CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 17 mai 2006
Composition	M. Alain Zumsteg, président; MM. Jean-Claude Favre et Luiz Felippe De Alencastro, assesseurs.

 

Recourant

Michel CORNU à Yens, représenté par Me Ivan CHERPILLOD, avocat à Lausanne

  

Autorité intimée

Laboratoire cantonal, Contrôle des denrées alimentaires, à  Lausanne

  

 

Objet	Loi sur les denrées alimentaires
	Recours Michel CORNU contre décision du chimiste cantonal du 25 avril 2003 (utilisation de la marque "Suisse qualité")

Vu les faits suivants

A.                                Michel Cornu est maraîcher à Yens, domaine des Loveresses, et producteur d’endives commercialisées sous le label «Suisse qualité».

Cette marque de garantie a été déposée par Schweizer Milchproduzenten SMP auprès de l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle le 11 décembre 2002 sous le No 505762 pour des denrées alimentaires et végétales. Elle a ensuite été reprise par AMS Agro-Marketing Suisse à Berne, association regroupant les principales organisations agricoles de Suisse.

Selon le règlement d'Agro-Marketing Suisse AMS relatif à la marque de garantie «Suisse qualité»  (règlement général AMS) adopté le 26 novembre 2002, les exigences générales sont les suivantes :

« - origine suisse (Principauté du Liechtenstein) ;

- transformation en Suisse (Principauté du Liechtenstein incluse) ;

- respect des dispositions de la législation suisse ;

- respect des exigences générales suivantes :

·         Les produits doivent provenir de producteurs qui fournissent les prestations écologiques requises (PER) en vertu de l’Ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les paiements directs. Le Groupe de travail « Marque de garantie » d’AMS peut autoriser des exceptions assorties d’exigences d’un niveau comparable.

·         Les produits végétaux sont obtenus uniquement par la culture de plantes n’ayant subi aucune modification génétique.

·         (…)

- surveillance et contrôle de la provenance, de la fabrication et de la qualité par le biais d’un système ad hoc d’assurance qualité.

Les exigences supplémentaires dépassant le niveau des exigences légales doivent être définies dans les règlements sectoriels. » 

AMS a transféré la licence d’utilisation de «Suisse qualité» pour la branche des légumes à l’Union maraîchère suisse (UMS)  qui a établi une réglementation label national pour la branche maraîchère le 18 septembre 2002 et un catalogue des exigences pour la production de légumes labellisés « PI » et «Suisse qualité» valable dès le 1^er janvier 2003. Selon ce catalogue les réglementations suivantes doivent être respectées :

-          le règlement général de l’AMS relatif à la marque Suisse qualité 

-          le règlement label pour la branche maraîchère (UMS)

-          le règlement d’application du label PI (UMS), respectivement le manuel de présentation graphique de la marque de garantie Suisse qualité 

-          les Prestations écologiques requises (PER) selon l’ordonnance sur les paiements directs du 7 décembre 1998 (OPD).

B.                               Sur demande du chimiste cantonal bernois, son homologue vaudois a délégué l’inspecteur cantonal des denrées alimentaires auprès de l’entreprise de M. Cornu afin de connaître les conditions de production de ses endives et les critères d’utilisation de la marque litigieuse. Du rapport d’entretien du 14 mars 2003, contresigné par M. Cornu, ressortent les points suivants :

-          toutes les endives suisses, de même qu’un grand nombre de légumes suisses sont vendus sous le label de «Suisse qualité» qui doit remplacer celui de PI (production intégrée);

-          la différence entre les endives «Suisse qualité» et les autres endives est que les premières sont produites en Suisse conformément au cahier des charges de la production intégrée ;

-          le label «Suisse qualité» a été octroyé par l’Union maraîchère suisse à Berne ;

-          le cahier des charges conforme à celui de la PI émane de l’UMS ;

-          l’organe de contrôle est l’UMS ;

-          actuellement 98% des endives suisses sont produites par env. 7 producteurs et sont commercialisées sous ce nouveau label ;

-          la situation actuelle est transitoire entre la PI et le nouveau label «Suisse qualité».

C.                               Par décision du 4 avril 2003, le chimiste cantonal a ordonné à M. Cornu de supprimer la mention «Suisse qualité» sur les emballages des endives qu’il produit, de modifier les documents publicitaires relatifs à ces endives en supprimant la mention «Suisse qualité» et de lui soumettre pour approbation le nouveau projet d’emballage. Il a considéré qu’il y avait tromperie au sens de l’art. 19 de l’ordonnance du 1^er mars 1995 sur les denrées alimentaires (ODAl) dès lors que la marque suggère que les endives sur lesquelles elle est apposée possèdent des propriétés particulières, alors qu’en fait toutes les endives sont produites de la même manière, en production intégrée.

