CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T

du 8 décembre 2003

sur les recours interjetés le 10 juillet 2003 par la Municipalité de Chapelle-sur-Moudon, le 11 juillet 2003 par la Municipalité de Bussy-sur-Moudon, le 16 juillet 2003 par la Municipalité de Bière, le 17 juillet 2003 par la Municipalité de Pomy et le 18 juillet 2003 par la Municipalité d'Ogens,

contre

les décisions de la Cheffe du Département de l'économie du 27 juin 2003 ordonnant la fermeture au 1er juillet 2003 des lieux d'abattage non autorisés sis sur les communes précitées.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Charles-Henri Delisle et M. Pascal Langone, assesseurs. Greffière: Mme Florence Rouiller.

Vu les faits suivants:

A.                     Suite à l'entrée en vigueur le 1er juillet 1995 du nouveau droit alimentaire fédéral et cantonal - prévoyant notamment que les animaux ne devaient être abattus que dans des abattoirs autorisés -, le Service vétérinaire cantonal (ci-après : SVET) a établi, en mars 1997, un rapport sur les abattoirs vaudois soumis aux dispositions transitoires (ci-après : le Rapport). Selon ce document, quatre grands et quarante-six petits établissements, au sens de l'Ordonnance fédérale sur l'hygiène des viandes du 1er mars 1995 (RS 817.190; ci-après OHyV), avaient sollicité une autorisation d'exploitation, alors que cinquante-sept lieux d'abattage, dont ceux propriété des recourantes, n'avaient fait l'objet d'aucune demande formelle d'autorisation (art. 60 al. 2 OHyV). Pour ces derniers, le Rapport relevait encore ce qui suit :

"(...)

Lieux d'abattage

(...)

3.  Commentaires

     Ces 57 locaux sont tous de propriété communale. Lors de la visite, le SVC a constaté qu'ils n'étaient plus conformes à la nouvelle législation, ou nécessitaient des investissements disproportionnés par rapport avec le nombre d'animaux abattus.

     Cependant, ces locaux, qui ont rendu de multiples services à l'agriculture, et qui ne sont plus desservis par des bouchers professionnels, pourront encore servir pour "tsacaillonner", ou pour des abattages "domestiques", c'est-à-dire pour consommation privée seulement de la viande (vente interdite !); selon la coutume bien vaudoise de la "boucherie de campagne".

(...)."

B.                    Le 4 mai 1998, le SVET a adressé une "information générale" aux municipalités des communes vaudoises précisant en substance :

"(...)

Lieux d'abattages de bétail de boucherie

Aux termes de l'article 14 de l'OHyV1, le bétail de boucherie doit être abattu dans des abattoirs autorisés. Sont exceptés :

1.    les abattages pour usage personnel effectués dans l'exploitation du détenteur,

2.    l'abattage de bétail de boucherie malade ou accidenté lorsque le transport de l'animal vivant est contre-indiqué;

3.    les abattages effectués par l'armée.

Par exploitation du détenteur, il faut entendre le seul lieu principal d'exploitation d'élevage ou d'engraissement de bétail (ferme), où seuls les éleveurs ou engraisseurs de bétail sont autorisés à abattre du bétail pour leur usage personnel.

Dans notre canton, un grand nombre de communes est équipé d'installations appelées "lieux d'abattages", permettant l'abattage ailleurs que sur le pont de grange. C'est pourquoi nous avons étendu la notion d'exploitation du détenteur à tout le territoire communal.

Mais cela ne signifie nullement que des personnes privées, n'étant ni éleveurs, ni engraisseurs, puissent acheter du bétail sur pied et le faire abattre dans des abattoirs non autorisés, pour leur usage personnel.

De plus, ces lieux d'abattages non agréés à disposition dans les communes sont réservés à l'usage exclusif des éleveurs et engraisseurs habitant le territoire communal.

(...)."

                        Le 11 janvier 1999, le SVET a encore rédigé une "information complémentaire" relative aux possibilités d'abattage de bétail de boucherie dans le canton, laquelle exposait notamment ce qui suit :

"(...)

C.  "Tsacailloner" ou abattre pour un usage personnel = abattage privé

Tout propriétaire d'un animal, désirant faire boucherie pour un usage strictement personnel (pas de commercialisation ni de cession, la consommation de la viande reste limitée à la famille du détenteur) peut le faire à la ferme de provenance de l'animal ou dans le lieu d'abattage situé sur le territoire communal du lieu de provenance de l'animal (installations d'abattage sans agrément officiel, mises à disposition par une commune pour ses habitants et qui ont été assimilées à l'exploitation du détenteur dans le canton de Vaud). Exemple : une personne achetant un animal de consommation chez un éleveur ou un engraisseur doit l'abattre sur place ou dans le lieu d'abattage existant sur le territoire de la même commune.

