CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T
du 9 avril 1999

sur le recours interjeté le 10 octobre 1998 par A.________, dont le conseil est l'avocat Joël Crettaz, à Lausanne,

contre

la décision du 18 septembre 1998 de la Municipalité de la Commune de La Tour-de-Peilz (ci-après : la municipalité), dont le conseil est l'avocat Denis Sulliger, à Vevey, le licenciant avec effet immédiat pour justes motifs.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Rolf Wahl et Mme Henriette Dénéréaz Luisier, assesseurs. Greffière : Mlle Anouchka Froidevaux.

Vu les faits suivants :

A.                     A.________ a été engagé par la Municipalité de la Tour-de-Peilz en qualité d'agent de police dès le 1er mars 1979. Il a été nommé à titre définitif le 3 septembre 1979. Dès le 1er janvier 1983, l'intéressé a obtenu le grade d'appointé, puis celui de brigadier dès le 1er janvier 1986. Par lettre du 14 août 1987, la municipalité a confirmé au recourant sa nomination à titre définitif avec effet rétroactif au 1er mars 1980. Dès le 1er janvier 1993, une nouvelle organisation du Service de police a été mise sur pied, dans laquelle A.________ assumait la direction des services généraux, avec le grade de sergent-major.

B.                    En automne 1984, la municipalité a ouvert une première enquête disciplinaire à l'endroit de A.________, laquelle a abouti, le 9 octobre 1984, à un avertissement. Ce dernier enjoignait l'intéressé à faire un effort dans son comportement envers ses chefs et ses collègues et à exécuter les ordres reçus conformément aux dispositions du règlement de service du corps de police. Il contenait en outre le passage suivant :

"D'autre part, au cas où, dans le futur, vous enfreigniez (sic) vos devoirs de service ou si votre comportement pouvait porter préjudice à la bonne marche du service, la municipalité pourra faire application des art. 72 du règlement précité et 75 ss du statut du personnel".

                        Une seconde mesure disciplinaire a été prise à l'endroit du recourant le 18 décembre 1984, sous la forme de la suppression de l'augmentation annuelle de son traitement.

C.                    Entre 1982 et 1988, les qualifications écrites relatives aux collaborateurs de la Commune de La Tour-de-Peilz (ci-après la commune) ont décrit le comportement du recourant comme étant "respectueux et discipliné envers les supérieurs, serviable, ouvert et franc aux critiques envers les collègues ou les subordonnés et comme adroit et habile dans ses relations envers le public". De même, son caractère a été qualifié de "bien trempé", voire changeant. En 1988, son comportement a été décrit comme positif et ouvert envers ses collaborateurs. A titre de remarque, il a été précisé que l'intéressé devait absolument améliorer son français.

D.                    Le 6 mai 1990, le recourant a porté la main sur l'un de ses collègues, le brigadier B.________. Il ressort d'une note figurant au dossier personnel de l'intéressé, contresignée par les deux participants à cet incident ainsi que par l'ancien commissaire de police, que les responsabilités étaient partagées.

                        En été 1990, A.________ a été désigné comme membre du groupe de travail informatique de la commune. En 1991, il a été chargé de la mise en place du système informatique communal sous la responsabilité du Service des finances.

                        Le 28 avril 1993, le service précité a adressé à la municipalité un rapport relatif à la responsabilité du recourant dans la gestion des PC, mettant en lumière les lacunes de ce dernier, la non-exécution de certains travaux ("reprise des programmes relatifs aux inhumations, port et entreprises"), la favorisation du service de police par rapport aux autres services de la commune. Un rapport complémentaire du 24 juin 1993 mentionne que le recourant est "débordé de toute part" et  conclut à la nécessité d'une reprise en main de la gestion des PC. Les deux rapports susmentionnés n'ont été versés au dossier de A.________ que le 7 septembre 1998. Par lettre du 19 avril 1995, C.________ a suggéré à la municipalité de déplacer la responsabilité de la gestion informatique du Service de police auprès d'une autre collaboratrice.

