CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T

du 4 mai 1998

sur le recours interjeté par Beat FREIBURGHAUS, Avenue d'Echallens 119, à 1004 Lausanne

contre

la décision de la Municipalité de Lausanne du 20 février 1998, lui refusant un emplacement pour un métier de forain lors de la Fête de printemps 1998.

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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Pierre Richard et M. Rolf Ernst, assesseurs.

Vu les faits suivants :

A.                     a)  La place de Bellerive, à Lausanne, appartient au domaine public cantonal. Elle est en effet englobée dans le périmètre de la concession de grève 132.G.38 délivrée par le Conseil d'Etat à la Commune de Lausanne le 14 juillet 1959. L'art. 4 de ce document précise que la parcelle est concédée à la Commune de Lausanne pour être aménagée en faveur du public, avec interdiction de bâtir, sous réserve des exceptions prévues à l'art. 13; selon l'art. 14 al. 2, la commune peut également percevoir des locations pour les restaurants, buvettes, plages, centres sportifs, dépôts de sable et gravier, chantiers de la Compagnie générale de navigation, ces locations et leurs tarifs devant être approuvés par le Conseil d'Etat.

                        Depuis de nombreuses années, une fête foraine est organisée chaque printemps sur la place de Bellerive.

                        b)  Ensuite d'un arrêt rendu le 15 décembre 1992 par le Tribunal administratif (GE 92/067), la municipalité a adopté de nouvelles "Conditions de participation pour la fête foraine de printemps 1994 sur la place de Bellerive" (ci-après : les conditions de participation); au demeurant, ces conditions ont été reconduites ensuite d'année en année, notamment pour la Fête de printemps de 1998.

                        S'agissant de la Fête 1994, les autorisations ont été délivrées sur la base de celles qui avaient été accordées en 1993. Le 20 décembre 1993, le Service de la police du commerce a d'ailleurs convoqué les forains pour leur expliquer les modalités nouvelles; les conditions de participation ont été communiquées par la suite par écrit à chacun des forains inscrits.

B.                    Par lettre du 13 août 1993, Beat Freiburghaus a déposé une demande pour participer à la Fête de printemps 1994, pour le métier "Round-up" de 14 mètres sur 14. L'intéressé a d'ailleurs été convoqué à la séance précitée du 20 décembre 1993, relative aux nouvelles conditions de participation à la fête; Beat Freiburghaus a accepté celles-ci en les contresignant en date du 4 janvier 1994, son inscription étant dès lors enregistrée sur la liste d'attente 1994 des forains vaudois.

                        Vu le manque de places disponibles, la demande de Beat Freiburghaus a toutefois été refusée le 28 février suivant. Cependant, le Service de la police du commerce ayant constaté que l'intéressé n'était en réalité pas domicilié dans le canton de Vaud, il l'a placé sur la liste d'attente des forains provenant du reste de la Suisse pour l'année 1995.

C.                    Le requérant s'est finalement inscrit en résidence principale à Lausanne le 1er août 1994 et a renouvelé sa demande, cette fois pour la fête de printemps 1995, le lendemain. Beat Freiburghaus a néanmoins essuyé un nouveau refus pour la fête de 1995, en raison du manque de place et du fait que son domicile lausannois ne pouvait pas être pris en considération d'emblée, mais seulement après un délai de carence de trois ans.

D.                    Dans le cadre de la préparation de la Fête de printemps de 1996, la Direction de police et des sports a élaboré deux projets successifs, le second restreignant les espaces entre les différents métiers et supprimant même la plupart des couloirs latéraux. Il a en conséquence été possible de placer pour cette fête 73 métiers, 17 stands de victuailles et la cantine, soit un total de 91 autorisations.

                        Néanmoins, la municipalité a écarté une nouvelle fois la demande de Beat Freiburghaus, cela pour les mêmes motifs que pour la fête de 1995; il en est allé de même pour la fête de 1997.

E.                    Beat Freiburghaus est considéré comme lausannois à compter du 1er août 1997 et est inscrit en tête de la liste d'attente des forains lausannois pour la Fête de printemps 1998. Il a dès lors déposé une nouvelle demande le 28 août 1997 pour cette manifestation.

                        Par ailleurs, la Direction de police a soumis aux présidents de l'Association foraine de la Suisse romande et de la Société des artisans de la fête foraine les projets de plan pour 1998, pour recueillir leur avis.

                        Alors que la municipalité a pu délivrer 92 autorisations en 1997 (74 métiers, 17 stands de victuailles et la cantine), elle en a délivré 89 (72 métiers, 17 stands de victuailles et la cantine) pour la Fête de printemps 1998. Elle explique à cet égard que quatre forains ayant participé en 1997 ne se sont pas réinscrits, alors que deux autres sont décédés, notamment René Tissot; en outre deux forains précédemment inscrits n'avaient pas occupé leurs emplacements en 1997, de sorte que ceux-ci étaient disponibles pour la fête 1998.