Ce type d'abattage, qui se déroule en dehors des abattoirs autorisés, se fait sous la responsabilité du propriétaire de l'animal abattu et sans contrôle des viandes officiel.

En conséquence, une personne qui achète un animal, pour l'abattre, dans la commune A ne peut en aucun cas l'abattre dans la commune B, sauf si la commune B a un abattoir autorisé.

(...)".

                        Le 24 septembre 2002, l'Office vétérinaire fédéral a adressé au SVET un avis de droit concernant les abattages pour usage personnel. Il en ressort notamment ce qui suit :

"(...)

L'idée qui sous-tend ces dispositions [art. 2 al. 4 let. a, art. 16 al. 1 et al. 2 let. a LDAI et 14 al. 2 OHyV] est que les abattages dans des abattoirs présentent un risque particulièrement élevé de transmission d'agents responsables de zoonoses et d'autres micro-organismes sur plusieurs carcasses. Pour cette raison, la législation exige que les abattages soient effectués sous surveillance officielle dans des locaux autorisés qui remplissent les conditions d'hygiène susceptibles d'éviter les contaminations.

La législation n'autorise que les abattages domestiques traditionnels qui sont effectués sous la responsabilité propre du détenteur, lequel n'a pas le droit de remettre la viande à des tiers, ni gratuitement ni contre paiement. Dans cette situation, le risque d'une contamination de plusieurs carcasses peut être quasiment exclu, puisque les abattages ne concernent que des animaux isolés et qu'ils ont lieu à des intervalles relativement longs.

Par contre, il n'est pas admis d'effectuer des abattages pour usage personnel dans des locaux non autorisés utilisés par plusieurs détenteurs d'animaux. Lorsque de tels abattages sont effectués dans des locaux autorisés, un contrôle des viandes est obligatoire.

(...)".

C.                    Par décisions du 27 juin 2003, la cheffe du Département de l'économie (ci-après : la cheffe du département) a ordonné la fermeture dès le 1er juillet 2003 des trente-deux lieux d'abattage encore en activité dans le canton de Vaud. Ces décisions étaient motivées comme suit :

"(...)

Vu que dans votre commune, un « abattoir » construit avant 1995 est encore en activité,

attendu que de nouvelles exigences dans le domaine de l’abattage des animaux de boucherie sont prévues par la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels, entrée en vigueur le 1er juillet 1995,

que cet « abattoir » n’a pas fait l’objet d’une demande d’autorisation conformément à l’article 60 de l’ordonnance fédérale du 1er mars 1995 sur l’hygiène des viandes, entrée en vigueur le 1er juillet 1995,

qu’il a donc perdu son titre d’abattoir au sens de la législation fédérale précitée et est devenu un « lieu d’abattage », soit un lieu où, jusqu’à aujourd’hui, les exploitants de votre commune ont eu la possibilité d’abattre du bétail pour leur propre consommation,

qu’en vertu de l’article 14, alinéa 2 de l’Ordonnance du 1er mars 1995 sur l’hygiène des viandes et un avis de droit du 24 septembre 2002 de l’Office vétérinaire fédéral, l’abattage pour usage personnel sans contrôle des viandes ne peut se pratiquer que sur l’exploitation pour autant que la consommation de cette viande soit strictement réservée aux personnes vivant sous le toit de cette exploitation,

(...)

que le maintien de « lieux d’abattage » comporterait par ailleurs divers risques,

qu’en matière de police des épizooties, de protection des animaux, de respect des normes d’hygiène, de contrôle des animaux avant l’abattage et de contrôle des viandes en général, aucune assurance ne pourrait être donnée aux consommateurs, les dispositifs légaux de protection des consommateurs ne pouvant être appliqués,

que les produits de certains abattages réalisés dans ces lieux d’abattage pourraient être introduits dans le circuit du commerce, soit par la vente directe, soit par la vente à des établissements de restauration collective,

que l’élimination des organes à risque (ESB) ne pourrait être ni garantie, ni contrôlée, ni d’ailleurs l’élimination des déchets de l’abattage,

que ni l’identification des animaux, ni leur traçabilité ne seraient connues, rendant ainsi inexistante la protection du consommateur, dont l’art. 66 de la nouvelle Constitution vaudoise relève l’importance,

qu’on ne peut pas exclure que des abattages illégaux d’animaux malades, qui devraient normalement être tués dans un abattoir autorisé et éliminés après une annonce obligatoire au contrôleur des viandes vétérinaire, puissent avoir lieu,

qu’en cas d’épizooties, les lieux d’abattage deviendraient des vecteurs de propagation par le croisement incontrôlé de personnes et d’animaux de différentes provenances (même extra-cantonales),

(...)".

