat pour étude et rapport, BGC février 1995 p. 4658 ss). Pour le surplus, l'art. 68 c RATC place dans la compétence de la municipalité celle de délivrer l'autorisation requise pour les installations utilisant le gaz. On peut se demander si cette disposition épuise les compétences municipales en matière de gaz. Telle n'est apparemment pas la position de la municipalité intimée, qui ne conteste pas, notamment dans sa réponse du 18 août 1995, qu'on se trouve en présence d'une restriction à la liberté du commerce et de l'industrie. C'est la validité de cette restriction qu'il s'agit de vérifier.

4.                     a)        En sa qualité de personne morale de droit privé, la recourante peut invoquer la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst (Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 31, note 98).

                        b)        L'art. 31 Cst. féd. garantit le libre exercice d'une activité économique sur tout le territoire de la Confédération, sous réserve des dispositions restrictives de la Constitution fédérale et de la législation qui en découlent (al. 1), ainsi que des prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie (al. 2). Des restrictions à cette liberté doivent toutefois reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter les principes de la proportionnalité (ATF 117 Ia 445, cons. 2; 116 Ia 121, cons. 3) et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 34). Il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie. L'art. 31 Cst. féd. contient une limitation particulière sur ce point qui interdit aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29, cons. 4a; 103 Ia 592, cons. 3b). Les restrictions à la liberté économique sont conformes à la Constitution fédérale si elles sont fondées sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267, cons. 4).

                        c)        La convention du 29 juin 1963 crée, notamment pour ce qui concerne les travaux "avant-compteur" litigieux en l'espèce, un monopole qui est simultanément transféré à la CICG. Le principe de ce transfert par concession n'est pas litigieux et doit être admis (voir dans ce sens Grisel, vol. 1 p. 204; Sutter-Somm, Das Monopol im schweizerischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht, 1989,p. 16 ss et les références citées). Le recours conteste uniquement le bien-fondé du monopole lui-même.

                        Abstraction faite du monopole fiscal qui ne paraît pas en cause en l'espèce, la doctrine distingue le monopole de police et le monopole d'intérêt public:

-   Il y a monopole de police lorsque l'activité économique est prise en charge par l'Etat afin d'obvier aux dangers que cette activité pourrait faire courir à l'ordre public, soit à la paix, la sécurité, la tranquillité, la santé, la moralité publiques ou la bonne foi en affaire, si elle était exercée librement par les particuliers.

-   Il y a monopole d'intérêt public lorsqu'une activité économique est monopolisée dans le but d'accroître le bien-être général et desservir le bien commun, notamment par la mise à disposition facilitée de prestations indispensables à la vie de chacun ou nécessaires aux besoins de l'économie (Claude Ruey, Monopoles cantonaux et liberté économique, Lausanne 1988, p. 89 ss, 104 ss et 118 s.).

                        Ce sont précisément des exigences de police, plus précisément de sécurité publique, que les intimées opposent à la recourante: selon l'annexe jointe au recours incident de la municipalité intimée, la sécurité des installations intérieures dépendrait de la maîtrise des différents régimes de pression dans des installations parfois cachées ou noyées, dont seul le personnel de la CICG serait en mesure de garantir la bien-facture et la pérennité. L'intervention de la CICG serait également nécessaire pour éviter le risque d'une consommation indue par piratage des installations.  La recourante objecte qu'elle aurait le personnel possédant les connaissances professionnelles nécessaires pour accomplir les travaux litigieux, qu'elle serait actuellement au bénéfice d'une reconnaissance comme appareilleur concessionnaire pour la Commune de Lausanne et que de nombreuses communes ont renoncé au privilège accordé aux distributeurs de gaz au profit d'installateurs concessionnaires. La CICG, qui fait valoir que l'installation projetée n'est pas conforme aux normes déjà évoquées de la SSIGE, conteste la compétence de la recourante d'établir des installations garantissant la sécurité nécessaire.