                        La municipalité a tout d'abord retenu le principe que l'autorisation dont bénéficiait un forain décédé pouvait être transférée au conjoint survivant en priorité; l'emplacement de René Tissot a donc été octroyé à son épouse Liliane, laquelle s'était inscrite dans les délais. Elle a ensuite admis diverses demandes de changement d'emplacement, concernant à vrai dire de petits métiers et des stands de victuailles. Divers forains ont également obtenu l'autorisation de changer de métier (conformément à l'art. 7.1 des conditions de participation), les nouveaux manèges ayant une emprise identique ou inférieure aux anciens (sur les six demandes dans ce sens, une seule, celle émanant de Jacqueline Jeanneret a été écartée). Un forain et un marchand de victuailles ont pu augmenter leurs surfaces d'exploitation par rapport à la fête 1997, deux autres demandes dans ce sens étant en revanche écartées. La municipalité a enfin attribué, selon ses allégations, le solde des emplacements laissés vacants en fonction des listes d'attente, mais aussi de la place disponible. Elle explique ainsi qu'aucun lausannois, ni aucun vaudois figurant sur la liste d'attente n'a pu obtenir d'autorisation, dans la mesure où les manèges de candidats comportaient une emprise qui ne pouvait pas s'inscrire dans l'espace laissé libre (notamment celle de l'autorisation délivrée en 1997 à John Wetzel, de 9 mètres sur 4 mètres 50); en définitive, elle a accordé l'autorisation en question à Roland Jeanneret, premier inscrit en liste d'attente des forains romands, pour un jeu de dimensions semblables (Miami, de 8 mètres 50 sur 4 mètres 50). Par ailleurs trois emplacements de petites dimensions, pour lesquels il n'y avait pas véritablement de demande, ont été fondus en un seul, ce qui a permis d'accorder une autorisation à Clark Wetzel, prochain inscrit en liste d'attente pour un métier de 18 mètres sur 4, seul à pouvoir s'insérer dans l'espace disponible. Enfin, faute de candidat, l'espace occupé précédemment par Roger Jeanneret (9 mètres sur 3) n'a pas pu être attribué.

                        Ces choix figurent dans une note de la Direction de police à la municipalité, datée du 16 février 1998, propositions d'attributions que l'autorité intimée a ratifiées dans sa séance du 19 février. En conséquence, la Direction de police a notifié à Beat Freiburghaus une nouvelle décision de refus pour son métier "Round-up"; cette décision indique notamment ce qui suit :

"Toutes les demandes ont été successivement étudiées avec attention. Malheureusement il est apparu qu'il n'était pas possible de vous attribuer un emplacement pour le métier cité en référence, vu le manque de place.

Pour obtenir de plus amples informations concernant cette décision, il vous appartient dans un premier temps de vous adresser à l'un ou l'autre des représentants des sociétés foraines mentionnées ci-dessus, puis éventuellement au Service de la police du commerce.

Pour ce métier votre demande a été placée en liste d'attente, ..."

F.                     Beat Freiburghaus a recouru contre cette décision, par acte du 3 mars 1998, soit en temps utile.

                        Consultées par le magistrat instructeur, les associations foraines n'ont pas été en mesure de compléter la motivation figurant dans la décision précitée et se sont bornées à renvoyer à cet égard aux autorités lausannoises, seules habilitées à statuer.

                        Pour sa part, la Municipalité de Lausanne a déposé sa réponse au recours le 16 avril 1998; elle conclut avec suite de frais et dépens au rejet du recours.

                        Beat Freiburghaus, qui a reçu cette écriture, a renoncé à compléter ses moyens.

G.                    Par ailleurs, le tribunal a convoqué le recourant à son audience du 29 avril 1998, mais celui-ci a déclaré par téléphone qu'il ne pourrait pas se présenter; dans ces conditions, le tribunal a renoncé à tenir l'audience agendée.

                        En revanche, il a tenu séance dans le cadre d'autres recours formés contre des refus d'autorisations, relatifs à la participation à la Fête de printemps 1998, notamment un recours formé par Evelyne et Willy Bourquin; or, dans le cadre de cette audience, ce dernier a contesté la place de Beat Freiburghaus dans la liste d'attente des forains lausannois, étant précisé qu'à ses yeux la première place de cette liste revenait à Evelyne Bourquin. A ses yeux, cette solution résulte d'abord du fait qu'Evelyne Bourquin a pris domicile à Lausanne avant Beat Freiburghaus et pour le motif supplémentaire que ce dernier n'exercerait pas à titre principal la profession de forain, mais bien celle d'importateur de vins. Le tribunal, au demeurant, ne retiendra pas cette dernière allégation, dans la mesure où Beat Freiburghaus n'a pas été en mesure de se déterminer à ce sujet et qu'elle n'est au surplus pas suffisamment établie.

Considérant en droit :

1.                     A teneur de l'art. 16 de la concession de grève 132.G.38 délivrée à la Commune de Lausanne en 1959, toute contestation au sujet de l'utilisation de la parcelle concédée sera tranchée par le Conseil d'Etat. On pourrait dès lors hésiter sur la question de savoir s'il incombe bien au Tribunal administratif ou au contraire au Conseil d'Etat de connaître du présent litige.

