CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt

du 29 avril 2004

sur le recours interjeté par Walter SCHUPBACH, Route de Bénex 4 à 1197 Prangins,

contre

la décision rendue le 2 octobre 2002 par la Municipalité de Prangins, représentée par Me Philippe-Edouard Journot, avocat à 1003 Lausanne.

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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Edmond C. de Braun et M. Charles-Henri Delisle; greffier : M. Jean-François Neu.

Vu les faits suivants:

A.                     Le 2 février 1990, la Municipalité de Prangins a attribué une place d'amarrage dans le port des Abériaux à Walter Schupbach pour son voilier immatriculé VD 5763. Par courrier du 23 septembre 2002, la municipalité lui signifia la révocation de cette autorisation pour le 31 décembre 2002, considérant qu'il avait contrevenu à l'art. 26 du Règlement du port des Abériaux (ci-après: RP) en mettant sa place d'amarrage à la disposition d'un tiers. Walter Schupbach contesta formellement cette décision par lettre adressée le 24 septembre 2002 à la municipalité, expliquant que la personne qu'il autorisait à utiliser son voilier lui avait fait une promesse d'achat qu'il exécuterait dès qu'une place lui serait attribuée dans un port.

B.                    Par courrier adressé le 2 octobre 2002 à Walter Schupbach, la municipalité confirma sa précédente décision, se déclarant toutefois disposée à différer la date de la résiliation au 31 décembre 2003 pour autant que l'intéressé accepte formellement cette proposition dans un délai échéant le 15 octobre 2003. Par acte posté le 11 octobre 2002, Walter Schupbach a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif, faisant en substance valoir que s'il ne pouvait pas naviguer aussi souvent qu'il le souhaitait, sa place d'amarrage n'avait jamais été mise à la disposition d'un tiers, mais qu'il avait seulement autorisé un ami à utiliser son bateau.

C.                    Par réponse au recours du 4 décembre 2002, la municipalité a conclu au rejet du pourvoi; soutenant que sa décision du 23 septembre 2002 constituait seule l'objet du recours dès lors que son offre transactionnelle du 2 octobre suivant avait été refusée, elle justifia le prononcé litigieux par le fait qu'elle avait acquis la conviction, sur la base du rapport du garde-port tel qu'établi le 8 octobre 2002 et versé au dossier, qu'un tiers avait disposé de la place d'amarrage litigieuse.

D.                    Par lettre du juge instructeur du 6 janvier 2003, les parties ont été invitées à se déterminer au sujet du respect du droit d'être entendu du recourant.

                        Par courrier du 20 janvier suivant, l'autorité intimée répondit que l'intéressé avait eu un entretien avec le municipal André Fischer au sujet de la révocation de son droit d'amarrage le 23 septembre 2002 - soit le jour même où la décision entreprise a été rendue -, respectivement que la transaction contenue dans la lettre de la municipalité du 2 octobre 2003 avait été proposée et refusée avant cette dernière date.

                        Par lettre du 23 janvier 2003, le recourant fit quant à lui valoir qu'il avait seulement été interpellé par le municipal précité dans la rue, un dimanche matin, lequel se serait borné à lui dire: "on sait que tu as vendu ton voilier, de ce fait tu contreviens au règlement du port article 26, tu recevras une lettre de la municipalité signifiant la résiliation de ta place"; il fit également valoir qu'il avait présenté au garde-port, plus d'un an avant la décision attaquée, son ami Bernard Ivanoff comme étant la personne autorisée à faire usage de son voilier. Par courrier du 12 février 2003, la municipalité précisa qu'elle avait délégué l'instruction du dossier au municipal Fischer, lequel s'était effectivement entretenu avec le recourant le 23 septembre 2002, qu'elle n'avait identifié le tiers en la personne de Bernard Ivanoff qu'en octobre 2002 et qu'elle avait été informée le 8 octobre 2002 que ce dernier aurait mis le voilier du recourant sur une liste d'attente au port de Nyon le 24 septembre 2002. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                     a) L'autorité intimée soutient à juste titre que la décision attaquée - soit celle de résilier la place d'amarrage - est celle notifiée au recourant le 23 septembre 2002, qui fut comprise par son destinataire, non comme avertissement, mais bien comme un acte étatique individuel sujet à recours. Le courrier de la municipalité du 2 octobre 2002 ne manifeste du reste pas la volonté d'annuler une précédente décision (pour la remplacer par une décision équivalente, mais assortie d'une proposition transactionnelle), mais bien un refus de la reconsidérer, ce dont le recourant ne disconvient pas.

                        b) Bien que ne mentionnant ni la voie, ni le délai de recours, la décision litigieuse a été contestée par l'intéressé le lendemain de sa réception, puis déférée au Tribunal administratif dans le délai fixé à l'art. 31 LJPA: interjeté en temps utile, le pourvoi est au surplus recevable en la forme.

