CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 19 janvier 1999
sur le recours interjeté le 6 mars 1997 par X.________, représentée par l'avocat Christian Marquis, à 1002 Lausanne
contre
la décision du Service des eaux et de la protection de l'environnement du 14 février 1998 (frais relatifs à la pollution du 18 octobre 1996 au Y.________).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Jean Meyer et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. ******** est propriétaire d'une villa au Y.________. Il a commandé du mazout de chauffage à la société X.________, qui lui en a livré le 18 octobre 1995 par son chauffeur ********. Avant le remplissage, celui-ci a jaugé la citerne mais n'a pas fait fonctionner une sonde électro-optique. Un débordement de quelque 60 litres s'est produit par une conduite d'aération débouchant sur un toit muni d'un chéneau pour les eaux de pluie.
Le juge pénal a été saisi. De son dossier, il ressort que la capacité effective de la citerne était réduite par rapport à celle qu'indiquait la jauge, dès lors que des renforts soudés au plafond empêchaient la masse liquide de s'étaler également; la sonde électro-optique, placée au-dessous des dits renforts, avait exclu jusqu'alors tout débordement.
Par décision du 14 février 1997, le Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après : SEPE) a mis à la charge d'X.________ l'entier des frais engagés pour parer à la pollution susmentionnée, par 17'015 fr. 30.
X.________ a recouru contre cette décision par acte du 6 mars 1997. Dans ses déterminations du 11 avril 1997, le SEPE a conclu au rejet du recours. A la suite de la production d'un jugement pénal acquittant le chauffeur susmentionné, un second échange d'écritures a eu lieu les 7 mai et 30 juin 1998.
Considérant en droit :
1. Les frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente à l'environnement, ainsi que pour en déterminer l'existence et y remédier, peuvent être mis à la charge de ceux qui en sont la cause (art. 59 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement, ci-après: LPE). Dans une disposition similaire, la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (ci-après: LEaux) prévoit que les coûts résultant des mesures prises par l'autorité pour prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un constat et pour réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué ces interventions (art. 54). Ces règles actuelles sont inspirées de l'art. 8 de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP), et sont "étroitement analogues" à celui-ci (ATF 122 II 29 consid. 3). Si ces textes ont le mérite de donner une base légale élémentaire à la prétention de la collectivité au remboursement du coût des mesures qu'elle engage, ils ne contiennent aucune indication sur les règles de responsabilité applicables; ce mutisme confère au juge un large pouvoir créateur (Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in Mélanges André Grisel, 1983, p. 596). Dans sa jurisprudence relative à l'art. 8 LPEP, le Tribunal fédéral a désigné les personnes "qui sont la cause" des mesures de sécurité en recourant aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation (ATF 118 Ib 414). Le perturbateur par comportement est une personne dont les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent d'elle, ont provoqué l'atteinte, tandis que le perturbateur par situation est une personne à qui il incombe de remettre une chose dans un état conforme à l'ordre public, en raison de ses liens avec cette chose, généralement parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire ou possesseur (ATF 118 Ib 415; ATF 119 Ib 503). Bien que la notion de perturbateur ait été développée en vue de désigner la personne qui est obligée, du point de vue de la police des eaux, d'empêcher un danger ou une pollution ou d'y remédier, cette notion s'applique aussi lorsqu'il s'agit de déterminer qui doit supporter les frais de rétablissement d'une situation conforme au droit (ATF 114 Ib 44 = JdT 1990 I 484). Pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité, il ne suffit toutefois pas que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat, c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites du danger. Le perturbateur par comportement est donc celui dont le comportement a causé immédiatement le danger. De même dans le cas du perturbateur par situation, il faut que la chose elle-même ait été directement la source du danger (ATF 118 Ib 415; JdT 1990 I 485). En cas de concours de perturbateurs, l'autorité doit rechercher d'office quelle est la part de responsabilité de chacun des perturbateurs, et, une fois celle-ci établie, appliquer par analogie la règle de répartition des responsabilités énoncée à l'art. 51 al. 2 CO (ATF 102 Ib 210, respectivement trouver une solution équitable et pratique tenant compte de toutes les circonstances subjectives et objectives (ZBl 1996, p. 128; Trüeb, in Kommentar zum Umweltschutzgesetz, n. 47 et 48 ad art. 59).
2. L'autorité intimée considère que seul le comportement du chauffeur-livreur de la recourante, consistant à effectuer sa livraison alors même qu'une sonde électro-optique ne fonctionnait pas, est à l'origine du dommage. Elle en déduit que la responsabilité d'un tiers est exclue.
3. D'emblée on relèvera que le point de vue de l'autorité intimée appelle une motivation, puisqu'elle ne saurait sans autre désigner le chauffeur comme fauteur de trouble puis décider de charger l'employeur de celui-ci des frais litigieux.
Si cet employeur peut être mis en cause, c'est qu'il y a lieu de faire application par analogie de l'art. 55 CO, selon lequel il répond du dommage causé par ses travailleurs. On compte en effet au nombre des perturbateurs celui qui, "sans avoir créé un état de fait illicite, dispose des personnes (...) qui l'ont engendré" (Rouiller, op. cit., p. 598). Est ainsi un perturbateur par comportement la personne dont non seulement les actes mais également ceux des tiers qui dépendent d'elle ont provoqué l'événement dommageable (ATF 114 Ib 52, consid. 2cc; ZBl 1991, p. 216). La responsabilité en cas de dommage lié à une pollution est en effet fondée sur l'application du système traditionnel de la responsabilité civile, dont fait partie notamment l'art. 55 CO (Wagner, Das Verursacherprinzip im schweizerischen Umweltschutzrecht, in RDS 1989, p. 321, spéc. 504; Trüeb, op. cit., n. 28; Manfrini, La responsabilité pour dommage causé à l'environnement, in Développements récents du droit de la responsabilité civile, 1991, p. 342; contra Gueng, Zur Haftungskonkurrenz im Polizeirecht, in ZBl 1973, p. 257 ss., spéc. 260 et 263, pour lequel, en cas de manquement du travailleur, tant celui-ci que son employeur répondent du dommage à l'égard de l'autorité; cf. également Tribunal administratif, arrêt du 29 août 1997, GE 94/0023, où l'on envisage la responsabilité spéciale du chauffeur).