                        a)  Le Tribunal administratif, selon l'art. 4 al. 1 LJPA, connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Cette disposition comporte dès lors une clause générale de compétence en faveur du Tribunal administratif, s'agissant du contentieux portant sur des décisions administratives cantonales ou communales; elle réserve l'hypothèse de recours intermédiaires, ainsi que les dispositions légales expresses contraires.

                        En l'espèce, on ne voit guère que de telles dispositions légales soient susceptibles de trouver application; dès lors, dans la mesure où l'objet du litige constitue bien une décision administrative communale de dernière instance - ce qu'il convient de vérifier -, la compétence du Tribunal administratif se trouverait donnée.

                        b)  On admet généralement que les concessions présentent une nature mixte, à la fois contractuelle et unilatérale; il est dès lors possible que l'art. 16 de la concession précitée prévoie un mode de liquidation particulier des litiges relatifs aux aspects contractuels de la concession ou ceux divisant la commune concédante et l'Etat (sur ce point délicat, v. arrêt du 28 janvier 1998, AC 97/0144, consid. 1). De toute manière, quelle que soit la portée qu'il convient de donner à cette disposition de la concession, celle-ci ne peut que céder le pas devant la teneur de l'art. 4 al. 1 LJPA, pour autant que l'on se trouve dans le champ d'application de cette règle légale. Or, l'autorisation querellée, ou plutôt son refus, ne porte pas à proprement parler sur une concession à caractère partiellement contractuel, mais bien sur une simple autorisation d'usage accru du domaine public, accordée à bien plaire, selon les conditions de participation (ch. 4.1 de celle-ci). Une telle autorisation ne peut qu'être qualifiée de décision au sens technique des art. 4 al. 1 et 29 LJPA, ce qui ouvre, en cas de contestation, la voie du recours au Tribunal administratif, en dernière instance cantonale en tout cas (sans doute, la Direction de police a-t-elle pris la précaution de soumettre pour signature les conditions de participation à chacun des candidats à un emplacement à la Fête de printemps, mais cette circonstance ne confère pas encore aux autorisations précitées un caractère contractuel; en outre, selon la pratique décrite par l'intimée, les autorisations à bien plaire délivrées aux forains présentent apparemment une stabilité importante, qui les rend beaucoup moins précaires qu'il n'y paraît à la lecture de l'art. 4.1 des conditions de participation : elles se rapprochent dès lors de sous-concessions, ce qu'elles ne sont toutefois pas).

                        c)  Selon le ch. 1.1 des conditions de participation, nul ne peut exploiter un métier lors de la fête foraine sans autorisation de la Direction de police et des sports. Cependant, même si ce texte paraît donner compétence à cette direction pour l'octroi des autorisations, il n'empêche pas de l'interpréter en ce sens que la Direction de police se contente de notifier des autorisations délivrées par la municipalité. Cette dernière fait au surplus valoir l'art. 42 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes, qui mentionne au nombre des attributions des municipalités l'administration du domaine public; quant aux dispositions du règlement général de police de la commune de Lausanne, elles confirment cette solution en prévoyant que les utilisations du domaine public doivent faire l'objet d'une autorisation préalable de la municipalité ou de la Direction municipale désignée par celle-ci (voir par exemple art. 94 et 98 du règlement précité).

                        En l'occurrence, la municipalité, dès 1994 semble-t-il, a statué elle-même sur l'ensemble des autorisations nécessaires pour la participation à la fête de printemps; seule est réservée la compétence de la Direction de police et des sports de prendre une décision, en urgence en quelque sorte, en cas de renonciation de l'un des participants après l'envoi des décisions (voir pour un cas de ce genre TA, arrêt du 27 juin 1997, GE 97/0059). Il apparaît en définitive que la municipalité, si elle délègue certains pouvoirs de décision à la Direction de police en relation avec la Fête de printemps, ne le fait pas pour l'approbation générale du plan de la fête et des emplacements correspondants; on ne voit pas que ce choix viole une règle de compétence. La décision attaquée, qui entre dans les attributions de la municipalité et qui surtout émane de cette autorité, est donc susceptible d'un recours au Tribunal administratif.