2.                     a) Le stationnement permanent d'un bateau dans un port constitue un usage privatif du domaine public lacustre soumis, même sans base légale, non pas à une autorisation révocable en tout temps mais à une concession (Tribunal administratif, arrêt GE 1994/0010 du 29 novembre 1994; ATF 95 I 249). En vertu d'une concession délivrée par le Conseil d'Etat, la Commune de Prangins s'est vu déléguer la compétence de réglementer l'usage du port de cette localité et de conférer aux particuliers le droit d'en user conformément à la réglementation applicable. Ces droits d'usage du domaine public aux particuliers pouvant être qualifiés de "sous-concession du domaine public" (JT 1986 III 36 et les références citées), l'octroi d'un usage privatif du domaine public prend la forme d'une autorisation délivrée par la commune concessionnaire et les relations entre la commune et les particuliers dans ce domaine s'en trouvent régies exclusivement par le droit public. L'autorité appelée à délivrer une telle autorisation dispose d'un large pouvoir d'appréciation, mais reste tenue de respecter à cet égard les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire (André Grisel, Traité de droit administratif, p. 565).

                        De même, notamment compte tenu des enjeux financiers qu'elle recouvre, une telle autorisation ne saurait être révoquée sans motifs, respectivement sans que l'autorité opère préalablement une pesée des intérêts en présence. Reconnaissant à celui qui exerce un usage privatif et exclusif du domaine public (Sondernutzung einer öffentlichen Sache) le besoin d'une situation juridique stable, doctrine et jurisprudence ont précisément opté pour le régime juridique de la concession afin de tenir compte de cette attente légitime de stabilité dans les rapports juridiques ainsi noués (ATF 101 Ia 473; ZBl 1985 p. 498; Dominik Strub, Wohlerworbene Rechte, Universitätsverlag Freiburg 2001, p. 94 ss, lit. b). Même si, par définition, cet usage est limité dans le temps et si les règles qui le régissent sont sujettes à modifications, l'on considère que l'aspect contractuel de la concession - respectivement sa nature bilatérale, proche de celle d'un contrat de droit privé - confère en effet à cet acte administratif une stabilité qui ne peut être renversée unilatéralement que pour des motifs déterminés, dans le respect des principes de la proportionnalité et de la prohibition de l'arbitraire et pour autant que l'intérêt public - en l'occurrence celui à une bonne gestion du domaine lacustre - l'emporte sur l'intérêt du concessionnaire à la sécurité du droit (Tomas Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Stämpfli 1994, p. 242 ss, ch. V et les références citées; Pierre Moor, Droit administratif, vol III, ch. 3.2.4; ATF 109 Ib 252 consid. 4b, 107 Ia 197 consid. 3e).

                        b) Sur ce dernier point, l'on se bornera à observer - dès lors qu'elle a formellement renoncé à s'en prévaloir - que l'autorité soutient à tort, dans le cadre de sa réponse au recours, qu'un motif de dénonciation de l'autorisation d'amarrage n'eût même pas été nécessaire compte tenu de l'art. 25 RP, qui dispose ce qui suit: "Les places d'amarrage et d'entreposage sont attribuées sous forme d'autorisation pour une durée d'une année. (…) Celle-ci est ensuite renouvelée tacitement d'année en année, sauf dénonciation par la Municipalité ou par le bénéficiaire, par lettre recommandée, au plus tard le 30 septembre. (…)." Fondée sur la lettre de cette disposition, une révocation de l'autorisation d'amarrage eût en effet contrevenu aux principes énoncés ci-dessus, dont le respect est garanti par la Constitution (art. 29 al. 1 et 2 Cst et 27 Cst-VD).

3.                     a) Cela étant, dans la mesure où le fait de résilier le droit à une place de stationnement procède d'un acte étatique individuel ayant pour but de régler de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif, l'autorité rend en pareil cas une décision administrative sujette à recours, ce qui confère à l'intéressé la qualité de partie à une procédure contentieuse à laquelle il doit pouvoir participer, ceci dans le respect de droits dont l'exercice lui est garanti par la Constitution, notamment celui d'être entendu (art. 9 et 29 Cst; art. 27 al. 2 Cst-VD; Moor, op. cit., vol. II, ch. 2.2.7.1)

                        b) En substance, le droit d'être entendu garantit au justiciable de pouvoir s'expliquer avant qu'une décision soit rendue à son détriment, fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, participer à l'administration des preuves, en prendre connaissance et se déterminer à leur propos, se faire représenter et assister en procédure et obtenir enfin une décision motivée (ATF 120 Ib 383; 119 Ib 12).

                        Cette garantie étant de nature formelle, l'intéressé n'a pas à prouver que s'il avait été entendu, la décision eût été différente, mais il suffit qu'il établisse qu'il n'a pu exercer son droit (ATF 122 II 464; 120 V 357; Moor, op. cit., ch. 2.2.7.4).

                        c) En l'espèce, le recourant soutient n'avoir précisément pas eu l'occasion de s'exprimer sur le comportement qui lui était reproché, ni de participer à l'établissement des faits retenus à son encontre, n'ayant eu pour seul contact avec l'autorité qu'une brève interpellation en rue par le municipal Fischer, l'avisant le jour même de la décision litigieuse que celle-ci allait lui être notifiée.