Certes l'art. 51 al. 2 CO prévoit-il en cas de pluralité de responsables pour des causes différentes un ordre de préférence allant de l'auteur d'un acte illicite (in casu le chauffeur) à celui qui est tenu de par la loi (in casu l'entreprise de livraison en vertu de l'art. 55 CO et le propriétaire de l'immeuble en vertu de l'art. 58 CO) L'application de cette disposition conduirait donc à libérer tant le propriétaire que l'employeur du chauffeur et à faire supporter l'entier du dommage par celui-ci. Mais, comme l'expose le Tribunal fédéral, l'échelle de valeurs éthiques exprimée à l'art. 51 al. 2 CO subit l'interférence d'une autre hiérarchie, qui prête attention aux intérêts économiques et tient compte des points de vue de l'équité et des besoins pratiques ("Die Skala der ethischen Wertungen, wie sie in Art. 51 Abs. 2 OR zum Ausdruck kommt, ist überlagert von einer anderen, welche die wirtschaftliche Interessenlage mitberücksichtigt und den Gesichtspunkten der Billigkeit und der Praktikabilität Rechnung trägt"); c'est ainsi qu'appelé à statuer au sujet de la répartition des frais liés à une pollution provoquée par un manquement commis par un chauffeur-livreur, il ne désigne que l'employeur de celui-ci comme débiteur (ZBl 1991, p. 216).
4. a) En s'en prenant uniquement à la recourante, l'autorité intimée n'a pas pu considérer que celle-ci répondait solidairement avec des tiers et qu'il lui incombait le cas échéant d'engager contre eux une action récursoire. Une telle solidarité a en effet été niée par le Tribunal fédéral, selon lequel, comme exposé au considérant 1 ci-dessus, l'autorité doit déterminer elle-même pour quelle part chacun des responsables peut être sollicité (ATF 102 Ib 210; Trüeb, op. cit., n. 46 ss).
b) Quant à admettre que seul le comportement du chauffeur de la recourante a été la cause du dommage, l'autorité intimée n'a pas démontré qu'une telle exclusivité se justifiait. Pour elle, "un perturbateur par comportement exclut, d'une manière générale, un perturbateur par situation" (Cf. ses déterminations du 11 avril 1997, p. 2). En réalité, une telle règle n'existe pas, la jurisprudence se bornant à retenir que le perturbateur par comportement répond "en première ligne" (ATF 102 Ib 203, consid. 5c; Trüeb, op. cit., n. 47); cela n'empêche pas d'imputer une certaine responsabilité à un perturbateur par situation tel le propriétaire de l'immeuble en cause (JAB 1997, p. 420; ATF 114 Ib 44; ZBl 1996, p. 128; 1991, p. 216; Petitpierre-Sauvain, Le principe pollueur-payeur, in RDS 1989, p. 507).
c) En l'espèce, il apparaît qu'outre le chauffeur de la recourante, d'autres intervenants seraient susceptibles d'être pris à partie. Ainsi du réviseur de la citerne en cause, qui aurait installé une jauge inadaptée à la structure de celle-ci (pour un exemple de responsabilité du réviseur, cf. ATF 102 Ib 203). Ainsi également du propriétaire de cette citerne, du seul fait qu'il aurait sur elle un pouvoir de disposition et sans qu'une faute de sa part ne soit nécessaire (arrêt du Tribunal fédéral du 12 octobre 1990, publié in ZBl 1991, p. 212, et l'arrêt non publié qui s'y trouve cité, rendu par le Tribunal fédéral le 15 décembre 1983; cf. cependant Trüeb, op. cit., n. 25 et 26, qui voit dans cette jurisprudence une violation du principe de l'égalité de traitement; cf. aussi Bétrix, Les coûts d'intervention - difficultés de mise en oeuvre, in DEP 1995, p. 370 ss., qui relève qu'en équité, le propriétaire non fautif ne devrait pas pouvoir être recherché), sa responsabilité pouvant être construite sur le profit qu'il tire de l'installation et du risque de pollution que celle-ci fait courir (JAB 1997, p. 423; ZBl 1996, p. 122).
Or, l'autorité intimée a fait abstraction de ces autres personnes en raison du fait que le rôle du chauffeur de la recourante lui semblait seul déterminant. Elle a ainsi méconnu que, s'il était avéré, le manquement précité du réviseur aurait contribué à la survenance du dommage : ce n'est en effet qu'en fonction du résultat donné par la jauge que le chauffeur a procédé à une livraison. A cela s'ajoute qu'elle a omis de prendre position sur l'éventuelle responsabilité du propriétaire de la citerne, dont le Tribunal fédéral considère qu'il peut être mis en cause concurremment comme perturbateur par situation. Cela étant, il se justifie d'annuler sa décision et de lui renvoyer la cause afin qu'elle statue à nouveau; elle instruira auparavant la question du rôle du réviseur.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 14 février 1997 par le Service des eaux, et de la protection de l'environnement est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour qu'elle statue à nouveau.
III. Des dépens sont alloués à la société X.________ à la charge de l'Etat, par 800 (huit cents) francs; ils lui seront versés par l'intermédiaire du Service des eaux et de la protection de l'environnement.
IV. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 19 janvier 1999/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).