D.                    La Municipalité de Chapelle-sur-Moudon a recouru contre cette décision le 10 juillet 2003 en concluant implicitement à l'annulation de la décision attaquée. Elle s'est plainte du délai trop bref imparti par la décision litigieuse et a estimé que le lieu d'abattage incriminé était plus adapté qu'une cour de ferme. La Municipalité de Bussy-sur-Moudon a recouru contre la décision précitée le 11 juillet 2003 en concluant également implicitement à l'annulation de la décision attaquée aux motifs que le lieu d'abattage de la commune était utilisé uniquement pour des boucheries privées, ainsi que pour maintenir la tradition des boucheries artisanales de campagne; le retour de la boucherie au domicile des agriculteurs serait, selon l'intéressée, un retour dans le passé "incompréhensible". La Municipalité de Bière a quant à elle déposé son pourvoi le 16 juillet 2003 alléguant en substance que le pied du Jura était une région essentiellement d'élevage, d'où l'obligation de maintenir un lieu d'abattage et que, malgré la décision de l'autorité cantonale, elle maintiendrait son lieu d'abattage communal pour usage privé et personnel des détenteurs de bétail, conformément à la circulaire du SVET du 4 mai 1998. Le 17 juillet 2003, la Municipalité de Pomy a déposé un recours tendant à l'annulation de la décision la concernant. Elle a affirmé en substance que les animaux tués dans son local l'étaient par des personnes connaissant les exigences en matière d'étourdissement et de saignée, que la viande échauffée n'était que peu appétissante et que, bien que se trouvant à la campagne, le propriétaire et sa famille voulaient consommer de la viande de bonne qualité, que la municipalité souhaitait maintenir la tradition des "boucheries de campagne" dans sa région et qu'il était de son devoir de participer au maintien du patrimoine, par la transmission de la connaissance et du savoir-faire en matière de "tsacaillonnage". Le 18 juillet 2003 enfin, la Municipalité d'Ogens a déposé un pourvoi en concluant à l'annulation de la décision du 27 juin 2003. Elle a motivé son recours notamment par le fait qu'elle ne comprenait pas l'urgence qui avait présidé à la décision litigieuse, puisqu'aucun cas d'épizootie n'avait été signalé dans sa région, que la viande des bêtes tuées transformée dans son abattoir était consommée uniquement par le propriétaire de l'animal et sa famille et que la décision litigieuse signifiait, pour la tradition, la fin d'une coutume ancestrale que constituait "la boucherie de campagne".

                        Les recourantes se sont acquittées en temps utile des avances de frais requises.

E.                    Par décisions incidentes des 22 juillet 2003 et 29 juillet 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif aux recours.

F.                     Le 21 août 2003, le juge instructeur a joint les recours déposés par les Municipalités de Bussy-sur-Moudon, de Bière, de Pomy et d'Ogens au recours de la Municipalité de Chapelle-sur-Moudon pour l'instruction et le jugement.

G.                    La cheffe du département et le SVET se sont conjointement déterminés le 20 août 2003. Ils ont conclu au rejet des recours en précisant en substance ce qui suit :

"(...)

2.    Dès 1997, sous la pression de certains milieux politiques, le Service vétérinaire (SVET) a assimilé la notion de "lieu d'abattage" à celle d' "exploitation du détenteur".

(...)

Le SVET, trop tolérant, a été conforté dans son interprétation par des interventions parlementaires. En particulier, le député Jacques Perrin avait, par interpellation déposée en 1998 (98/INT/016), fortement réagi aux limitations posées par le SVET en matière d'usage des lieux d'abattage non agréés. Il considérait ces restrictions comme "la mort d'une tradition vaudoise". De même, par une interpellation formulée la même année (98/INT/067), le député Jean-Pierre Grin s'était élevé contre l'obligation d'abattre sur le seul territoire communal du lieu de provenance de l'animal, dans le cadre d'abattages pour usage personnel.

(...)

3.    Dès son entrée en fonction le 1er décembre 2001, le Vétérinaire cantonal a pris connaissance de ces lieux d'abattage. Il a d'emblée mesuré les conséquences d'un état de fait en infraction avec la législation fédérale et a élaboré un plan d'action devant mener, dès que possible, au rétablissement d'une situation en conformité au droit, soit à la fermeture des lieux d'abattage.