2.                     La motivation de la décision attaquée est extrêmement sommaire, voire inexistante, puisqu'elle se borne à indiquer que le refus est dû à un manque de place. Curieusement, dite décision renvoie les intéressés à s'adresser aux deux associations professionnelles consultées avant l'élaboration du plan, pour obtenir des explications complémentaires; cette indication donne à penser que le destinataire d'une décision de refus, pour pouvoir motiver un éventuel recours, devrait s'adresser préalablement à ces sociétés pour connaître les raisons pour lesquelles sa demande a été écartée. Le procédé adopté ici par l'autorité intimée, même si le ch. 5.1. des conditions prévoit que les refus d'autorisations ne sont pas motivées, apparaît comme extrêmement discutable. Sans doute la municipalité dispose-t-elle d'une grande marge d'appréciation dans l'attribution d'autorisations d'usage accru du domaine public; en revanche, il est douteux que la municipalité puisse ici se prévaloir de l'autonomie communale, dès lors que le litige porte sur l'utilisation du domaine public cantonal. Quoi qu'il en soit, le Tribunal administratif doit ménager ce pouvoir d'appréciation, seul un excès ou un abus de celui-ci pouvant être sanctionné dans le cadre de l'examen en légalité auquel doit procéder l'autorité de recours (art. 36 let. a LJPA; la loi ne prévoit en effet pas de contrôle s'étendant en l'espèce à l'opportunité de la décision attaquée : art. 36 let. c LJPA a contrario). Mais une telle marge d'appréciation ne dispense pas l'autorité qui en dispose de l'obligation de motiver ses décisions, bien au contraire; certains auteurs postulent même qu'une telle liberté implique en contrepartie l'obligation de motiver plus soigneusement encore les décisions fondées sur celle-ci (dans ce sens Mark Villiger, Die Pflicht zür Begründung von Verfügungen, ZBl 1989, 137, spéc. p. 154). En l'espèce, ce vice de la décision attaquée apparaît toutefois comme réparé, compte tenu du caractère détaillé de la réponse au recours déposée par la municipalité (sur la question de la réparation des vices liés à la violation du droit d'être entendu, voir Lorenz Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, ZBl 1998, 97 ss, spéc. p. 104); il va de soi, dans un tel cas, que le recourant doit avoir la possibilité de compléter ses moyens sur les déterminations de l'autorité intimée, ce qui a été le cas en l'espèce (la question pourrait toutefois se poser de manière différente, dans l'hypothèse où le recourant, en raison de la proximité de la fête, ne pourrait pas faire valoir en temps utile ses moyens).

                        On signalera encore que le renvoi aux associations professionnelles pour l'obtention de précisions quant aux motifs de la décision de refus apparaît particulièrement malheureux; les intéressés pourraient en effet en inférer que ces groupements professionnels ont joué un rôle central dans l'attribution d'emplacements déterminés, en violation des règles d'objectivité que la municipalité se doit d'observer. La prise de position extrêmement fouillée de la municipalité a toutefois écarté cette impression, l'autorité intimée indiquant que les associations professionnelles ont été consultées, notamment sur des questions de principe, mais qu'elle avait bien pris, elle-même, les décisions querellées.

3.                     L'installation d'un métier forain ou d'un stand sur le domaine public constitue un usage accru de celui-ci, soumis à autorisation préalable. Selon la jurisprudence, celui qui demande à faire usage du domaine public pour l'exercice d'une profession peut invoquer la liberté du commerce et de l'industrie; dans cette mesure il existe un "droit conditionnel" à l'octroi d'une autorisation d'usage accru du domaine public (ATF 121 I 282 c. 2a et les références). Le refus de l'autorisation apparaît ainsi comme une restriction à la liberté du commerce et de l'industrie et il est soumis à des limites précises : il doit obéir à l'intérêt public - par quoi il ne faut pas entendre exclusivement des restrictions reposant sur des motifs de police; des motifs de politique économique sont en revanche exclus -, reposer sur des critères objectivement défendables et respecter le principe de la proportionnalité; la pratique en matière d'autorisation ne doit en outre pas vider les libertés publiques de leur substance, ni de manière générale, ni au préjudice de certains citoyens (ibid. et ATF 108 Ia 137 c. 3 et les références). La jurisprudence n'exige en revanche pas que les critères appliqués par l'autorité compétente pour concrétiser le régime d'autorisation reposent sur une base légale formelle, même si elle considère comme souhaitable que les conditions d'autorisation soient fixées par des règles de droit, dans l'intérêt d'une pratique administrative uniforme et prévisible (ATF 121 I 283 c. 2b; 119 I a 449 c. 2a).

                        Selon l'art. 14 al. 2 de la concession de grève, déjà citée, les locations et leurs tarifs portant sur la parcelle concédée devraient être approuvés par le Conseil d'Etat; cette disposition paraît indiquer que le document intitulé "Conditions de participation à la fête foraine de printemps", qui prévoit le principe et les modalités de ces locations, aurait dû être approuvé par le Conseil d'Etat; au demeurant, il semble néanmoins que seul le tarif des autorisations (voir ch. 10 des conditions de participation) a fait l'objet d'une telle approbation. L'autorité intimée a expliqué en audience qu'elle appliquait le même tarif que pour les autres utilisations accrues du domaine public; par ailleurs, le Service des eaux cantonal lui aurait indiqué qu'une approbation du Conseil d'Etat, nécessaire pour des usages privatifs permanents (SAGRAVE SA notamment) ne le serait pas pour des cas comme la Fête de printemps (cette interprétation n'est pas des plus convaincantes, dans la mesure où l'art. 14 al. 2 de la concession, dans le cadre d'une énumération non exhaustive, cite le cas des buvettes, soit une hypothèse qui paraît être celle d'un usage non permanent). On laissera toutefois ouverte la question de savoir s'il convient de revenir sur les considérations développées précédemment par le Tribunal administratif sur ce sujet (voir notamment l'arrêt du 29 mai 1996 concernant la fête 1996 GE 96/019, consid. 2 in fine), dans la mesure où cela doit rester en l'occurrence sans conséquence. En effet, dès lors qu'une base légale formelle n'est pas nécessaire, une circulaire administrative censée assurer une pratique uniforme pouvant être admise, les conditions de participation approuvées par la municipalité apparaissent de toute manière comme un document de travail susceptible de fournir une base suffisante.