                        La jurisprudence du Tribunal fédéral dénie actuellement au monopole portant sur les installations intérieures électriques la possibilité de se fonder sur des motifs de sécurité et de remplir ainsi un but de police (ATF 95 I 144, JT 1970 I 203, qui abandonne la jurisprudence antérieure en raison du caractère désormais rigoureux des prescriptions fédérales de sécurité; voir l'évolution décrite par Ruey, op. cit., p. 268 s.). En matière d'installations de gaz, la question du monopole ne semble pas avoir été tranchée mais l'exigence d'une autorisation générale (liée aux connaissances professionnelles) pour les exécuter est admise (ATF 103 Ib 594).

                        Force est de constater que la municipalité intimée, comme les autres communes de même que la CICG elle-même, ont accepté de signer une convention qui prévoit, certes à titre subsidiaire, l'hypothèse d'une suppression du monopole (art. 8 II de la convention destinée à entrer en vigueur le 1er octobre 1997), sans que soient remises en cause les obligation de la CICG en matière de sécurité (art. 3 de la nouvelle convention, qui reprend la teneur de l'ancienne). On peut se demander si ceci ne démontre pas qu'en réalité, l'existence du monopole litigieux n'est pas nécessaire pour assurer la sécurité des installations. Il est toutefois délicat de tirer des conclusions sur la base d'un texte manifestement signé dans circonstances mouvementées. D'un autre côté, la recourante se prévaut de la formation dont bénéficient ses collaborateurs, mais on peut se demander si l'existence d'une formation professionnelle spécifique aux professions traitant notamment le gaz (voir le règlement d'apprentissage et l'examen de fin d'apprentissage d'installateurs sanitaires du 26 septembre 1985) suffit à justifier l'abandon de tout monopole fondé sur des exigences de police. On notera à ce sujet qu'on peut se demander si le tissu de réglementation dans le domaine du gaz (à part les normes techniques privées dont celles de la SSIGE déjà citées) est aussi dense qu'en matière d'électricité. En effet, la loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les installations de transport par conduites de combustibles ou carburants, liquides ou gazeux, (RS 746.1, ci-dessous LITC) et son ordonnance d'exécution du 11 septembre 1968 (RS 746.11, ci-dessous OITC) prévoient l'édiction de prescriptions de sécurité par le Conseil fédéral (art. 52 al. 2 ch. 2 LITC; v. l'ordonnance contenant ces prescriptions, du 20 avril 1983, au RS 746.2). Ces prescriptions de sécurité s'appliquent également aux installations soumises au régime de l'autorisation cantonale (42 al. 1 LITC). Toutefois, les installations intérieures ont été expressément exclues du champ d'application de la loi par le Conseil fédéral (art. 6 al. 2 OITC, fondé sur l'habilitation figurant à l'art. 1 al. 4 LITC). On ne saurait dire en l'état si l'on trouve, dans le domaine des installations intérieures de gaz, dans un régime de droit fédéral comparable à celui des installations intérieures électriques évoqué par le Tribunal fédéral dans l'arrêt (ATF 95 I 145) cité ci-dessus.

                        Le tribunal peut toutefois renoncer à statuer sur la question du monopole de police qui divise les parties pour les motifs qui résultent des considérants suivants. Il convient seulement de rappeler que l'art. 68 lit. c RATC place dans la compétence de la municipalité celle de délivrer l'autorisation requise pour les installations utilisant le gaz et que les art. 126 et 127 LATC fondent la compétence générale de la Municipalité d'intervenir pour assurer une exécution des travaux conformes aux plans approuvés, aux prescriptions légales et réglementaires ainsi qu'aux règles de l'art de construire, ceci notamment dans l'hypothèse évoquée par la CICG où la sécurité de l'installation litigieuse en l'espèce serait effectivement menacée.