                        L'autorité intimée n'en disconvient pas, se bornant à soutenir qu'à cette occasion le municipal Fischer, délégué pour instruire le dossier, aurait informé l'intéressé de la procédure en cours et laissé à ce dernier l'occasion de s'exprimer à ce sujet.

                        Toutefois, de l'écriture du conseil de la municipalité du 12 février 2003, il ressort que celle-ci admet que l'entretien du 23 septembre 2002 - sur lequel elle se fonde pour faire valoir que le droit d'être entendu du recourant a été respecté - est le même que celui qui fut seul décrit par ce dernier dans son courrier du 23 janvier 2003. Or, l'autorité intimée n'a remis en cause, ni les circonstances de cet entretien, ni le contenu de celui-ci tels que l'intéressé les a précisément décrits dans ce courrier. Partant, à défaut de pièce du dossier propre à rendre compte de la teneur de cet entretien, l'on ne saurait attribuer à celui-ci d'autre contenu que celui allégué par le recourant.

                        Il convient dès lors d'admettre avec celui-ci que la décision avait été prise avant qu'il soit interpellé par le municipal Fischer, ce qui suffit pour conclure que l'autorité intimée n'a pas satisfait aux exigences formelles déduites de la garantie du droit d'être entendu (Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, in ZBl 1998/3, p. 97 ss, spéc. p. 109; Tribunal administratif, arrêts GE 1999/0052 du 15 juillet 1999, s'agissant d'un congé signifié d'entrée à un fonctionnaire convoqué pour être entendu, et GE 1999/0152 du 19 janvier 2000 s'agissant de l'exclusion d'un élève prononcée par le département sans autre formalité que celle d'un entretien préalable du maître avec les parents).

                        La violation de ce droit paraît du reste d'autant plus flagrante qu'en invoquant la violation de l'art. 26 du règlement consacrant le caractère personnel et incessible de l'autorisation d'amarrage, la municipalité a précisé dans sa réponse qu'elle entendait fonder son prononcé sur les deux moyens de preuve que sont l'usage de la place par un tiers et le constat qu'en fit le garde-port. Or, le rapport de ce dernier versé au dossier étant daté du 8 octobre 2002 et la prise de connaissance de l'identité du tiers par l'autorité n'étant intervenue, de son propre aveu, que dans le courant du mois d'octobre 2002, force est de constater que, formellement, le recourant n'a pas pu être entendu au sujet de ces deux moyens de preuve, dans leur teneur postérieure à la décision litigieuse.

                        A cela s'ajoute encore le fait que, même si la décision attaquée n'avait été prise qu'après avoir reçu la réaction de l'intéressé, la formulation imprécise des griefs telle que rapportée par ce dernier ainsi que le fait qu'aucun délai ne lui a été accordé pour y répondre - ce que l'on déduit du fait que la décision est datée du même jour que celui de l'entretien - excluent un respect du droit d'être entendu.

                        Enfin, le fait que l'intéressé ait été entendu postérieurement à la décision litigieuse - en l'occurrence après avoir contesté formellement la décision attaquée par sa lettre du 24 septembre 2002, comme le soutient l'autorité intimée - ne permettait plus de sauvegarder le droit d'être entendu, la municipalité ayant clairement manifesté par sa lettre du 2 octobre 2002 qu'elle n'était pas disposée à revoir la décision qu'elle avait rendue (Tribunal administratif, arrêt GE 1997/0005 du 29 juillet 1997).

                        d) Le droit d'être entendu du recourant n'ayant pas été respecté, la violation de cette garantie constitutionnelle de nature formelle peut être guérie en seconde instance lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir d'examen au moins aussi étendu que celui de l'autorité de décision (ATF 118 Ib 111; 116 Ia 94). Tel n'est cependant pas le cas du tribunal de céans qui, à défaut de disposition légale, ne dispose que d'un pouvoir d'examen restreint au contrôle de la légalité (art. 36 LJPA).

                        Il se justifie dès lors d'annuler la décision attaquée sans qu'il soit nécessaire d'examiner si l'audition du recourant aurait pour effet d'aboutir à une solution différente au fond (ATF 117 Ia 5), respectivement sans analyser les chances de succès du recours au fond (ATF 122 II 464). La cause sera renvoyée à l'autorité de décision pour statuer à nouveau, après avoir interpellé le recourant.

4.                     Déboutée, l'autorité intimée supportera les frais de la cause, arrêtés à 1'500 fr., sans qu'il y ait lieu de lui allouer de dépens (art. 55 LJPA). L'avance de frais effectuée par le recourant lui sera restituée.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est admis.

II.                     La décision rendue le 2 octobre 2002 par la Municipalité de Prangins est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau.

III.                     Les frais du présent arrêt, arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la Municipalité de Prangins.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 avril 2004/gz

Le président:                                                                                             Le greffier:

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.