4.                     Selon le ch. 3.1 des conditions de participation, le même emplacement est en principe attribué au même forain d'année en année, pour autant qu'il s'agisse du même métier. Seuls les emplacements devenus vacants sont réattribués à de nouveaux venus. Ces emplacements ou ceux qui sont nouvellement créés sont attribués en premier lieu au titulaire d'une autorisation qui demande à changer de place, pour autant que la configuration des lieux et l'équilibre attractif du champ de foire s'y prête (ch. 3.2). L'attribution des emplacements restés libres s'effectue sur la base de listes d'attente, la priorité étant accordée aux forains lausannois, c'est-à-dire ceux qui ont leur domicile politique et fiscal dans la commune depuis trois ans au moins, puis aux forains domiciliés dans le canton de Vaud depuis trois ans au moins, aux forains domiciliés en Suisse romande, aux forains domiciliés dans le reste de la Suisse et, enfin, aux forains domiciliés à l'étranger (v. ch. 3.3). Bien entendu, la préséance dans la liste d'attente ne se conçoit que par rapport à un emplacement susceptible d'accueillir le métier inscrit. Un régime préférentiel est en outre réservé à certaines installations, afin de préserver l'attractivité du champ de foire (v. ch. 3.4).

                        Il faut signaler encore ici la teneur du ch. 7 des conditions de participations :

"7.          Changement de métier et modification du périmètre de l'emplacement

7.1          Si un forain titulaire d'une autorisation et d'un emplacement souhaite présenter un autre métier l'année suivante, il doit le signaler dans sa demande à la police du commerce. En aucun cas, les dimensions hors tout du nouveau métier ne doivent dépasser le périmètre de l'emplacement attribué au forain l'année précédente. La structure du nouveau métier doit pouvoir s'adapter à cet emplacement. La police du commerce se réserve la possibilité de refuser un métier pour l'un ou l'autre de ces motifs.

7.2          Le titulaire d'une autorisation qui désire augmenter le périmètre de la place qui lui a été attribuée doit en faire la demande écrite à la police du commerce. Celle-ci apprécie librement la situation et n'accorde un emplacement plus grand que si les circonstances le permettent."

                        Il résulte de cette réglementation que le forain qui souhaite placer un métier dont l'emprise serait supérieure à celui qu'il exploitait auparavant ne dispose d'aucun privilège quelconque; l'autorité compétente apprécie librement sa requête. La situation est moins claire s'agissant de forains qui revendiquent la même place, tout en souhaitant exploiter un nouveau manège; selon la réponse de l'autorité intimée, confirmée à l'audience toutefois, celle-ci traite prioritairement les demandes de changement de métier par rapport à celles émanant de nouveaux venus, pour autant que le manège concerné soit du même genre que le précédent : même si cette solution ne résulte pas expressément du ch. 7.1 des conditions précitées, une telle interprétation ne heurte pas non plus la teneur de cette règle (autrement dit le ch. 7.1 des conditions aurait pu être inséré, dans une présentation systématique des ordres de priorité, immédiatement après le ch. 3.2 et avant le ch. 3.3).

                        a)  Dans l'arrêt du 29 mai 1996 (GE 96/019 précité), le Tribunal administratif a admis le système de priorité prévu par les conditions de participation, fondé notamment sur le critère du domicile. On peut renoncer à réexaminer cette solution, tout en réservant la question de la licéité du privilège donné aux forains lausannois s'agissant d'une parcelle appartenant au domaine public cantonal (ATF 121 I 286 se borne à considérer comme légitime un privilège en faveur des personnes domiciliées dans la collectivité propriétaire du bien en question; s'agissant d'un domaine voisin, où la liberté du commerce et de l'industrie n'est toutefois pas en cause, à savoir celui des ports, le Tribunal fédéral a tenu pour légitime le privilège accordé aux personnes domiciliées dans la commune portuaire : ATF non publié Municipalité de Lutry c/J. M. du 11 mai 1988, P. 1504/1987, consid. 2 let. c : il n'est toutefois pas évident que cette solution soit transposable ici), voire celle de sa conformité avec la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (on se trouve en l'espèce en présence d'un problème similaire à celui des marchés publics, réglé à l'art. 5 de cette loi). Il n'y a pas lieu d'examiner ces questions plus avant ici dans la mesure où Beat Freiburghaus a en effet bénéficié du privilège accordé aux forains lausannois, sa demande étant examinée en premier lieu, conformément à sa position sur la liste d'attente des forains de la commune, mais sans succès, ce à juste titre comme on va le voir plus bas.

                        Au surplus, on rappelle que le tribunal n'a pas retenu comme établie l'affirmation de Willy Bourquin selon laquelle le recourant exercerait à titre principal la profession d'importateur de vins et non celle de forain; cette circonstance, si elle était établie, paraît pouvoir entraîner un refus d'autorisation, à tout le moins selon la pratique municipale (évoquée au ch. 5.6 let a de la réponse, qui justifie ainsi le refus opposé à Yvan Jeanneret).