M. Cornu a formé opposition le 15 avril 2003 pour les motifs suivants : l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle a considéré la marque comme conforme au droit en vigueur, et le laboratoire cantonal n’a pas la qualité pour réexaminer la conformité de cette marque ; le règlement de la marque garantit un contrôle irréprochable du respect des dispositions réglementaires ; il n’y a aucune raison de soumettre un emballage à l’approbation du chimiste cantonal.

D.                               Le chimiste cantonal a rejeté cette opposition par décision du 25 avril 2003 et confirmé la décision du 4 avril 2003, à l’exception de l’obligation de soumettre pour approbation le nouveau projet d’emballage, qui a été annulée.

Par acte du 8 mai 2003, M. Cornu a recouru contre cette décision.

Le juge instructeur a accordé provisoirement l’effet suspensif le 9 mai 2003.

Le chimiste cantonal s’est déterminé par mémoire déposé le 4 juin 2003.

M. Cornu a déposé une réplique le 15 août 2003 et le chimiste cantonal a présenté ses observations le 10 octobre 2003.

E.                               En septembre 2004 AMS a lancé la marque « Suisse Garantie », qui certifie que le produit provient de Suisse et a été transformé en Suisse, qu'il est exempt de plantes et d'animaux génétiquement modifiés, provient d'exploitations respectueuses de l'environnement et est soumis à un contrôle strict tout au long de la filière. Les parties ont été invitées à se prononcer sur le maintien d'un intérêt actuel au jugement de la cause. Le chimiste cantonal a indiqué le 10 octobre 2005 que le jugement ne présentait plus d’intérêt pratique pour lui, la nouvelle marque ne posant pas de problème particulier ; le recourant a indiqué avoir un intérêt à obtenir un jugement, la marque «Suisse qualité» n’étant pas destinée à être abandonnée, ce qu'AMS a confirmé au juge instructeur le 30 janvier 2006.

L’argumentation des parties sera reprise ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

 

1.                                Déposé dans le délai de vingt jours fixé par l’art. 55 al. 2 de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAI - RS 817.0), le recours a été interjeté en temps utile. Il est en outre recevable en la forme.

2.                                Le recourant conteste la compétence du chimiste cantonal d’interdire l’usage d’une marque de garantie, cette compétence appartenant selon lui à l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle, sur la base de la loi sur la protection des marques (LPM).

a) L’institut fédéral de la propriété intellectuelle est compétent pour enregistrer  une marque qui satisfait aux conditions posées par la loi sur la protection des marques (LPM). La procédure d’enregistrement comprend un examen formel et matériel consistant à vérifier l’existence de motifs absolus d’exclusion (art. 2 LPM) et le respect des exigences en matière de marque de garantie (art. 21 LPM), celle-ci devant faire l’objet d’un règlement d’usage (art. 23 LPM) qui doit être approuvé par l’institut (art. 24 LPM).  Ce règlement doit contenir des dispositions sur les caractéristiques communes que la marque doit garantir, la mise en place d’un contrôle efficace concernant l’usage de la marque et les sanctions en cas de non respect du règlement. Le Conseil fédéral a précisé dans son message du  21 novembre 1990 : « L’OFPI n’examine toutefois que succinctement la conformité du règlement avec le droit en vigueur, car une vérification détaillée serait une gageure. Ainsi l’OFPI ne sera guère en mesure de déceler une violation des règles de la concurrence prévues par la législation sur les cartels. Il incombera donc aux tribunaux de trancher ces difficiles questions (…) » (FF1991 I p. 29; dans le même sens : J.-D. Pasche, La nouvelle loi fédérale sur la protection des marques, CEDIDAC, 1994, p. 75). Le Tribunal Fédéral a également jugé, dans l’ATF 84 IV 80, que « l’enregistrement de la marque « CHÂTEAU-VIEUX » ne prouve nullement qu’elle soit conforme aux prescriptions touchant les denrées alimentaires. Sans doute le Bureau fédéral de la propriété intellectuelle doit-il refuser l’inscription des marques contraires à la législation fédérale et de celles qui contiennent «une indication de provenance évidemment fausse». Mais il n’est pas tenu à une vérification approfondie (…) De plus, l’enregistrement n’a qu’un effet déclaratif ; il ne crée pas le droit à la marque (…) C’est pourquoi l’art. 15 al. 2 ODAL interdit expressément toutes les indications trompeuses, fussent-elles enregistrées comme marques». Il est donc admis que l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle n’a pas une compétence exclusive lorsqu’une marque touche d’autres lois fédérales, une décision relative à l’enregistrement d’une marque ne devant pas empêcher l’application ou le respect d’autres lois fédérales telles la LDAI.