E.                    En juillet 1997, un nouveau commissaire est entré en fonction au service de la commune en la personne de D.________ (ci-après le commissaire). Ce dernier était issu des milieux bancaires et bénéficiait du grade de major à l'armée. Il n'avait en revanche aucune expérience dans la gestion d'un commissariat. De juillet à décembre 1997, A.________ se chargea d'orienter le nouveau commissaire dans ses fonctions. Les relations du commissaire D.________ avec les deux sergents-majors chargés respectivement de police-secours et de la police administrative se sont avérées difficiles. A la fin du mois de novembre 1997, le sergent-major responsable de police-secours a dû s'absenter pour cause de dépression nerveuse. Durant cette absence, A.________ a été chargé d'assumer la responsabilité de police-secours, en plus de ses fonctions aux services généraux. Au début du mois de décembre 1997, le commissaire D.________ a proposé au recourant de reprendre la responsabilité de police-secours dès le 1er janvier 1998, ce qui a effectivement été fait, le sergent-major responsable de police-secours se chargeant dès cette date des services généraux. En outre, l'organigramme de la police municipale fut modifié en ce sens que, dès janvier 1998, A.________ se situait au-dessus de ses collègues responsables de la police administrative et des services généraux; il était désormais adjoint du commissaire.

F.                     Au début 1998, une nouvelle municipale de police entra en fonction, E.________ (ci-après la municipale).

G.                    Le 6 juillet 1998, A.________ arriva à son travail à 07h00. Il oublia de se rendre à la séance d'état-major fixée à 08h.00. Cette séance lui ayant été rappelée à 08h15, il refusa toutefois d'y participer en tenant divers propos déplacés à l'encontre du commissaire, propos dont la teneur sera précisée ci-dessous dans le résumé des témoignages entendus par le tribunal.

                        Le 7 juillet 1998, le commissaire a adressé à la municipale une lettre dans laquelle il l'informait des problèmes rencontrés avec A.________. Il a joint à son envoi un compte-rendu d'une conversation qui aurait eu lieu entre lui et le recourant le 6 juillet 1998, en début de matinée et en fin d'après-midi. Il précise dans ce document que deux collaborateurs ont partiellement perçu l'altercation du matin et que deux agents ont entendu les éclats de voix de l'après-midi, personne d'autre n'étant à la réception ou dans les couloirs de la maison de commune à ce moment-là.

                        Le lendemain, soit le 8 juillet 1998, à l'occasion d'une séance d'état-major à laquelle participait la municipale de police, le commissaire invita le recourant à relater le contenu du journal de poste. A.________ ayant omis de se munir de ce document, il ne put obtempérer. La tension monta et le recourant quitta la séance avant sa fin .

H.                    Le 10 juillet 1998, le Dr F.________, médecin généraliste à X.________, a établi un certificat médical concernant A.________ attestant d'une incapacité totale de travail de l'intéressé du 10 juillet 1998 au 20 juillet 1998. Le 17 juillet 1998, un nouveau certificat médical a été établi prévoyant une reprise du travail le 3 août 1998.

I.                      En date du 21 août 1998, le commissaire et la municipale ont établi un rapport concernant le conflit existant entre A.________ et D.________. Ce rapport fait état de refus de subordination survenus les 6 et 8 juillet 1998, ainsi que d'insultes, de menaces et de provocations à l'encontre du commissaire le 6 juillet 1998. De plus, il est fait référence à onze comportements critiquables qu'aurait commis A.________ entre 1984 et juillet 1998, tels que refus de prendre domicile dans la commune, bagarre, coups et blessures au visage entre chefs de brigade, gifles données à un collaborateur de l'atelier de police, conflit avec le service des finances et menaces graves, refus de participer aux séances du groupe de travail informatique, dialogue rompu avec ses subordonnées, en particulier avec sa remplaçante, défaut de préparation du répertoire des rues de la commune, violente altercation avec un subordonné, défaut de ventilation des factures du central téléphonique, refus de participer à la séance d'état-major et de diriger police-secours, insultes, menaces et refus de commenter le journal de poste.

                        Par lettre du 21 août 1998, la municipalité a informé le recourant qu'elle avait pris connaissance du rapport susmentionné dans sa séance du 18 août 1998 (sic), que les faits rapportés pouvaient motiver un renvoi pour justes motifs et qu'elle avait dès lors décidé de suivre la procédure prévue dans les dispositions d'application du statut du personnel communal relatives aux art. 62 et 63. Elle a précisé en outre que la nature des faits en cause justifiait une dispense de travail immédiate, jusqu'à nouvel avis, sans suspension de salaire.

J.                     Le 18 septembre 1998, la municipalité a licencié A.________ avec effet immédiat en application de l'art. 62 du statut du personnel communal. Cette décision est motivée par les faits figurant dans le rapport du 21 août 1998 et, plus particulièrement, par "un refus de subordination, des insultes, des menaces et des provocations, ainsi que par les autres antécédents et manquements qui y étaient relevés."