                        b)  Le régime qui découle des conditions de participation, rappelé plus haut, confère des privilèges importants au forain qui se trouve être détenteur d'une autorisation. En effet, pour autant qu'il renouvelle en temps utile son inscription, il bénéficie alors quasiment d'un droit à la reconduction, d'année en année, des autorisations antérieures, pour autant qu'il s'agisse du même métier (ch. 3.1). Il a en outre un droit prioritaire à l'obtention d'un changement de place s'il est insatisfait de l'emplacement qui lui a été attribué (ch. 3.2). Enfin, il a également un droit prioritaire qui lui permet de conserver son emplacement s'il envisage de changer de manège, cela pour autant que l'emprise de ce dernier ne soit pas plus importante que celui qu'il exploitait auparavant et qu'il s'agisse d'un métier du même genre (ch. 7.1 des Conditions de participation).

                        aa)  Dans son arrêt du 29 mai 1996 (GE 96/0019, relatif lui aussi à un recours formé par Evelyne Bourquin), le Tribunal administratif s'était référé à la jurisprudence du Tribunal fédéral (notamment à l'ATF 108 Ib 135, qui concernait l'octroi de concessions pour le service des taxis donnant droit de stationner sur le domaine public). Ce dernier a certes jugé que le renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps indéterminé, du fait qu'année après année toutes les concessions sont accordées à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout nouveau titulaire. Il n'a cependant pas exclu que l'autorité tienne compte, après l'expiration de la durée - généralement courte - des concessions de taxis, de ce que les investissements doivent être normalement envisagés à longue échéance et qu'en conséquence le titulaire d'une concession doit pouvoir bénéficier pendant un temps relativement long des avantages qui en découlent. Le Tribunal administratif a considéré qu'il n'en allait pas différemment pour l'autorisation temporaire d'installer sur le domaine public un métier ou une baraque foraine à l'occasion d'une fête qui se tient chaque année, à date fixe, au même endroit. Compte tenu de l'investissement considérable que nécessitent certains métiers, l'exploitant doit pouvoir compter sur une certaine stabilité dans l'octroi des autorisations, plutôt que d'être soumis à une pratique aléatoire qui ne lui permettrait pas de planifier ses tournées et l'exposerait à des pertes d'exploitation considérables. Ni le principe de l'égalité devant la loi (art. 4 Cst.) ni celui de l'égalité entre concurrents déduit de l'art. 31 Cst. - plus exigeant (v. ATF 121 I 285) - n'impliquent que l'ensemble des autorisations susceptibles d'être octroyées pour la place de Bellerive soit remises en jeu chaque année ou qu'un tournus rigoureux soit mis en place. L'essentiel est que le système d'attribution des autorisations demeure suffisamment ouvert pour offrir à de nouveaux candidats des possibilités équitables d'exercer à leur tour leur activité dans les mêmes conditions que les titulaires actuels.

                        bb)  A l'analyse toutefois, il apparaît que le critère retenu par le Tribunal administratif dans l'arrêt précité, à savoir celui de la nécessité d'amortir des installations coûteuses, revêt une importance secondaire dans le système instauré par les Conditions de participation. En effet, le privilège accordé aux titulaires d'autorisations bénéficie indifféremment aux forains propriétaires de leur métier et à ceux qui n'en sont que locataires; de même, on peut présumer que les forains, propriétaires de leur métier, qui décident d'en acquérir un nouveau, ont précédemment amorti leur installation; il ne s'impose dès lors pas au regard du seul critère précité de leur accorder une nouvelle fois un droit prioritaire.

                        Interpellée lors de l'audience évoquée plus haut, l'autorité intimée a insisté sur la nécessité d'une certaine stabilité, d'une certaine pérennité du champ de foire; en revanche, elle déclare avoir abandonné le critère de l'ancienneté, qu'elle appliquait précédemment, soit avant l'entrée en vigueur des Conditions de participation, critère qui ne lui paraît désormais plus conforme à la garantie de la liberté du commerce et de l'industrie. S'agissant du privilège déduit du ch. 7.1 des Conditions de participation pour le cas de changement de métier, elle souligne que, à défaut d'une telle réglementation, les forains seraient tentés, pour conserver leur emplacement, de présenter d'année en année le même métier, quelle qu'ait été par le passé sa durée d'exploitation et quand bien même celui-ci pourrait présenter des défaillances sur le plan de la sécurité; autrement dit, il s'agit là d'une prime au changement de manège, de nature à renforcer, aux yeux de l'intimée, l'attractivité, voire la sécurité du champ de foire (en audience, l'intimée a d'ailleurs déclaré qu'elle ne procédait plus, depuis quelques années déjà, à des contrôles de sécurité avant l'ouverture de la fête).

                        La municipalité a encore indiqué que le plan de la fête est assez complexe à mettre sur pied, ce qui n'est pas douteux. En conséquence, le régime mis sur pied, qui consiste dans une reconduction des autorisations antérieures, implique une simplification non négligeable dans le traitement des demandes.