b) La LDAI a notamment pour but de protéger les consommateurs contre les tromperies relatives aux denrées alimentaires (art. 1 let. c LDAI). Elle est applicable à la fabrication, au traitement, à l’entreposage au transport et à la distribution des denrées alimentaires (art. 2 al. 1 let. a), à la désignation des denrées alimentaires ainsi qu’à leur publicité (art. 2 al. 1 let. b) et à la production agricole dans la  mesure où celle-ci est destinée à la fabrication de denrées alimentaires (art. 2 al. 2). Le Conseil fédéral a précisé qu’il fallait entendre par « distribution » tout le domaine de la vente des produits finis dans les magasins et établissements publics  et par « désignation » toutes les inscriptions faites sur les emballages (désignation du produit par le fabricant ou le vendeur, dénomination spécifique, déclaration des ingrédients et additifs) (FF1989 I p. 874).

Selon l’art. 40 de la LDAI, les cantons exécutent la loi et pourvoient au contrôle des denrées alimentaires par le biais d’un chimiste cantonal. Pour le Conseil fédéral, « le  contrôle des denrées alimentaires comprend comme tâche principale, dans le cadre de l’exécution, le contrôle par sondage de la conformité des denrées alimentaires ainsi que la mise en œuvre et, éventuellement, l’exécution de mesures visant à rétablir l’état conforme aux prescriptions légales » (FF 1989 p. 910).

A teneur de l’art. 3 al. 1 de la loi du 12 décembre 1994 relative à l’exécution de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LVLDAI - RSV 817.01), le Département de l'intérieur et de la santé publique (actuellement le Département de la sécurité et de l’environnement) veille à l'exécution de la législation fédérale et cantonale. L’art. 5 précise que le contrôle des denrées alimentaires et des objets usuels mis dans le commerce, ainsi que de leur production, leur entreposage, leur transport, leur fabrication, leur traitement, leur utilisation et leur distribution, de même que le contrôle de la transformation et de la distribution de la viande, incombent au chimiste cantonal. Celui-ci était donc compétent pour rendre la décision attaquée.

3.                                L'art. 18 LDAI qui dispose ce qui suit :

« ¹ La qualité prônée ainsi que toutes les autres indications sur une denrée alimentaire doivent être conforme à la réalité.

²La publicité pour les denrées alimentaires ainsi que leur présentation et leur emballage ne doivent pas tromper le consommateur.

³Sont réputées trompeuses notamment les indications et les présentation propres à susciter chez le consommateur de fausses idées sur la fabrication (…), la qualité, le mode de production (…) »

Lorsque la décision attaquée a été prise, cette disposition était complétée par l'art. 19 de l'ordonnance du 1^er mars 1995 sur les denrées alimentaires (ODAl), dont on extrait le passage suivant :

"¹Les dénominations, les indications et les illustrations concernant les denrées alimentaires, les emballages et les inscriptions qui y figurent, ainsi que la présentation doivent correspondre à la réalité et exclure toute possibilité de tromperie quant à la nature, à la provenance, à la fabrication, à la composition, au mode de production, au contenu, à la durabilité, etc., de la denrée alimentaire en question. Sont notamment interdites :

a. (...)

b. Les indications suggérant qu'une denrée alimentaire possède des propriétés particulières alors que toutes les denrées alimentaires semblables possèdent ces propriétés;

(...)"

L'ODAl est aujourd'hui abrogée et remplacée par l'ordonnance du 23 novembre 2005 sur les denrées alimentaires et objets usuels (ODAIOUs), entrée en vigueur le 1^er janvier 2006, dont l'art. 10, qui correspond à l'art. 19 ODAl, a désormais la teneur suivante :

« ¹ Les dénominations, les indications, les illustrations, les conditionnements, les emballages et les inscriptions qui figurent sur les conditionnements et sur les emballages, ainsi que la présentation et la publicité des denrées alimentaires doivent correspondre à la réalité et exclure toute possibilité de tromperie quant à la nature, à la provenance, à la fabrication, au mode de production, à la composition, au contenu et à la durée de conservation de la denrée alimentaire en question.