5.                     La commune fait encore valoir, dans l'annexe émanant de la CICG qu'elle a jointe à son recours incident, que la marge dégagée sur le travail effectué pour les installations avant-compteur permet à la CICG de financer un service de piquet permanent qu'elle met à la disposition des abonnés. En outre, la longue durée pour laquelle la convention est conclue empêcherait la CICG "de modifier à sa guise les règles si une évolution de la situation l'exigeait pour la sécurité des abonnés, notre société ayant toujours pu assurer cette dernière en ayant la maîtrise des installations entre ses réseaux et les compteurs". Dans le même sens, dans son mémoire du 31 août 1995 ainsi que dans la notice produite en annexe à ce dernier, la CICG expose que la perte de son droit exclusif sur les installations intérieures la mettrait en concurrence avec d'autres installateurs, ce qui ferait diminuer son chiffre d'affaires et la contraindrait à réduire le nombre de collaborateurs expérimentés qu'elle affecte au service de piquet particulièrement rapide et efficace qu'elle fournit actuellement.

                        Les intimées ne prétendent pas à la légitimité d'un monopole fiscal sur ce point: il ne saurait suffire d'après la jurisprudence (ATF 58 I 299; ATF 95 I 144, spéc. cons. 4b p. 150). Se pose dès lors la question de savoir si le monopole des installations intérieures doit être admis, au sens défini plus haut, comme monopole d'intérêt public permettant la mise à disposition facilitée de prestations indispensables à la vie de chacun ou nécessaires aux besoins de l'économie

                        Dans le domaine des installations intérieures électriques, le Tribunal fédéral a considéré en substance que le monopole communal n'était admissible ni pour des motifs fiscaux ni pour des motifs de sécurité, mais que des motifs d'intérêt public pouvaient le justifier, encore que l'autorité puisse aussi le cas échéant imposer aux installateurs privés autorisés des conditions et charges appropriées pour garantir une intervention rapide en cas de panne (ATF 95 I 145 et 155). Dans l'ouvrage déjà cité, Claude Ruey paraît admettre que le même raisonnement devrait être fait s'agissant des installations de gaz (op. cit., p. 269 note 65). La question est toutefois délicate. On peut cependant renoncer aux mesures d'instruction que les recourantes requièrent à ce sujet. En effet, quand bien même l'autorité de recours cantonale est tenue au contrôle constitutionnel des normes (ATF 108 Ib 41, spéc. p. 46; Revue fiscale 1994 p. 324, par exemple), il ne paraît pas opportun que le Tribunal administratif instruise et juge cette question, qui devrait probablement être examinée d'abord par le Conseil d'Etat pour les motifs qui résultent du considérant suivant.

6.                     La municipalité intimée ne conteste que le monopole litigieux est subordonné à l'existence d'une base légale. De son côté, la CICG soutient dans son mémoire du 31 août 1995 que l'on se trouve en présence d'une monopole de fait, dispensé de base légale.

a)                     Fondé sur la maîtrise du domaine public par la corporation publique, qui peut ainsi exercer seule une activité économique nécessitant un usage particulier du domaine public, le monopole de fait ne nécessite effectivement pas l'adoption d'une règle spéciale concernant l'activité monopolisée (Ruey, p. 135 s.). Ce ne sont toutefois pas les installations réalisées sur le domaine public qui sont en cause en l'espèce, mais bien celles que la recourante souhaite exécuter sur le domaine privé. Pour celles-ci, la convention du 29 juin 1963 prévoit par une disposition expresse le monopole de la CICG. Ce n'est pas se montrer formaliste, quoi qu'en dise la CICG dans son mémoire du 31 août 1995, que de constater que le tronçon de canalisation de gaz qui n'est pas établi sur le domaine public sort du cadre du monopole de fait qui peut s'exercer sur ce dernier. Quant au fait, souligné par la CICG, que le recourante renonce à contester le monopole de la CICG sur les installations conduisant de la conduite principale à la vanne d'entrée dans l'immeuble, soit sur le domaine privé également, il lie simplement le Tribunal, qui ne peut statuer au-delà des conclusions des parties (art. 104 dernier alinéa LI, a contrario).