                        Entendus lors de l'audience précitée, les représentants des sociétés foraines ont exprimé au sujet des Conditions de participation des positions nuancées. Chantal Wetzel, vice-présidente de l'Association foraine de Suisse romande, tout d'abord, a indiqué que ces conditions étaient satisfaisantes, dans la mesure où elles donnaient aux forains titulaires d'autorisations certaines garanties de stabilité; elle a même regretté que cette stabilité ne soit pas plus grande encore, dès lors que cette réglementation fait obstacle à une transmission des autorisations, au sein d'une famille notamment (la municipalité n'a en effet admis que la transmissibilité d'une autorisation au conjoint survivant du titulaire, ce depuis l'année 1998). Quant à Daniel Jeanneret, président de la Société des artisans de la fête foraine, il s'est montré plus réservé; il a d'abord souligné combien les emplacements sur la place de Bellerive étaient convoités, comparant ceux-ci à une pierre précieuse dans un écrin; il a ensuite relevé - évoquant à cet égard son propre cas - le fait que les forains qui ne sont pas titulaires d'une autorisation et qui souhaiteraient exploiter un manège de dimensions relativement importantes, peuvent fort bien se trouver exclus de la fête durant toute leur carrière, en raison des privilèges précités.

                        c)  Une analyse approfondie de la jurisprudence ne fournit pas de résultats beaucoup plus clairs que les quelques arrêts évoqués plus haut (notamment sous lettre b aa). Elle paraît admettre dans une certaine mesure que l'autorité donne la priorité aux personnes qui sont déjà titulaires d'autorisations par rapport aux nouveaux venus (ATF paru à la ZBl 1986, 374; dans le même sens ZBl 1987, 138, TA ZH); à l'inverse, s'agissant des exploitants de taxis, bénéficiant d'autorisations limitées dans le temps, elle a considéré que de telles autorisations ne conféraient nullement de droits acquis, de sorte que ces autorisations pouvaient ne pas être renouvelées, lorsque les investissements effectués sur la base des autorisations précédentes pouvaient être tenus pour amortis (ATF 108 Ia 135; 102 Ia 448; ZBl 1978, 275). Quoi qu'il en soit, il résulte de cette jurisprudence pour le moins nuancée que les détenteurs d'autorisations existantes peuvent être avantagés par rapport aux nouveaux venus. La doctrine (notamment Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 1992, spéc. 158-160 et 166) fait valoir que la solution inverse serait parfaitement soutenable; autrement dit, on pourrait aussi bien imaginer que, à l'échéance d'une concession ou au terme du délai usuel d'amortissement, l'autorité donne plutôt la priorité aux requérants qui n'ont pas pu bénéficier jusque là de l'usage accru du domaine public souhaité. On peut d'ailleurs remarquer que le Tribunal fédéral est, dans une certaine mesure, sensible à de telles préoccupations, lorsqu'il affirme qu'il faut éviter, dans ce genre de situation, que les décisions des autorités publiques en viennent à figer le marché (le Tribunal fédéral parle de "Zementierung" des situations privilégiées : ATF 121 I 289, cet arrêt cite Jaag, et 108 Ia 139).

                        d)  Il convient maintenant d'aborder la question, au demeurant fort délicate, de savoir si le régime découlant des conditions de participation, en tant qu'il crée des privilèges pour les détenteurs d'autorisations, est justifié en droit.

                        Comme on vient de le voir ci-dessus, la jurisprudence n'est pas extrêmement claire, dans la mesure où elle paraît admettre tout à la fois la solution d'une priorité donnée aux forains déjà titulaires d'autorisations et celle d'un tournus; au demeurant, il semble d'ailleurs que les villes de Neuchâtel et Zurich pratiquent ce dernier système, selon des modalités qui sont toutefois inconnues du tribunal. Au demeurant, dans la mesure où le domaine public à répartir entre les différents requérants est de nature limitée, le principe d'égalité de traitement, au sens strict, ne peut guère être respecté (on ne peut en effet pas accorder à tout le monde le même avantage). Dès lors, c'est plutôt le principe de la prohibition de l'arbitraire qui revêt ici une fonction centrale, en ce sens qu'il exige de l'autorité qu'elle opère des choix entre les différents candidats sur la base de critères objectifs (voir sur ce point Pierre Moor, Droit administratif III 306 s., qui souligne que le point capital est celui de la pertinence des discriminations); on rappelle toutefois que les critères retenus ne peuvent reposer sur des motifs de politique économique, même s'ils peuvent avoir bien évidemment des conséquences sur la vie des agents du marché concerné (Moor, op. cit., p. 306; ces motifs ne sauraient être non plus de nature exclusivement fiscale).

                        aa)  La jurisprudence rappelée plus haut paraît avoir évolué quelque peu en ce sens qu'elle paraît désormais donner une certaine préférence à un régime de tournus. Néanmoins, un tel système ne se comprend qu'en relation avec une prise en compte des exigences d'amortissement des installations. Or, il serait très difficile à mettre en oeuvre dans la pratique, pour de nombreuses raisons évoquées en partie par l'autorité intimée. Celle-ci a en effet renoncé, face à l'ampleur de cette tâche, à distinguer selon que les forains étaient propriétaires ou au contraire locataires de leur manège; elle avait constaté, à l'occasion de contrôles, que les différents métiers changeaient en effet de main, à l'intérieur d'une même famille, voire entre différentes personnes, suivant la fête à laquelle ils étaient admis. Par ailleurs, il n'est vraisemblablement pas évident de déterminer de manière sûre la durée d'amortissement des installations fort diverses exploitées sur le champ de foire de Bellerive. En d'autres termes, si le régime du tournus est plus égalitaire, il n'apparaît pas à l'évidence comme préférable au système lausannois.

                        bb)  Ce dernier a été défendu par l'autorité intimée, qui en a avancé plusieurs justifications. Certaines ne sont pas convaincantes ou ne le sont que partiellement. Elle a soutenu notamment que les installations exploitées lors de la fête de printemps, qu'elles soient louées par le titulaire de l'autorisation ou qu'elles soient propriété de ce dernier, devaient être amorties; cela est une évidence, qui vaut cependant également pour les propriétaires de métiers qui ne sont pas admis dans le périmètre de la fête, de sorte que l'on ne voit guère en quoi ce point justifie les privilèges prévus en faveur des forains déjà détenteurs d'autorisations. En outre, les arguments liés à la simplification de l'élaboration du plan, s'ils peuvent jouer un rôle secondaire, ne sauraient à proprement parler être déterminants pour légitimer les Conditions de participation (au demeurant, il est d'ailleurs vraisemblable que le recours à des modèles informatiques serait de nature à atténuer fortement les difficultés pratiques évoquées ici).

                        En revanche, le souci d'assurer une certaine pérennité, une certaine stabilité aux entreprises titulaires d'autorisations ne paraît pas dénué de fondement objectif (quand bien même il s'agirait moins de rendre possible l'amortissement d'installations données que de fournir dans la durée une autorisation d'exploiter un métier ou, en somme, de travailler lors de la fête de printemps). S'agissant plus spécialement du chiffre 7.1 des conditions de participation, on peut observer que le titulaire d'une autorisation, dans l'hypothèse où il devrait remettre en jeu son emplacement au moment où il décide d'acquérir un nouveau manège, préférerait selon toute vraisemblance conserver ses anciennes installations, au risque que celles-ci deviennent peu attractives, voire dangereuses. On relève d'ailleurs à cet égard que, dans l'hypothèse où la règle prévue au chiffre 7.1 des Conditions de participation serait considérée comme contraire aux exigences de l'art. 31 Cst., il n'en résulterait pas encore que Beat Freiburghaus soit en mesure d'exploiter son manège lors des Fêtes de printemps 1998, voire 1999. S'agissant de la première, les forains qui ont changé de manège bénéficient en effet d'une autorisation délivrée par la municipalité que le Tribunal administratif ne peut guère remettre en question, cela sans même avoir entendu les personnes concernées; s'agissant par ailleurs de la Fête 1999, les forains en question pourraient être tentés de reprendre leur ancien manège, de manière à conserver l'emplacement obtenu. Quoi qu'il en soit, le critère supplémentaire, sous-jacent à la règle du chiffre 7.1 des Conditions de participation, mais présent également dans d'autres dispositions, à savoir celui de l'attractivité, apparaît lui aussi comme un critère objectif (il n'est au demeurant pas très éloigné du raisonnement du Tribunal fédéral qui a admis la préférence donnée au cirque Knie sur d'autres cirques, en raison du programme plus étoffé du premier : ATF 121 I 288; encore que de tels motifs soient difficiles à distinguer de purs motifs de politique économique).

                        Il résulte de l'analyse qui précède que le régime lausannois instauré pour la Fête de printemps ne saurait être qualifié d'arbitraire; même si d'autres solutions pourraient apparaître préférables ou plus égalitaires, il n'en reste pas moins admissible.

                        e)  On signale encore que, dans le cadre de l'instruction du recours parallèle formé par Willy Bourquin et consort, ce dernier a produit un plan de la Fête 1998 modifié, dont il pourrait résulter que la place nécessaire pour le métier de Beat Freiburghaus est disponible. Le tribunal, à l'issue d'un examen rapide de ce plan, n'est pas parvenu à la conclusion que celui-ci serait irréaliste; il n'a cependant pas acquis la certitude - indispensable en l'espèce - que le plan adopté par la municipalité pouvait être modifié effectivement de manière à laisser l'espace nécessaire au manège du recourant.

                        f)  Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté, la décision municipale étant maintenue.

5.                     Vu l'issue du pourvoi, le recourant supportera l'émolument d'arrêt; il n'a au surplus pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA). Quant à la municipalité, qui a conclu à l'allocation de dépens, bien qu'elle n'ait pas constitué de mandataire professionnel, ses conclusions dans ce sens seront écartées pour cette raison.

 

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                      Le recours est rejeté.

II.                     La décision de la Municipalité de Lausanne du 20 février 1998 est maintenue.

III.                     L'émolument d'arrêt, arrêté à 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 4 mai 1998/gz

 

Le président :

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.