Sont notamment interdites:

a. (…)

b. les indications suggérant qu’une denrée alimentaire possède des propriétés particulières, alors que toutes les denrées alimentaires semblables possèdent ces propriétés; sont admises les mentions relatives:

1. aux prescriptions s’appliquant à une catégorie de denrées alimentaires (production respectueuse de l’environnement, élevage conforme à l’espèce, sécurité des denrées alimentaires par exemple),

(…)»

A titre transitoire, l'art. 80 al. 7 ODAlOUs dispose que, nonobstant les dispositions de la nouvelle ordonnance et des ordonnances qui lui sont afférentes, "les denrées alimentaires et les objets usuels peuvent encore être importés, fabriqués et étiquetés selon l'ancien droit jusqu'au 31 décembre 2007. Ils peuvent être mis aux consommateurs jusqu'à épuisement des stocks." Demeure réservé l'alinéa 8, sans incidence en l'espèce.

Dans la mesure où l'utilisation de la marque contestée est susceptible de se prolonger au-delà du 31 décembre 2007, il convient d'en examiner la légalité au regard de la réglementation actuellement en vigueur (ODAlOUs). On observera au demeurant que, en ce qui concerne la question litigieuse, cette réglementation ne diffère pas significativement de l'ancienne.

4.                                Selon le message du Conseil fédéral : « La tromperie implique le fait d’induire sciemment en erreur. On veut ainsi, par une fausse information, influencer les idées et les actes d’une autre personne (le consommateur) dans un but précis (la décision d’acheter). C’est pourquoi la loi fixe comme principe que les denrées alimentaires doivent répondre à ce que le consommateur est en droit d’attendre. Il faut cependant relever que toute attente subjective ou peu commune ne peut entrer en considération. Seule est protégée l’attente justifiée ou, en d’autres termes, celle que l’on peut admettre raisonnablement en considérant les circonstances et les motifs compréhensibles entrant en ligne de compte » (FF, 1989 I p. 889).

En l’occurrence, le Chimiste cantonal a considéré d’une part que les endives labellisées «Suisse qualité» n’étaient pas différentes des autres endives (a), d’autre part que la marque «Suisse qualité» suggérait que ces endives avaient des qualités particulières (b) ce qui constituait une tromperie à l’égard du consommateur.

a) Les produits «Suisse qualité» dont les endives – pour lesquelles il n’y a pas de cahier des charges spécifique – doivent, selon le règlement AMS et le catalogue UMS, être produites ou transformées en Suisse dans le respect de la législation suisse en particulier de l’ordonnance sur les paiements directs (OPD) qui pose des exigences en matière écologique sous la dénomination PER « Prestations écologiques requises », qui impose une production intégrée. Elles sont en outre garanties sans organisme génétiquement modifié (OGM). Ce mode de culture n’est pas applicable à toute culture maraîchère, dès lors que les producteurs se soumettent volontairement à l’OPD afin d’obtenir des paiements directs. Dans ce cas, ils doivent fournir la preuve qu’ils exploitent l’ensemble de leur exploitation conformément aux exigences du PER, notamment par la production d’une attestation d’un organisme d’inspection accrédité (art. 16 OPD). Le Chimiste cantonal a considéré que les endives «Suisse qualité», dont le mode de production ne faisait que respecter la législation fédérale applicable à toute exploitation suisse ne possédaient pas de qualité particulière et en a tiré la conclusion suivante : «Il est interdit de mettre en évidence le simple respect de la réglementation helvétique, à laquelle sont soumis tous les producteurs d’endives et non pas seulement ceux bénéficiant de la marque «Suisse qualité» ».  On relève que le Chimiste cantonal, et avec lui les associations de consommateurs (SFK-ACSI-FRC) et la Commission fédérale de la consommation, considèrent qu’une marque de garantie doit proposer une plus-value par rapport aux autres produits de même nature. Or, à teneur de l’art. 21 LPM, la marque de garantie a pour seul but de garantir la qualité, la provenance géographique, le mode de fabrication ou d’autres caractéristiques communes des produits. Elle n’a pas nécessairement pour objectif de promouvoir des produits à valeur ajoutée. Cela étant, la question de savoir si les endives litigieuses ont des qualités particulières peut demeurer ouverte. Le Tribunal fédéral a en effet admis, dans une affaire similaire, l’utilité d’une mention qui, en soi, ne faisait que confirmer  le respect de la législation suisse. Il a notamment jugé que la mention « sans sucre » apposée sur l’emballage d’une bouteille de jus d’orange au côté des mentions « 100% naturel » ou « premium », qui interdisent déjà l’ajout de sucre selon l’art. 232 LDAI, n’était ni vaine ni trompeuse au sens de l’art. 19 al. 1 lit. b ODAI car son objectif n’était pas de laisser penser que le produit avait des qualités particulières supérieures à d’autres produits, mais de renseigner le consommateur sur  une question importante pour l’achat du produit. Il a ainsi cassé la décision du laboratoire cantonal lucernois qui avait ordonné le retrait de la mention « sans sucre » (ATF 130 II 83).