                        Pour le surplus il n'est pas sérieusement contesté que le monopole litigieux requiert une base légale au sens matériel (ATF 98 Ia 50 concernant les installations sanitaires en général). Celle-ci est effectivement exigée tant pour un monopole de police que pour un monopole d'intérêt public (Ruey, p. 265 ss et 318). Il convient donc d'entrer en matière sur le grief d'absence de base légale invoqué par la recourante.

b)                     L'art. 3a de la loi sur les communes a la teneur suivante:

"Sauf disposition légale contraire, les communes peuvent confier l'exécution de leurs obligations de droit public à une société commerciale ou à une association au sens des articles 60 et suivants du Code civil, ou à une fondation, moyennant autorisation du Conseil d'Etat, qui statue en opportunité."

                        Les parties se sont abstenues d'invoquer cette disposition. On peut d'ailleurs se demander si la recourante pourrait se voir reconnaître qualité pour le faire et si la conclusion de la convention litigieuse tombe sous le coup de cette disposition. Tel ne paraît pas être, sur la seconde question, l'avis du Service de l'Intérieur si l'on s'en réfère sa lettre du 8 juillet 1992 à la ville de Vevey, produite par la commune intimée lors de la procédure devant le Conseil d'Etat et dans la présente cause par la CICG en annexe à son mémoire du 31 août 1995. Ce service considère en effet que la distribution du gaz n'est pas une obligation de droit public au sens de l'art. 3a LC. Quoi qu'il en soit, le Tribunal administratif, dont le pouvoir d'examen est limité à la légalité (art. 36 lit. c LJPA), ne saurait trancher la question car celle-ci est du ressort du Conseil d'Etat, qui dispose à cet égard d'un pouvoir d'examen en opportunité (art. 3a in fine LC).

c)                     On peut s'abstenir aussi d'examiner ici si le monopole litigieux nécessiterait une base légale ancrée dans le droit public cantonal ou s'il suffit d'un règlement communal (voir sur cette question Ruey, p. 267, note 51 et les références citées; Sutter-Somm, op. cit., p. 118 ss). La recourante se prévaut en effet de l'absence même d'un règlement communal valable.

                        L'art. 94 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC) a la teneur suivante :

"Les communes sont tenues d'avoir un règlement de police et les règlements imposés par la législation cantonale. Elles peuvent avoir d'autres règlements, notamment sur le fonctionnement des autorités et de l'administration communale.

Le règlement de police n'a force de loi qu'après avoir été approuvé par le Conseil d'Etat. Il en est de même des règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou imposent des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres."

                        La municipalité intimée fait valoir dans sa réponse du 18 août 1995 que la convention a été ratifiée par les conseils communaux des communes concernées et signées par leur municipalité respective. Il n'en reste pas moins que ni la convention dans son entier, ni celles de ses dispositions qui confèrent des droits ou imposent des obligations aux autorités ou aux particuliers n'ont été soumises à l'approbation du Conseil d'Etat pourtant exigée par l'art. 94 cité ci-dessus. Force est donc de constater qu'en vertu de l'art. 94 LC, les dispositions de la convention du 29 juin 1963 n'ont pas force de loi.

                        L'absence de base légale rend ainsi inopposable aux tiers le monopole litigieux, quelle que soit la nature (de police ou d'intérêt public) qu'on lui prête. Il n'y a donc pas lieu d'examiner plus avant la question de la compatibilité du monopole litigieux avec la liberté du commerce et de l'industrie.