K.                    L'intéressé a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 6 octobre 1998. Il conclut à l'annulation de la décision entreprise et à sa réintégration dans le personnel de la commune, ainsi qu'à la reprise du paiement de son traitement avec effet au 1er septembre 1998. Il a produit à l'appui de son recours diverses pièces, dont un certificat médical établi le 27 septembre 1998 par le Dr F.________, médecin généraliste à X.________. Ce document indique notamment que A.________ s'est présenté en urgence à sa consultation le 10 juillet 1998, qu'il a exposé à cette occasion avoir de longue date un surcroît de travail et des conflits professionnels avec son supérieur entraînant un état d'épuisement nerveux avec des accès d'irritabilité et d'agressivité. L'intéressé s'est encore plaint de maux de tête et d'oppression thoracique. Le Dr F.________ a conclu à un état de tension psychique et de surmenage justifiant un arrêt immédiat de travail à 100 % pour une durée indéterminée et lui a prescrit un tranquillisant à faible dose.

L.                     Le 2 novembre 1998, le juge instructeur du Tribunal administratif a refusé d'accorder l'effet suspensif au recours.

M.                    L'autorité intimée s'est déterminée le 8 décembre 1998 en concluant au rejet du recours.

N.                    A.________ a déposé un mémoire complémentaire le 22 janvier 1999 dans lequel il a confirmé ses conclusions tendant à l'annulation de la décision entreprise. Il a toutefois modifié ses conclusions tendant à la reprise du paiement de son traitement, en ce sens que celui-ci doit lui être versé avec effet au 19 septembre 1998.

O.                    L'autorité intimée a renoncé à déposer des observations finales.

P.                    Le tribunal a tenu audience le 9 mars 1998 en présence des parties et de leurs conseils respectifs. A cette occasion, il a entendu huit témoins dont les déclarations peuvent être résumées comme suit :

a)    G.________, gendarme : il expose avoir été mis au courant par le commissaire D.________ du projet de ce dernier de contrôler le camping de ******** avant le Festival de jazz en 1998 (opération "********"). Il n'était pas d'accord avec ce projet pour deux raisons, d'une part pour des problèmes d'effectif insuffisant et, d'autre part, pour des questions de procédure pénale. Il a proposé d'augmenter la prévention et d'organiser des patrouilles en uniforme.

b)    H.________, sergent-major à la commune : il déclare être le collègue du recourant depuis vingt ans et avoir repris les services généraux de la police au début 1998. Il précise avoir fait une dépression nerveuse à la fin 1997 à la suite des mauvais rapports entretenus avec le nouveau commissaire. Dès janvier 1998, A.________ est devenu son supérieur, vraisemblablement parce qu'il correspondait mieux que lui au profil souhaité par le commissaire pour son adjoint. Le témoin précise encore que D.________ déléguait énormément, ce qui impliquait un travail supplémentaire pour ses subordonnés, plus particulièrement pour le recourant qui devait encore consacrer un temps non négligeable à renseigner la nouvelle municipale et le nouveau commissaire sur le mode de fonctionnement de la police. Lorsqu'il a été malade à fin 1997, le recourant a assumé seul la responsabilité de police-secours en plus de ses fonctions aux services généraux, ce qui a entraîné pour lui une surcharge très importante de travail. Enfin, il déclare que même si A.________ était plus tendu depuis le début 1998, il ne lui a toutefois  jamais paru qu'il aurait pu devenir dangereux.

c)    B.________, sergent à la commune : il travaille à la police de La Tour-de-Peilz depuis 1979. Il reconnaît que le recourant a été promu plus vite que lui, puisqu'il n'a pas le titre de brigadier mais celui de sergent. Depuis l'arrivée du nouveau commissaire, il a constaté que des tensions se manifestaient entre ce dernier et le recourant. S'agissant de la bagarre intervenue avec l'intéressé le 6 mai 1990, il déclare avoir subi des pressions de la part de l'ancien commissaire pour signer un rapport au terme duquel les responsabilités étaient partagées.