En l’occurrence il n’y a pas lieu de traiter différemment la marque «Suisse qualité», qui a pour objectif de mettre en évidence une certaine qualité issue de la provenance des produits, démarche justifiée dans un marché mondial.

b) La marque «Suisse qualité» suggère-t-elle le contraire dans l’esprit du consommateur moyen? Dans l’ATF 84 IV 80, le Tribunal fédéral avait considéré que la marque « Chateauvieux » apposée sur un vin, suggérant qu’il s’agissait du produit de vignes sises à Châteauvieux, soit d’un cru spécial, ce qui n’était pas le cas, était propre à tromper le consommateur quant à la provenance et à la qualité du vin et contrevenait ainsi à l’ODA. Dans un arrêt portant sur les marques de fabrique, il avait également jugé que la marque « Hummel » (bourdon en français), associée à un insecte pouvant être pris pour une abeille, ne pouvait pas être admise pour la commercialisation de bougies qui n’étaient pas fabriquées avec de la cire d’abeille comme pouvait s’y attendre le consommateur moyen (ATF 93 I 573).

En l’espèce, le consommateur moyen peut attendre d’un produit labellisé «Suisse qualité» qu’il soit suisse et  possède les qualités d’un produit suisse, soit un produit cultivé ou fabriqué et contrôlé en Suisse, selon les normes en vigueur dans ce pays. Cette signification est conforme au règlement AMS et au catalogue UMS qui garantissent implicitement la provenance suisse des produits, puisque ceux-ci doivent respecter les PER qui ne sont applicables qu’aux exploitations sises en Suisse et en zone limitrophe (art. 4 OPD). On ne peut raisonnablement inférer d’une telle désignation que le produit offre davantage que des produits concurrents. On comprend en outre mal en quoi la marque «Suisse qualité» serait plus trompeuse que celle de « SUISSE GARANTIE » admise par l’intimé.

Dès lors, si l’on peut effectivement déplorer la surabondance de marques de garantie qui constitue une véritable jungle pour le consommateur, cela ne suffit pas, en l’absence de numerus clausus des marques de garanties, à interdire une marque qui ne contient pas d’information fausse ou ambiguë destinée à tromper le consommateur. Il en résulte que la marque «Suisse qualité»  apposée sur les emballages d’endives du recourant ne contrevient pas à la LDAI.

5.                                Le Chimiste cantonal prétend que la marque ne pouvait pas être apposée sur les endives du recourant, en l’absence de certificat établi par un organisme de certification accrédité auprès de la Confédération, comme le prévoient les règlements AMS et UMS. Il ne prétend toutefois pas que cette lacune contribuerait à tromper le consommateur quant à la provenance et au respect des normes suisses de production. Preuve en est que cet argument n’est pas invoqué pour la marque « SUISSE GARANTIE » qui au demeurant ne pose aucun problème particulier au Chimiste cantonal. En outre, la LDAI ne pose pas d’exigence particulière en matière de contrôle des denrées alimentaires. En réalité, et bien qu’il s’en défende, le Chimiste cantonal conteste la marque comme telle et non pas son utilisation pour un produit spécifique. Il sort donc du cadre de ses compétences données par la LDAI.

6.                                Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être admis. Conformément à l'art. 55 LPJA, les frais seront laissé à la charge de l'Etat, qui supportera également les dépens auxquels peut prétendre le recourant, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Chimiste cantonal du 25 avril 2003 est réformée en ce sens que l’opposition est admise et la décision du 4 avril 2003, portant sur l’utilisation de la marque «Suisse qualité», est annulée.

III.                                Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.                              L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de son Laboratoire cantonal, versera à Michel Cornu une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

 

san/Lausanne, le 17 mai 2006

 

                                                          Le président:

                                                                    

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux articles 24 al. 2 et 6 LCR (RS 741.01) et 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).