CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 avril 1998
sur le recours interjeté par PLAKATRON AG et SI PLACE DE LA GARE SA, représentées par l'avocate Graziella Burnand, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Morges du 21 août 1997 (octroi d'une autorisation provisoire d'affichage).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Claude Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le 3 février 1997, la société Plakatron, à Wallisellen, a requis de la Municipalité de la Commune de Morges l'autorisation de poser sur un immeuble appartenant à la SI Place de la Gare, Place de la Gare 6 à Morges, un caisson vitrine rectangulaire éclairé (dimensions 290 x 160 x 26 cm), en aluminium, installation devant être fixé directement sur la paroi de l'immeuble. Cette requête a été écartée par décision de la municipalité le 13 février 1997. Un recours, a été déposé le 3 mars 1997. Par arrêt du 26 mai 1997, le Tribunal administratif a admis le recours et annulé la décision attaquée, au motif en substance que les études en cours en vue de l'établissement d'un concept global d'affichage à Morges n'autorisait pas l'autorité communale à refuser par principe toute autorisation d'affichage en attendant que ce concept soit défini et cas échéant mis en forme par un règlement communal.
B. Par lettre du 21 août 1997, la Municipalité de Morges a informé la recourante Plakatron qu'elle donnait l'autorisation requise, à titre provisoire, soit "... jusqu'à l'adoption du concept global d'affichage, qui devrait être terminé à fin 1997 ou au début 1998". Un recours a été déposé contre cette décision, en date du 15 septembre 1997.
C. Peu avant le dépôt de ce recours, soit par lettre du 10 septembre 1997, la recourante a indiqué à la Municipalité de Morges qu'elle ne pouvait pas, en raison de l'importance de l'investissement entraîné par l'installation du panneau litigieux, se contenter d'une autorisation "provisoire". Elle a demandé à la municipalité de réexaminer sa position, ce que cette dernière a fait dans sa séance du 4 novembre 1997 en supprimant le caractère provisoire de l'autorisation délivrée, tout en réservant "... l'éventuel droit d'exiger l'adaptation de l'installation en cause pour la rendre conforme au nouveau concept global d'affichage, une fois celui-ci adopté". Cette décision a été communiquée le 10 novembre 1997 à la recourante, qui a alors modifié les conclusions de son acte de recours initial, en réclamant une autorisation d'affichage pure et simple (acte du 5 février 1998), c'est à dire la suppression de la réserve précitée.
D. Dans sa réponse du 26 février 1998, l'autorité intimée a conclut au rejet du recours. Le Tribunal administratif a encore entendu les parties ainsi qu'un témoin à son audience du 23 mars 1998.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile et selon les formes prévues par la loi par les destinataires de la décision entreprise, qui sont par conséquent légitimés à la contester par voie de recours, le pourvoi est recevable à la forme, sous réserve des considérations qui suivent relatives à la nature décisionnelle de l'acte attaqué.
2. En procédure contentieuse administrative, l'autorité de recours statue sur des rapports de droit fixés de manière obligatoire par une décision préalable de l'autorité. De cette décision qui constitue l'objet de la contestation (Anfechtungsgegenstand) doit être distingué l'objet du litige (Streitgegenstand), par quoi on entend le rapport de droit lui-même effectivement contesté aux termes des conclusions de l'acte de recours (ATF 122 V 36 consid. 2a; 119 Ib 36 consid. 1b; 118 V 313 consid. 3b).
En l'espèce, l'acte attaqué est l'autorisation délivrée le 21 août 1997, modifiée le novembre 1997. Les recourantes ne s'en prennent évidemment pas à cette décision en tant qu'elle délivre l'autorisation qu'elles ont sollicitée, puisqu'il n'y a pas - et ne peut pas y avoir - de litige sur ce point. Est en revanche contestée la réserve expresse d'exigences nouvelles résultant éventuellement de la future adoption d'un concept d'affichage, ainsi que les adaptations de l'installation concernée qui pourraient en résulter. Or, sur ce point, la Municipalité de Morges n'a pas pris une décision susceptible de faire l'objet d'un recours.
3. Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; (b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives, LJPA). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de personne, en particulier les simples renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques (v. ATF 108 Ib 544; 105 V 95; 100 Ib 130; RDAF 1986 p. 315; 1984 p. 499).
In casu, la réserve exprimée par la Municipalité de Morges n'a aucun caractère décisionnel, parce qu'elle ne modifie nullement la situation juridique des recourantes, et qu'elle ne constate pas davantage l'existence de droits ou obligations de ces dernières. En fait, la formule utilisée par l'autorité intimée ne fait qu'attirer l'attention des recourantes sur le principe selon lequel les décisions administratives peuvent - respectivement doivent - être révoquées à certaines conditions, qui ont été définies par la jurisprudence (voir notamment ATF 121 II 95; 119 Ia 305 consid. 4c, et les réf. citées; en ce qui concerne le Tribunal administratif, voir RDAF 1992 p. 477). Il est bien clair en effet que si, par hypothèse, l'étude conduite actuellement à propos d'un concept général de l'affichage devait déboucher sur l'adoption de principes s'opposant à des panneaux d'affichage du genre de celui qui a été autorisé en l'espèce, et que si ces principes devaient être incorporés dans un nouveau règlement remplaçant le règlement actuel sur les procédés de réclame (qui date de 1972), la question du maintien ou de la modification de l'autorisation se poserait. Mais, avant de statuer sur ce point, l'autorité municipale devrait vérifier si les conditions nécessaires sont réalisées, et prendre évidemment formellement une décision qui pourrait elle faire l'objet d'un recours.
La précision ainsi apportée par la municipalité, et qui est contestée par les recourantes dans la présente procédure, ne fait ainsi qu'évoquer une telle hypothèse, et est par conséquent dépourvue de portée juridique propre susceptible de lui attribuer un caractère décisionnel. Il s'agit en réalité d'une simple information. Que la mention litigieuse subsiste ou non, les recourantes sont et resteront au bénéfice d'une autorisation de police, susceptible d'être modifiée aux conditions évoquées ci-dessus. On est loin d'un acte étatique individuel relevant du droit administratif et réglant de manière contraignante un rapport juridique concret (ATF 121 II 473).
4. Il résulte de ce qui précède que faute d'objet le présent recours est irrecevable. Les recourantes supporteront les frais de la procédure et n'ont pas droit à des dépens. Elles verseront en revanche une indemnité à ce titre à la Commune de Morges, dont la municipalité a procédé avec l'aide d'un conseil.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourantes, solidairement.
III. Les recourantes, solidairement, verseront une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens à la Commune de Morges.
Lausanne, le 9 avril 1998/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).