d)    I.________, sergent-major : au service de la commune depuis vingt-et-un ans. Il déclare que le recourant est un excellent collègue. Depuis l'arrivée du commissaire, les contacts entre ce dernier et A.________ ont été difficiles. Il pense que ces difficultés relationnelles étaient dues au fait que D.________ venait d'un milieu différent et qu'il ignorait totalement la manière de travailler de la police municipale. Le recourant a consacré beaucoup de temps à lui expliquer, comme à la nouvelle municipale, comment fonctionnait un service de police. Dès l'arrivée du commissaire, tout l'état-major est devenu plus nerveux, vraisemblablement en raison des méthodes militaires appliquées dès lors. S'agissant de la séance du 8 juillet 1998, il expose que le recourant, D.________, E.________ et lui-même y participaient. Le commissaire a alors "mitraillé" le recourant de questions, ce qui a eu pour effet de rendre ce dernier de plus en plus tendu. La discussion devenant difficile, A.________ a souhaité quitter la séance. Le témoin ne se souvient toutefois pas s'il a été autorisé à le faire. En aucun cas des mots malpolis n'ont été échangés de part ou d'autre. En ce qui concerne le journal de poste, il confirme que le recourant ne l'avait pas pris avec lui, alors qu'il est de coutume d'en relater le contenu lors des séances d'état-major. Cet oubli lui a personnellement paru totalement dérisoire, dans la mesure où les renseignements y figurant sont actuellement à disposition de tous les intéressés sur support informatique.

e)    Dr F.________, médecin généraliste à X.________ : il déclare suivre le recourant depuis 1979. Lors de la visite du 10 juillet 1998, il a constaté que A.________ était très tendu, nerveux, angoissé. Il invoquait un sentiment d'oppression, des vertiges, des maux de tête et des palpitations cardiaques. Le recourant lui a fait part de son surmenage professionnel et psychique. Le témoin a alors ordonné un arrêt de travail, ainsi que la prise de sédatifs. Il déclare avoir revu l'intéressé le 17 juillet 1998, puis encore une semaine plus tard. Le recourant lui a paru à cette occasion beaucoup plus calme et détendu. Lors de ces consultations de juillet 1998, le Dr F.________ a eu l'impression que l'intéressé était en pleine possession de sa capacité de discernement, même s'il était dans un état irascible à ce moment-là. En aucun cas, il n'a eu l'impression que son patient aurait été capable de tuer quelqu'un.

f)     E.________, municipale de police depuis le début 1998 : elle déclare que durant le premier semestre 1998, le recourant s'était plusieurs fois plaint auprès d'elle des tâches disproportionnées qui lui étaient attribuées. Il avait demandé au commissaire de repenser l'organisation de la police municipale en raison de la surcharge de travail qu'il devait assumer. Il avait ainsi été convenu, d'entente avec elle, de réorganiser le service durant le deuxième semestre  1998. Elle expose en outre n'avoir jamais assisté aux séances d'état-major avant le 8 juillet 1998. Le commissaire lui ayant fait part des problèmes rencontrés avec le recourant le 6 juillet 1998, elle a décidé de participer à la séance suivante dans un but de médiation, pour "calmer le jeu". Lors de cette séance, le commissaire était très calme, alors que A.________ donnait l'impression de se sentir agressé. Ce dernier s'est emporté et a quitté la séance de son propre gré. En fin d'après-midi, le témoin a conseillé au recourant de consulter un médecin. E.________ précise encore avoir toujours entretenu de bons contacts avec l'intéressé et n'avoir jamais eu à se plaindre de son travail. Elle confirme que le rapport du service des finances du 28 avril 1993, ainsi que le rapport complémentaire du même service du 24 juin 1993 n'ont été versés au dossier personnel de A.________ que le 7 septembre 1998, soit en cours de procédure disciplinaire. Elle explique que les chefs de services concernés ne souhaitaient vraisemblablement pas mettre leurs supérieurs au courant des problèmes rencontrés avec A.________. Elle reconnaît par ailleurs qu'il existait une disproportion frappante entre le volume de travail incombant au sergent-major H.________ et au recourant, celui de ce dernier étant nettement supérieur. Dans ses réflexions en vue de trouver une solution au problème des relations conflictuelles entre le commissaire  et le recourant, elle admet avoir envisagé personnellement la question d'un licenciement du commissaire. Enfin, elle déclare avoir tenté de trouver une autre solution qu'un renvoi de l'intéressé. Cependant, en raison de la nature des manquements commis (insubordination, injures), une réintégration n'était à ses yeux pas possible dans le même service.

g)    Mme A.________, épouse du recourant : elle déclare que son mari a occupé deux postes temporaires depuis son licenciement mais qu'il n'a pas trouvé à ce jour d'emploi fixe.

h)    D.________, Commissaire de police depuis juillet 1997 : il expose que le 6 juillet 1998, le recourant n'était pas présent lors de la séance d'état-major. Il est alors allé la lui rappeler et, à cette occasion, A.________ a refusé d'y participer en déclarant qu'il n'avait pas de temps à perdre et qu'il ne fallait pas le prendre pour un gamin. Il lui a en outre fait un bras d'honneur, l'a menacé de son poing en lui déclarant que ses méthodes étaient militaires. Il a encore pointé son doigt vers lui à courte distance en lui déclarant qu'il devait faire très attention. Le témoin conteste avoir déclaré au recourant que ce dernier était sur une voie de garage.

Q.                    Le tribunal a délibéré à huis clos.

R.                    Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit :

1.                     a)  Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

                        b)  En vertu de l'art. 36 lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).

2.                     L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 LC). C'est ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et employés de la commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées à réglementer de manière autonome, sur une base de droit public dérogeant au droit fédéral conformément à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés (RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298).

                        Une autorité communale doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par la considération que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25 septembre 1992, GE 91/038 du 17 novembre 1992, GE 92/133 du 16 avril 1993). Le juge doit ainsi contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme soutenables au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les mesures objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331, cons. 2).

3.                     Les fonctionnaires de la Commune de La Tour-de-Peilz sont soumis à un règlement communal intitulé "Statut du personnel communal" du 10 septembre 1997, approuvé par le Conseil d'Etat le 29 octobre 1997 (ci-après : le statut). Le statut est complété par des dispositions d'application du 12 mai 1998.

                        Aux termes de l'art. 62 du statut,

"La Municipalité peut en tout temps ordonner la cessation des fonctions pour de justes motifs.

Constituent de justes motifs le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépend la nomination et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut plus être exigée."

                        L'art. 63 du statut dispose pour sa part que :

"Le renvoi pour justes motifs ne peut être prononcé qu'après que le fonctionnaire a été entendu selon la procédure arrêtée dans une disposition d'application.

A moins que les faits ne justifient la cessation immédiate des rapports de service, le renvoi doit être précédé d'un avertissement écrit.

La décision est communiquée par écrit avec l'indication des motifs.

Le dommage résultant d'un renvoi peut faire l'objet d'une action pécuniaire.

L'art. 65 al. 3 est applicable par analogie.

Tout fonctionnaire qui fait l'objet d'un avertissement et dont la conduite donne ensuite satisfaction peut, au bout de cinq ans, demander que la mention de l'avertissement soit supprimée dans son dossier."

                        L'art. 64 du statut prévoit que :

"Si la nature des justes motifs le permet, la municipalité peut ordonner, au lieu de la cessation des fonctions, le déplacement du fonctionnaire dans une autre place vacante en rapport avec ses capacités.

Le traitement est alors celui de la nouvelle fonction.

L'art. 65 al. 3 est applicable par analogie."

                        Les dispositions d'application du statut précisent, s'agissant du renvoi pour justes motifs, ce qui suit :

"a) Avertissement

Les faits pouvant justifier une menace de renvoi sont consignés dans un rapport, qui est communiqué au fonctionnaire par le chef du personnel en l'invitant à se déterminer par écrit ou à demander son audition par le Conseil municipal dont il dépend, en présence du chef du personnel et du chef de service,

L'audition, à laquelle le fonctionnaire peut se faire assister (art. 65, al. 3 du Statut), fait l'objet d'un compte-rendu qui lui est communiqué.

S'il y a lieu, la municipalité adresse l'avertissement qui comporte, outre les mentions prévues à l'art. 62 du Statut, une menace de renvoi en cas d'inobservation des remarques et prescriptions qu'il contient.

(...)".

4.                     a) Bien que, comme exposé ci-dessus, les autorités jouissent d'une grande marge d'appréciation lors de la fin des rapports de service de droit public ou de droit privé, la légalité d'un cas de licenciement implique des conditions particulières. Les justes motifs apparaissent comme le critère commun permettant d'en juger. Du point de vue de leur contenu, les justes motifs permettant la résiliation immédiate des rapports de travail au sens de l'art. 337 CO correspondent à ceux exigés, en droit de la fonction publique, en cas de licenciement par l'administration. Cependant, la notion de justes motifs au sens du droit public peut avoir un contenu plus large en prévoyant un licenciement pour justes motifs avec effet immédiat ou, si les faits n'impliquent pas une cessation immédiate des rapports de service, avec un avertissement écrit préalable. Le droit public connaît en outre la révocation disciplinaire; cette mesure repose également sur de justes motifs, mais elle suppose une faute, intentionnelle ou par négligence, à la différence de la résiliation pour justes motifs (P. Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 421, + réf. cit.). En tout état de cause, la mesure prise doit être adaptée au but poursuivi et tenir compte des intérêts en présence (RDAF 1981, p. 432). Ce qui signifie par exemple que lors du licenciement d'un agent n'ayant commis aucune faute, la collectivité doit offrir un nouvel emploi à l'agent selon ses possibilités et ses compétences (P. Hänni, op. cit., loc. cit.; arrêts TA GE 95/0036 et GE 96/0023 du 10 juillet 1996 et GE 97/0087 du 6 janvier 1998.

                        b) Selon l'art. 62 al. 2 du statut, constituent de justes motifs le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépend la nomination et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut plus être exigée. L'art. 64 al. 1 du statut précise que si la nature des justes motifs le permet, la municipalité peut ordonner, au lieu de la cessation des fonctions, le déplacement du fonctionnaire dans une autre place vacante en rapport avec ses capacités.

                        Sont objectivement déterminants pour se séparer d'un fonctionnaire notamment les manquements aux devoirs de service et les griefs ayant trait, d'une part, à l'attitude professionnelle inadéquate du fonctionnaire par rapport à sa fonction et d'autre part, à son incapacité à accomplir le mandat selon les règles établies au sein de son office (RDAF 1995 p. 456). Les antécédents de l'intéressé doivent toutefois être pris en compte dans l'examen de l'ensemble des circonstances permettant de déterminer s'il est raisonnable ou non que les rapports de service continuent (cf. JAB 1995, p. 336 ss; arrêts TA GE 95/0036 et GE 96/0023 du 10 juillet 1996).

5.                     En l'espèce, la décision litigieuse invoque à titre de justes motifs un refus de subordination, des insultes, des menaces, des provocations, ainsi que les "autres antécédents et manquements" relevés dans un rapport du 21 août 1998.

                        a) Il ressort du document précité que le refus de subordination reproché au recourant est intervenu les 6 et 8 juillet 1998, respectivement lors du refus de l'intéressé de participer à la séance d'état-major, puis du refus d'apporter ses remarques au journal de poste. S'agissant du premier refus, A.________ l'admet et il doit dès lors être tenu pour établi. Le recourant invoque toutefois pour expliquer un tel comportement diverses circonstances (contexte de stress et de tension nerveuse) sur lesquelles le tribunal reviendra ci-après. Quant au second refus du 8 juillet 1998, A.________ le conteste. Il reconnaît tout au plus avoir omis de se munir d'un tel document pour la séance d'état-major et avoir paniqué lorsque le commissaire de police s'est énervé en raison de cet oubli. Il explique à nouveau qu'il était alors dans un état d'épuisement nerveux avec des accès d'irritabilité et d'agressivité, ce qui serait de nature à justifier son comportement. Indépendamment de cette explication, le tribunal considère qu'un tel refus ne saurait à lui seul constituer un motif de renvoi au sens décrit ci-dessus. Comme l'a exposé le témoin I.________, l'oubli en cause ne présentait en soi qu'une gravité toute relative, les renseignements figurant dans le journal de poste étant aujourd'hui accessibles sur support informatique.

                        b) La municipalité reproche ensuite au recourant d'avoir insulté le commissaire le 6 juillet 1998 (bras d'honneur, déclarations selon lesquelles les méthodes du commissaire étaient militaires, etc.). A.________ soutient que ses propos, dont il admet le contenu, ont été dictés par une réflexion du commissaire l'informant qu'il était sur une "voie de garage". Cette affirmation l'aurait mis dans un état de fébrilité. De son côté, D.________ conteste formellement avoir tenu de tels propos. A défaut de témoin ayant participé à la discussion, le tribunal ne peut retenir les explications du recourant selon lesquelles il se serait senti provoqué par le commissaire. Quoi qu'il en soit, A.________ était ce jour-là dans un état qu'il ne contrôlait plus (cf. certificat médical du 27 septembre 1998) et ses paroles ne sauraient dès lors avoir la même portée que si elles avaient été proférées par une personne en pleine possession de ses moyens, ou encore en présence de plusieurs témoins étrangers à l'administration. Or, le commissaire a déclaré à cet égard, dans un compte-rendu de la conversation échangée avec l'intéressé le jour en question, que seuls deux collaborateurs avaient partiellement entendu l'altercation du matin et deux agents les éclats de voix de l'après-midi (cf. compte-rendu adressé à la municipale le 7 juillet 1998). Il en résulte que, comme pour le grief des refus de subordination, ceux d'insultes doivent être appréciés avec indulgence compte tenu des circonstances dans lesquelles se trouvait l'intéressé au moment des faits. Il en va de même pour les reproches de menaces et de provocation commises par l'intéressé à l'encontre du commissaire .

6.                     Comme mentionné ci-dessus, les circonstances pouvant en l'occurrence excuser le comportement du recourant ont trait à l'état psychique sérieusement perturbé de ce dernier au début juillet 1998. Si l'on se réfère aux témoignages de ses collègues, les sergents-majors H.________ et I.________, l'intéressé était très tendu déjà depuis le début 1998, période à laquelle il avait dû faire face à une surcharge importante de travail en raison de l'absence du segent-major H.________. La municipale a également confirmé que le recourant assumait un volume de travail particulièrement important comparé à celui de son collègue anciennement chargé de police-secours. On ajoutera que tous les témoins concernés ont reconnu que A.________ avait encore consacré une part non négligeable de son temps à expliquer au commissaire et à la municipale comment fonctionnait un service de police. Il leur avait plusieurs fois signalé la disproportion de ses tâches et l'impérieuse nécessité de réorganiser la police municipale, ce qui avait d'ailleurs été envisagé pour la fin du premier semestre 1998. Au surplus, le Dr F.________ a clairement exposé, tant dans son certificat du 27 septembre 1998 que dans ses déclarations devant le tribunal, que son patient présentait tous les symptômes caractéristiques de la personne surmenée professionnellement et psychiquement (oppressions, maux de tête, vertiges, palpitations cardiaques, etc.). Il est dès lors parfaitement compréhensible que, dans un tel contexte, le stress subi par le recourant lui ait fait perdre le sens des réalités au point d'adopter un comportement difficilement compatible - sur le plan objectif - avec sa fonction de policier. Le tribunal considère ainsi que les fautes commises par l'intéressé les 6 et 8 juillet 1998 sont excusables et ne constituent en aucun cas des justes motifs permettant un renvoi avec effet immédiat. Au surplus, les dix-neuf années passées par le recourant au service de la commune, jalonnées de plusieurs promotions (appointé en 1983, brigadier en 1986, sergent-major en 1993 et adjoint du commissaire dès 1998), les appréciations élogieuses dont a bénéficié l'intéressé (cf. notamment les qualifications écrites de 1982 à 1988) auraient justifié que la municipalité fasse au contraire preuve de bienveillance à l'égard de son employé, quitte à lui adresser, comme le permet le statut (art. 63 al.2), un sérieux avertissement, voire le cas échéant à le déplacer dans un autre poste en rapport avec ses capacités (art. 64 al. 2 statut).

                        Il est opportun de rappeler ici que A.________ n'a pas été le seul collaborateur du service de police à subir les conséquences des nouvelles méthodes de travail du commissaire. Le sergent-major I.________ a fait état d'une ambiance nettement plus tendue au sein de l'état-major depuis l'arrivée de D.________. De même, le sergent-major H.________ a ressenti ces tensions, au point d'ailleurs d'être sérieusement atteint dans sa santé. Selon ses propres déclarations à l'audience, les mauvaises relations entretenues avec le nouveau commissaire ont été à l'origine de la dépression nerveuse dont il a été victime à fin 1997. Tous ces éléments confortent le tribunal dans sa conviction que les fautes commises par le recourant les 6 et 8 juillet 1998 n'étaient pas suffisantes pour constituer des justes motifs permettant un licenciement avec effet immédiat.

7.                     L'intimée fonde encore sa décision sur les "autres antécédents et manquements" mentionnés dans le rapport du 21 août 1998. Ce document fait référence à divers comportements critiquables survenus entre 1984 et 1998. En procédure, la municipalité a plus particulièrement invoqué les deux enquêtes disciplinaires de 1984 qui ont abouti respectivement à un avertissement et à la suppression de l'augmentation annuelle. Or ces faits remontent à plus de quinze ans et ne sauraient donc avoir aujourd'hui la moindre influence, d'autant plus que le recourant aurait pu demander la radiation de l'avertissement figurant dans son dossier après cinq ans, soit en 1989 déjà (art. 63 al. 6 statut). Il est fort vraisemblable que la confiance que la commune lui a témoignée dans les années qui ont suivi ces incidents - au demeurant relativement bénins - lorsqu'elle l'a promu au grade de brigadier en 1986, puis à celui de sergent-major en 1993, l'a convaincu de l'inutilité de faire radier un tel avertissement. Il en va de même de la dispute du 6 mai 1990 avec le sergent B.________, puisque ce dernier avait expressément reconnu, dans une note dûment signée par les deux protagonistes et par l'ancien commissaire de police, que les responsabilités dans la survenance de cet incident étaient partagées. Les déclarations du témoin faites à l'audience, selon lesquelles il aurait subi des pressions de son chef pour signer cette déclaration, sont sans incidence. En effet, même si ces pressions ont effectivement eu lieu, elles démontrent tout au plus que l'employeur du recourant avait estimé au moments des faits que l'éventuelle faute du recourant ne méritait ni remarque, ni sanction. Il ne saurait donc être question de reprocher aujourd'hui A.________ un comportement considéré comme peu grave en mai 1990.

                        La municipalité fait également valoir des événements tels que des brutalités (gifle) à l'encontre d'un collaborateur de l'atelier de police en 1992, une renonciation spontanée du recourant à participer à des séances de travail d'un groupe d'information, une omission de préparer un répertoire des rues de la commune et une violente altercation avec l'appointé J.________ en février 1998. Or, on ne trouve aucune trace de ces griefs dans le dossier du recourant. Il est par conséquent permis de déduire, qu'à défaut de pièce versée au dossier, les faits en cause ont été considérés au moment de leur survenance comme d'importance tout à fait secondaire. Comme pour la dispute avec le sergent B.________, on ne voit pas comment l'intimée pourrait valablement invoquer aujourd'hui des fautes qu'elle avait délibérément ignorées à l'époque, ou à tout le moins fortement minimisées au point de ne pas estimer nécessaire d'en faire état dans le dossier personnel de l'intéressé. De plus, n'invoquer qu'aujourd'hui de tels manquements prive de manière inadmissible l'intéressé de la possibilité de se défendre.

                        Enfin, la municipalité allègue les lacunes du recourant en matière de gestion informatique, la non-exécution par ce dernier de certains travaux, ainsi que le fait qu'il aurait favorisé le service de police par rapport aux autres services de la commune. Elle se réfère à cet égard à deux rapports des 28 avril et 24 juin 1993. Or, ces pièces n'ont été versées au dossier du recourant que le 7 septembre 1998, soit après le licenciement de l'intéressé. La municipale a expliqué lors de son audition que si ces documents n'avaient pas été produits au moment de leur rédaction, c'était parce que leurs auteurs ne souhaitaient vraisemblablement pas mettre leurs supérieurs au courant des problèmes rencontrés avec A.________. Un tel raisonnement laisse songeur, puisqu'il revient à priver à nouveau le recourant de la possibilité de se défendre dès lors qu'il s'agit de reproches remontant à plusieurs années et dont il n'a pas eu connaissance sur le moment. Par ailleurs, l'interprétation que l'intimée entend faire de ces rapports pour dévaloriser les prestations du recourant est tendancieuse. L'auteur du rapport du 24 juin 1993 mentionne en effet également que A.________ est "débordé de toute part" et que ses intentions ne sont pas dirigées contre ce dernier mais visent à permettre d' "établir une ligne de conduite et une responsabilité réelle et totale quant à la gestion des PC". La municipalité aurait donc parfaitement pu interpréter ce document comme un signal de la surcharge du recourant et prendre à cette époque déjà les mesures adéquates pour y remédier.

8.                     En résumé, les seuls fautes établies qui seraient de nature à justifier une sanction disciplinaire à l'égard du recourant sont celles commises les 6 et 8 juillet 1998, soit les refus de subordination, les insultes et les menaces, tous les autres griefs invoqués dans la décision attaquée ne pouvant être retenus. Pour les raisons exposées ci-dessus, ces fautes ne constituent toutefois pas des justes motifs au sens de l'art. 62 al. 2 du statut. Le renvoi de A.________ apparaît donc comme insoutenable et entaché d'arbitraire, tant au regard de la qualité des prestations du recourant pendant les presque vingt ans passés au service de la commune qu'au regard des circonstances personnelles d'épuisement nerveux dans lesquelles les faits reprochés se sont produits.

                        Cela étant, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. S'agissant des frais, le Tribunal administratif a décidé de modifier sa jurisprudence pour renoncer à percevoir des émoluments judiciaires en matière de contentieux de la fonction publique communale (GE 97/005 du 29 juillet 1997), en application du principe de l'égalité de traitement, puisque les conflits du travail en droit privé font l'objet de procédures gratuites lorsque la valeur litigieuse n'excède pas 20'000 francs (art. 343 al. 2 CO), et par analogie avec la jurisprudence développée par la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral (JAAC 59/1995 N^o 2 p. 28 consid. 5). Le présent arrêt sera donc rendu sans frais. Le recourant, qui obtient gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :

I.                      Le recours est admis.

II.                     La décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 18 septembre 1998 licenciant A.________ avec effet immédiat est annulée.

III.                     Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                    La Municipalité de La Tour-de-Peilz versera à A.________ un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 9 avril 1999/gz

 

                                                         La présidente :

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.