7.                     Les intimées soutiennent qu'on ne saurait mettre un terme abrupt à un régime qui dure depuis 130 ans. C'est cependant à juste titre que les intimées n'invoquent pas l'existence d'un droit coutumier pour justifier le monopole litigieux. Le droit coutumier, que la Constitution vaudoise ne connaît qu'en rapport avec l'exercice de la religion catholique (art. 13 al. 5 Cst. VD), est certes admis comme source du droit public, du moins pour autant qu'il existe une lacune du droit écrit et qu'on soit en présence de la nécessité inéluctable de la combler (ATF 104 Ia 305). La doctrine admet même que le droit coutumier pourrait constituer une base suffisante pour une restriction de la liberté du commerce et de l'industrie (Sutter-Somm, op. cit., p. 121 s. et les références en note 96). Toutefois, on ne saurait laisser les intimées invoquer l'existence d'un droit coutumier alors que la période de 130 ans dont elles se prévalent est pour le moins interrompue par l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1956, de l'art. 94 LC. Cette disposition avait en effet pour objet de soumettre à l'approbation le Conseil d'Etat les règlements communaux qui confèrent des droits ou imposent des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres, alors que la loi précédente ne prévoyait cette approbation qu'à l'endroit des règlements de police (BGC août-septembre 1955 p. 828 s.). Dans ces conditions, il est évident que la convention du 29 juin 1963, ou du moins celles de ses dispositions qui étaient destinées à sortir des effets à l'endroit des particuliers, auraient dû être soumises pour approbation au Conseil d'Etat. Le fait que cette approbation n'ait pas été requise et qu'apparemment, il n'ait pas été prévu de la requérir au sujet de la nouvelle convention destinée à entrer en vigueur en 1997 (dont l'art. 1 prévoit désormais expressément le monopole litigieux sur le domaine privé également) exclut que l'on puisse considérer que les intimées auraient en quelque sorte usucapé l'approbation du Conseil d'Etat.

                        Au reste, il est douteux que l'on puisse reconnaître à la convention du 29 juin 1963 la convictio juris qui caractérise le droit coutumier si l'on considère les fortes résistances auxquelles la disposition litigieuse de la nouvelle convention s'est heurtée, tant devant les législatifs communaux qu'au sein de la profession des installateurs sanitaires.

7.                     La recourante conclut à titre principal à la nullité, subsidiairement à l'annulation de l'art. 9 première partie de la convention du 29 juin 1963. Cette conclusion ne saurait être admise car le Tribunal administratif peut seulement constater que la disposition en question ne peut pas être opposée à la recourante puisqu'elle n'a pas, faute d'approbation par le Conseil d'Etat, force de règlement communal. Il en résulte que la décision attaquée doit simplement être annulée. On rappellera à cet égard que le présent arrêt laisse ouverte la question de l'admissibilité du monopole litigieux au regard de la liberté du commerce et de l'industrie et que cette question paraît devoir être tranchée par le Conseil d'Etat, l cas échéant, dans l'hypothèse où les prescriptions litigieuses lui seraient soumises pour approbation au sens de l'art. 94 de la loi sur les communes. En revanche, le Tribunal n'a pas la compétence d'invalider en l'espèce les engagements souscrits entre elles par les parties à la convention du 29 juin 1963. On ne peut pas admettre non plus sans autre la conclusion III de la recourante qui tend à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la recourante est en droit d'exécuter les travaux qui lui ont été adjugés par SI Mayor Vautier SA. En effet, les compétences que la commune peut tirer des art. 126 et 127 LATC et de l'art. 67 lit. c LATC demeurent réservées. Enfin, la conclusion subsidiaire de la recourante en paiement de 50'000 francs doit de toute manière être déclarée irrecevable en raison de l'art. 1 al. 3 LJPA.

8.                     Le recours étant partiellement admis, la recourante ne supportera qu'un émolument réduit. Assistée d'un avocat, elle a droit à des dépens partiels, à charge des intimées solidairement entre elles.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :

I.                      Le recours est partiellement admis.

II.                     La décision de la Municipalité de Montreux du 14 juillet 1995 est annulée.

III.                     Un émolument de 500 francs est mis à la charge de la recourante.

IV.                    La somme de 2'000 (deux mille) francs est accordée à J.-P. Lauffer SA à titre de dépens, à la charge de la Commune de Montreux et de la Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA, solidairement entre elles.

Lausanne, le 1er septembre 1995/gz

                                                          Le président:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint