CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 26 janvier 2006

Composition

Pierre Journot, président; MM Jean-Daniel Henchoz et Jean-Claude Favre, assesseurs; Annick Borda, greffière.

 

recourant

 

A._______, représenté par l'avocat Marcel HEIDER, à Montreux,

  

autorité intimée

 

Conseil de santé

  

 

Objet

Décision incidente rendue le 15 décembre 1998 par le Conseil de santé (refus d'organiser une confrontation)

 

Vu les faits suivants

 

A.                                Le recourant est médecin, spécialiste en médecine interne et rhumatologie. Il pratique la médecine depuis de nombreuses années à titre indépendant dans son cabinet lausannois.

Le 30 juin 1996, X, ancienne patiente du prénommé, a écrit à la Société vaudoise de médecine (SVM) pour dénoncer les pratiques du recourant qu'elle jugeait indigne d'un médecin sérieux et responsable. Pour divers motifs, dont ceux basés sur cette dénonciation, la SVM a infligé un blâme au recourant le 11 octobre 1996.

La lettre de X a été transmise par la SVM au Service de la santé publique. Ce service a aussitôt requis du recourant des explications à propos des faits que lui reprochait son ancienne patiente. Ces explications concernaient également l'usage indu du terme de professeur sur son papier à lettre. Divers échanges de correspondance s'en sont suivis.

Le 6 janvier 1997, le Département universitaire de psychiatrie adulte (DUPA) a écrit au médecin cantonal pour l'informer qu'il suivait une jeune patiente dans le cadre d'une psychothérapie, patiente envers laquelle le recourant se serait comporté à plusieurs reprises de manière inappropriée. Ce courrier précisait que la patiente en question désirait rester dans l’anonymat. Finalement, la patiente en question a été entendue par le médecin cantonal et un des médecins du DUPA le 21 mai 1997; cet entretien fait l'objet d'une note anonymisée au dossier.

B.                               Le 27 juin 1997, le Chef du Département de l'intérieur et de la santé publique a informé le recourant qu'il avait décidé d'ouvrir à son encontre l'enquête prévue par l'art. 7 du règlement du 26 août 1987 sur la procédure en matière de mesures disciplinaires. L'enquête a été confiée à une délégation du Conseil de santé composée d'un avocat, d'un médecin-dentiste et d'un médecin. Le 16 avril 1998, cette délégation a entendu le recourant au sujet du cas des deux patientes évoqués ci-dessus. Le recourant a indiqué, s'agissant du second cas, qu'il s'agissait de Y (désignée par des initiales dans le procès-verbal d'audition, qui n'est pas signé par le recourant).

C.                               Le recourant, par son conseil, a déposé des déterminations écrites sur les deux cas le 17 août 1998. Au sujet du cas Y, il a expliqué son comportement familier en exposant qu'il avait suivi les recommandations de la littérature médicale dans ce type de cas mais il a contesté les accusations à connotation sexuelle en expliquant qu'il s'agissait d'un cas typique de "false memory" chez un psychopathe. Il a requis une mesure d'instruction consistant à le confronter à Y. Par courrier du 4 septembre 1998, la délégation du Conseil de santé a informé le recourant qu'elle avait écarté sa demande de confrontation.

Devant ce refus, le conseil du recourant a demandé le 25 septembre 1998 que cette requête soit présentée au Conseil de Santé in corpore. Il a aussi sollicité l'audition de trois autres de ses patients. Cette dernière requête a été acceptée par le Conseil de santé, qui a en revanche également refusé la confrontation et qui en a informé le conseil du recourant par courrier du 15 décembre 1998.

Le 16 décembre 1998, le conseil du recourant s’est à nouveau adressé au Conseil de santé et lui a indiqué qu'il maintenait sa réquisition et désirait que le conseil prenne une décision en bonne et due forme, ouvrant la voie du recours. A toutes fins utiles, il déclarait que sa lettre valait acte de recours au cas où le précédent courrier du Conseil de santé devait être interprété comme une décision.

Le Conseil de santé a répondu le 21 décembre 1998 en exposant que le refus de confrontation constituait une mesure prise par l'enquêteur avant la fin de l'enquête et que cette mesure n'était pas susceptible de recours, seule la décision du département étant sujette à recours.

Le recourant a répliqué à cette correspondance le 24 décembre 1998 et a invité le Conseil de santé à transmettre son courrier à l'autorité de recours. Le conseil s'est exécuté le 13 janvier 1999 et a transmis les derniers échanges de correspondance au Tribunal administratif. Ce dernier a accusé réception du recours en interpellant les parties sur la recevabilité de ce dernier en regard de l'arrêt CR.1996.0324 et de l'art. 12 al. 2 du règlement du 26 août 1997 sur la procédure en matière de retrait d'autorisation de pratiquer et de mesures disciplinaires prévues par la loi sur la santé publique.

Sur requête du Tribunal administratif, le Conseil de santé lui a transmis le 18 février 1999 le dossier de la cause et s’est déterminé en concluant à l'irrecevabilité du recours.

Le recourant a déposé un mémoire le 15 mars 1999 dans lequel il conclut à l'admission du recours et à ce que la décision de refus de confrontation prise le 15 décembre 1999 soit annulée.

L'autorité intimée s'est enquise de l'aboutissement de la procédure. Le 12 janvier 2006, le juge instructeur a indiqué aux parties que l'arrêt serait notifié d'ici un mois.

Le Tribunal administratif a jugé la cause sans débats sur le vu du dossier.

 

Considérant en droit

 

1.                                Comme l'indique l'avis du 27 juin 1997 que le Chef du Département de l'intérieur et de la santé publique a adressé au recourant, ce dernier fait l'objet de l'enquête prévue par l'art. 7 du règlement du 26 août 1987 sur la procédure en matière de mesures disciplinaires (en vigueur à l'époque de la décision attaquée). Cette disposition régit les cas où le département apprend des faits de nature à justifier une sanction disciplinaire (impliquant la mise en œuvre d'un enquêteur unique). Comme le relève le conseil du recourant, l'enquête a cependant été confiée à une délégation du Conseil de santé composée de trois membres, ce qui est la procédure que prévoyait l'art. 8 du règlement du 26 août 1987 pour les cas où l'enquête peut déboucher sur un retrait temporaire ou définitif de l'autorisation. Quoi qu'il en soit, il faut souligner que l'enquête ne se termine pas par une décision du Conseil de Santé, car la compétence pour statuer sur les mesures disciplinaires appartient au département (art. 191 de la loi sur la santé publique (LSP) du 29 mai 1985). Le Conseil de Santé ne formule qu'un préavis, ainsi que cela résulte de l'art. 13 al 2 LSP.

2.                                L'art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) définit la décision comme toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet: de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (lit. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (lit. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (lit. c). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de personne, en particulier les simples renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques (ATF 108 Ib 544; ATF 105 V 95; ATF 100 Ib 130; RDAF 1986 p. 315; RDAF 1984 p. 499). En l'espèce, la lettre du 15 décembre 1998 du Conseil de santé correspond au rejet d'une demande tendant à créer un droit; elle répond à la définition de la décision au sens de l'art. 29 lit. c LJPA.

3.                                Comme le rappelle l’arrêt GE.2001.0029 du 12 septembre 2001, le droit vaudois, et en particulier la LJPA, ne contient pas d'obligation générale d'indication des voies de droit. Il est toutefois d'usage de le faire, cet usage revêtant pratiquement un caractère obligatoire (RDAF 2000 I p. 104; J.-C. de Haller, La procédure applicable aux recours administratifs en droit vaudois, notamment dans la jurisprudence du Conseil d'Etat, RDAF 1999 p. 1 ss; voir également les instructions du Conseil d'Etat obligeant ses départements et services à faire figurer les voies de droit dans les décisions; les autorités communales ont été invitées à en faire de même : V. Circulaire No 1267 du Service de l'intérieur). Par ailleurs, lorsqu'il est d'usage de mentionner les voie et délai de recours, il semble résulter de l'art. 4 Cst. (actuellement 29 Cst.) que cette indication devrait être obligatoire, l'autorité devant s'en tenir à une pratique uniforme (RDAF 2000 précité p. 104 et les réf. cit.). Néanmoins, si omission il y a eu, l’absence d’indication des voies de droit n’affecte pas la validité matérielle d’une décision, dont les effets et la portée sur l’administré restent inchangés (arrêts TA AC.1993.0107 du 28 janvier 1994 consid. 1 ; GE.2001.0029 du 12 septembre 2001 ; FI.1999.0038 du 1er décembre 2004).

L’art. 6 LJPA énonce que : « D’office toute autorité saisie d’un recours vérifie sa compétence et transmet à l’autorité compétente les causes qui lui échappent ». Cette disposition signifie en pratique que l’absence d’indication de l’autorité auprès de laquelle le recours doit être interjeté ne peut pas avoir de conséquence sur la validité du recours puisqu’une éventuelle erreur du recourant est réparée par la transmission d’office du recours à l’autorité compétente.

Le refus du Conseil de santé d’organiser une confrontation a été envoyé le 15 décembre 1998 au recourant. Le lendemain, à savoir le 16 décembre 1998, le recourant a écrit au conseil pour maintenir sa réquisition et requérir qu’une décision soit prise en bonne et due forme, ouvrant la voie du recours. A toutes fins utiles, il précisait que son courrier valait recours pour le cas où la décision du conseil devait être interprétée comme une décision. Ce faisant, le recourant a respecté le délai de vingt jours prescrit l’art. 31 al. 1er LJPA pour déposer son recours. Certes, il a adressé son courrier au Conseil de santé et non au Tribunal administratif. Cette informalité ne porte cependant pas à conséquence étant donné que le Conseil de santé a transmis d’office son recours à l’autorité compétente, comme il est de toute manière tenu de le faire en vertu de l'art. 31 al. 4 LJPA. L’absence d’indication que le courrier du Conseil de santé du 15 décembre 1998 constituait une décision, non susceptible de recours selon son émetteur, n’a donc pas eu d’incidence négative sur le respect du délai de recours et de l’autorité compétente. Ces conditions de recevabilité sont donc remplies. Ceci étant dit, il reste encore à déterminer si une voie de recours est ouverte au regard de la nature de la décision attaquée.

4.                                La doctrine a établi de longue date une distinction entre les décisions finales et les décisions incidentes (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p.868). Cette distinction repose sur la fonction de la décision dans le déroulement de la procédure. Constitue une décision judiciaire finale, celle qui met un point final à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le fond ou d'une décision qui clôt l'action judiciaire en raison d'un motif tiré des règles de la procédure. Final ne signifie pas définitif: une décision finale peut être sujette à recours, c'est-à-dire remplacée par une nouvelle décision. Pour qu'une décision soit finale, il faut et il suffit qu'elle constitue le dernier acte de la procédure où elle a été prise. Est en revanche une décision incidente celle qui est prise pendant le cours de l'action judiciaire et qui ne constitue qu'une étape vers la décision finale. Une telle décision peut avoir pour objet une question de procédure ou une question de fond, jugée préalablement à la décision finale (André Grisel, op. cit. p. 868 ; arrêt TA PS.1999.0052 du 28 septembre 1999).

La décision prise par le Conseil de santé ne tranche pas la procédure disciplinaire ouverte contre le recourant au fond. Elle porte sur une question relative à l’administration des preuves, plus précisément sur la nécessité d’ordonner une confrontation du recourant et de son dénonciateur. Elle constitue donc une décision incidente puisqu’elle intervient au stade de l’instruction et n’est utile qu’à l’avancement de la procédure en cours.

5.                                Selon le règlement du 26 août 1987 sur la procédure en matière de retrait d’autorisation de pratiquer et de mesures disciplinaires prévues par la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique, celui qui fait l’objet d’une enquête disciplinaire peut renouveler devant le Conseil de santé des réquisitions écartées par l’enquêteur. Le Conseil de santé connaît sans recours de telles réquisitions (art. 12 al. 1 et 2). Ce règlement a été abrogé le 1er avril 2004 et remplacé par le règlement du 17 mars 2004 sur le médiateur, sur l’organisation des Commissions d’examen des plaintes des patients et sur la procédure en matière de sanctions et de retrait d’autorisation. Ce nouveau règlement prévoit, à son art. 41, un régime strictement identique à celui du règlement abrogé, à savoir le renouvellement des réquisitions auprès du conseil et l’absence de recours.

Selon la doctrine et la jurisprudence fédérale, lorsqu’il intervient une modification législative, les nouvelles règles de procédure s’appliquent d’ordinaire dès leur entrée en vigueur à toutes les causes qui sont encore pendantes (ATF 111 V  46 ; ATF 110 V 330). La doctrine estime cependant que les possibilités de recours et leur régime font exception à ce principe. Dans ce cas, l’ancien droit resterait applicable, à moins que le droit procédural en vigueur lorsque le juge statue ne soit plus favorable au recourant (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd., p. 171). Le règlement de 1987 est donc applicable à la décision attaquée dans la mesure où il s’agit de déterminer si une voie de recours est ouverte contre cette décision. Le tribunal relève cependant que l’application du nouveau règlement n’aurait pas eu de conséquence sur la solution du litige dès lors que le régime qu’il prévoit est identique au régime abrogé.

6.                                La LJPA énonce, à son article 29 al. 3, que le recours contre une décision incidente s'exerce conjointement avec le recours contre la décision au fond, à moins que la décision incidente ne porte sur la compétence ou la récusation de l'autorité saisie ou ne soit de nature à causer un préjudice irréparable; dans ces cas, elle peut faire l'objet d'un recours immédiat. L’art. 29 al. 3 LJPA a été introduit le 4 février 2003. Auparavant, la question du recours contre les décisions incidentes n’était pas réglée par la loi. Le Tribunal administratif, qui avait été amené à se prononcer sur la recevabilité d’un recours contre une décision incidente, avait considéré que la LJPA était entachée d’une lacune. Faisant office de législateur, il avait jugé qu’il n’était pas possible de recourir contre les décisions incidentes, à moins qu’elles ne soient de nature à causer un préjudice irréparable au recourant (pour les décisions susceptibles d’un recours de droit administratif au Tribunal fédéral/Tribunal fédéral des assurances, voir arrêts PS.1999.0052 du 28 septembre 1999 et CR.1996.0324 du 12 mai 1997 ; pour les décisions susceptibles d’un recours de droit public, voir arrêt FI.1999.0041 du 26 août 1999). L’introduction de l’alinéa 3 précité n’a donc fait que formaliser dans la loi la jurisprudence développée par le Tribunal administratif.

La réglementation de la procédure disciplinaire devant le Conseil de santé prévoit qu’il n’existe pas de recours contre la décision incidente du conseil ; cette réglementation ne pose pas de réserve à ce principe fondée sur l’existence d’un préjudice irréparable que la décision serait de nature à causer au justiciable. On peut se demander si le règlement, plus restrictif, l’emporte sur la solution jurisprudentielle développée par le Tribunal administratif. Nul n’est besoin de répondre à cette question. En effet, comme on l’a mentionné plus haut, lorsqu’une règle de procédure nouvelle est plus favorable au recourant, il doit être mis au bénéfice de cette nouvelle règle. Depuis l’entrée en vigueur du nouvel art. 29 al. 3 LJPA, la loi prévoit expressément qu’il existe une voie de recours contre une décision incidente de nature à causer un préjudice irréparable. Comme ce principe est désormais ancré dans la loi, on peut légitimement se demander s’il l’emporterait sur le règlement organisant la procédure disciplinaire devant le Conseil de santé. Dans tous les cas, la solution du présent recours en demeurerait inchangée puisque la décision attaquée n’est pas susceptible de causer un préjudice irréparable au recourant, comme cela ressort des considérants qui suivent.

7.                                Selon le recourant, le refus d’ordonner une confrontation est de nature à lui causer un préjudice irréparable car il ne connaît pas sa dénonciatrice et ne peut en conséquence se défendre en connaissance de cause.

On observera au passage qu'au vu de ses déclarations lors de son audition du 16 avril 1998, le recourant semble avoir identifié la patiente en question, encore que l'autorité intimée ait pris la précaution de ne pas confirmer cette identification dans sa formulation de la décision attaquée.

Dans un arrêt CR.1996.0324, où le recourant contestait le refus du Service des automobiles de l’entendre oralement, le Tribunal administratif a considéré que le fait que l’intéressé pouvait faire valoir utilement ses moyens dans un recours contre la décision finale permettait de corriger le vice affectant le droit d’être entendu car le tribunal, qui dispose d’un plein pouvoir de cognition, pouvait soit réparer lui-même ce vice soit renvoyer la cause au Service des automobiles.

En vertu de l’art. 48 al. 1 LJPA, d’office ou sur requête, le magistrat instructeur peut ordonner notamment l’audition des parties et l’audition de témoins lorsqu’un recours est pendant devant le Tribunal administratif. Cette faculté comprend la possibilité d’ordonner une confrontation des intervenants précités. En l’espèce, le Tribunal administratif sera donc en mesure, au stade du recours contre la décision finale, d’ordonner lui-même une confrontation s’il le juge utile, voire d’ordonner uniquement la levée de l’incertitude sur l’identité du dénonciateur ; il pourra aussi, cas échéant, renvoyer la cause à l’autorité inférieure ayant pris la décision sur le fond pour complément d’instruction. La décision attaquée n’est donc pas susceptible de causer un préjudice irréparable au recourant.

De toute manière, il faut rappeler que le Conseil de Santé n'a qu'un pouvoir de préavis: on ne voit pas dès lors comment un préjudice irréparable pourrait résulter d'un simple préavis.

8.                                Le recourant soutient encore que le préjudice irréparable serait provoqué par le fait que la procédure disciplinaire introduite devant le Conseil de santé et le Chef du département ne respecte pas l’art. 6 § 1 CEDH. Selon lui, si la procédure disciplinaire entraîne le risque d’un retrait de l’autorisation de pratiquer, s’agissant d’une atteinte à l’exercice d’une profession libérale, la décision de retrait devrait être prononcée par un tribunal indépendant et légal ; or, le Chef du département ne pourrait pas être assimilé à un tel tribunal. Le recours au Tribunal administratif ne réparerait par ce vice car il ne s’agit pas d’un appel qui permette au tribunal d’examiner la cause avec un plein pouvoir d’examen.

Le Tribunal administratif peut s’abstenir d’examiner si la procédure disciplinaire en matière de retrait de l’autorisation de pratiquer la médecine respecte l’art. 6 § 1 CEDH. En effet, même si l’on devait admettre les griefs invoqués par le recourant, la décision incidente dont est recours ne causerait pas un préjudice irréparable au recourant : la conformité avec l’art. 6 § 1 CEDH de la procédure disciplinaire pourra être invoquée, cas échéant, dans le recours contre la décision finale.

9.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable étant donné le défaut de voie de recours contre une décision incidente qui ne cause pas de préjudice irréparable. Compte tenu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice, arrêtés à 1’200 francs, à la charge du recourant.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est irrecevable.

II.                                 Un émolument de 1'200 (mille deux cents) francs est mis à la charge du recourant.

III.                                Il n'est pas alloué de dépens.

 

 

Lausanne, le 26 janvier 2006/san

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

 

 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.