       (...)

6.    Il convient de mentionner enfin que la problématique des lieux d'abattage dans le canton a été portée à l'ordre du jour de la rencontre du Conseil d'Etat avec l'Union des communes vaudoises (UCV) le 10 avril 2003. La discussion n'a pas été demandée. La cheffe du Département de l'économie a également organisé une séance d'information le 28 octobre 2002, à laquelle étaient conviés une représentation du Parlement, l'UCV, un préfet, les responsables des abattoirs autorisés ainsi que des représentants des milieux de l'élevage, de la boucherie et des associations professionnelles concernées. (...). Il [le vétérinaire cantonal] a précisé que l'Etat devait s'engager dans une politique cantonale coordonnée des abattoirs en favorisant l'émergence de huit pôles d'abattage et a annoncé que les lieux d'abattage constituaient un problème à résoudre à court terme. Cette dernière annonce n'a pas non plus suscité de réaction.

(...)."

                        Le dossier produit par l'autorité intimée comprend les statistiques d'abattage pour les années 2001 et 2002 des lieux d'abattage de Chapelle-sur-Moudon, Bussy-sur-Moudon, Bière et Ogens. La Municipalité de Pomy ne tenant en revanche pas de statistiques, elle a seulement fourni une liste des animaux abattus ayant mené à l'encaissement d'une location du lieu d'abattage. Le dossier produit comprend également la proposition du SVET relative à la fermeture des lieux d'abattage adressée le 4 juin 2003 au Conseil d'Etat. Ce document indique notamment que quarante-trois abattoirs ont été dûment autorisés dans la canton de Vaud, dont ceux de Fey, Bière et Moudon.

H.                    Les recourantes ont renoncé à déposer un mémoire complémentaire dans le délai imparti.

I.                      Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

J.                     Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                     a) Aux termes de l'art. 29 al. 1 de la loi vaudoise du 12 décembre 1994 relative à l'exécution de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (ci-après LVDAI; RSV 5.1.14 A), les recours dirigés contre les décisions prises en application de la loi précitée sont régis par les dispositions de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA).

                        b) Conformément à l'art. 3 al. 1 et 2 LVDAI, le Département de l'intérieur et de la santé publique (aujourd'hui le Département de l'économie auquel est rattaché le Service vétérinaire depuis le 21 avril 1998, cf. art. 5 de l'arrêté du 11 mars 1998 sur la composition des départements et les noms des services de l'administration) veille à l'exécution de la législation fédérale et cantonale (al. 1) et exerce toutes les tâches de compétence cantonale qui ne sont pas attribuées à une autre autorité (al. 2). Le contrôle de la détention et de l'abattage du bétail, de l'entreposage de la viande avant transformation, ainsi que de la viande destinée à l'exportation incombe au vétérinaire cantonal (art. 5 al. 2 LVDAI), qui est dès lors l'autorité compétente s'agissant du contrôle de l'abattage du bétail dans le canton de Vaud. Ainsi, les décisions litigieuses auraient dû être prises par le SVET et non par le département. Cette irrégularité est toutefois sans incidence sur la présente procédure, l'autorité formellement compétente s'étant déterminée sur les décisions notifiées par la cheffe du département (cf. déterminations conjointes du SVET et de la cheffe du département du 20 août 2003 concluant au rejet du recours). L'annulation des décisions litigieuses par le tribunal de céans pour le motif précité ne conduirait en effet qu'à une nouvelle notification, par le SVET cette fois, de décisions ordonnant la fermeture des trente-deux lieux d'abattage encore en activité dans le canton de Vaud, soit à des décisions identiques à celles prises par la cheffe du département, ce qui serait contraire au principe de l'économie de procédure. En outre, les décisions rendues tant par le département que par le SVET en application de la LDAI sont susceptibles, conformément à l'art. 29 al. 1 LVDAI, d'un recours au Tribunal administratif, de sorte que les administrés ne sont en l'occurrence pas privés d'une voie de recours.

                        Le Tribunal administratif est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions litigieuses.

2.                     Selon l'art. 31 LJPA, le recours s'exerce dans les vingt jours à compter de la communication de la décision attaquée. En l'espèce, les recours ont été interjetés en temps utile par les municipalités des communes intéressées; ils satisfont par ailleurs aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 LJPA de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

3.                     Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'espèce.

                        Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC 1999/0199 du 26 mai 2000, AC 1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0172 du 16 novembre 2000 et AC 2001/0086 du 15 octobre 2001).

4.                     a) Les décisions attaquées ordonnent la fermeture des lieux d'abattage dont les propriétaires n'ont pas présenté de demande formelle d'autorisation au sens de l'art. 60 al. 2 OHyV dans le délai échéant le 31 décembre 1996. Elles sont principalement fondées sur l'art. 16 de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels du 9 octobre 1992 (RS 817.0; ci-après LDAI) qui prescrit ce qui suit :

"1 Les animaux ne doivent être abattus que dans des abattoirs autorisés.

2 Le Conseil fédéral règle :

       a.  les exceptions pour le gibier, le poisson et les abattages occasionnels;

          b.  l'abattage des animaux malades, suspects de l'être ou victimes d'accidents."

                        L'abattage du bétail de boucherie est quant à lui réglementé à l'art. 14 OHyV :

"1 Le bétail de boucherie doit être abattu dans des abattoirs autorisés.

2 Cette prescription n'est pas applicable :

       a.  aux abattages pour usage personnel qui sont effectués dans                                          l'exploitation du détenteur;

       b.  aux abattages de bétail de boucherie malade ou accidenté                                             lorsque le transport de l'animal vivant est contre-indiqué;

          c.  aux abattages effectués par l'armée.".

                        En l'occurrence, il n'est pas contesté que les lieux d'abattage objets des décisions litigieuses ne sont pas des abattoirs autorisés au sens des art. 16 al. 1 LDAI et 14 al. 1 OHyV. Il convient dès lors d'examiner dans quelle mesure ils pourraient bénéficier du régime d'exception prévu aux art. 16 al. 2 let. a LDAI ou 14 al. 2 OHyV mentionnés ci-dessus.

                        b) Suite à l'entrée en vigueur de la LDAI, les autorités vaudoises ont procédé à une classification tripartite des 116 abattoirs existants sur leur territoire au 1er juillet 1995, soit les grands abattoirs et les petits abattoirs au sens de la législation fédérale, ainsi que les lieux d'abattage où, selon le SVET, on pouvait effectuer des abattages pour usage personnel et qui n'étaient pas soumis au contrôle des viandes (cf. Rapport, p. 6). Par une interprétation erronée de la législation fédérale, le SVET a toléré que ces locaux servent encore pour "tsacaillonner" ou pour des "abattages domestiques" selon "la coutume bien vaudoise de la boucherie de campagne" (cf. Rapport, p. 7). Pour ce faire, il a étendu très largement la notion - pourtant explicite - d'exploitation du détenteur au sens de l'art. 14 al. 2 let. a OHyV, en admettant que ce terme d'"exploitation" englobe tout le territoire communal. Il a dès lors permis que les éleveurs et engraisseurs habitant le territoire communal puissent venir faire boucherie dans le lieu d'abattage mis à disposition par la commune (cf. information adressée aux municipalités des communes vaudoises le 4 mai 1998). Le 11 janvier 1999, le SVET a d'ailleurs confirmé sa position en rédigeant une "information complémentaire" élargissant encore le cercle d'utilisateurs potentiels de ces lieux d'abattage. Selon cette information, quiconque achetant un animal de consommation chez un éleveur ou un engraisseur pouvait l'abattre sur place, chez ce dernier, ou aller l'abattre dans le lieu d'abattage existant sur le territoire de la même commune, la seule limite étant que l'animal soit abattu au lieu (communal) de sa provenance.

                        Or une telle interprétation dépasse largement les exceptions exhaustivement énumérées dans la législation fédérale et, de ce fait, viole à l'évidence le cadre légal. La pratique ainsi instituée contrevient d'une part au texte explicite de l'art. 14 al. 2 let. a OHyV, qui - on le rappelle - ne prévoit d'exception à l'abattage du bétail de boucherie dans les abattoirs autorisés que pour autant que l'abattage soit non seulement effectué dans l'exploitation du détenteur mais encore que la viande soit destinée à la consommation personnelle de l'exploitant; elle va d'autre part à l'encontre de la ratio legis du droit alimentaire fédéral, laquelle vise dans le cas d'espèce tant à assurer une protection maximale des animaux (conditions de transport, de déchargement, d'abattage proprement dit) qu'à prévenir les risques de contamination des carcasses par des agents responsables de diverses maladies potentiellement très dangereuses (zoonoses, épizooties, ESB, etc.; FF 1989 I p. 875; avis de droit de l'Office vétérinaire fédéral du 24 septembre 2002).

                        Par ailleurs, on constate que les autorités recourantes propriétaires des lieux d'abattage litigieux - lieux qui, faute d'être soumis à autorisation, échappent à tout contrôle - ne respectent vraisemblablement même pas les exigences des "informations" communiquées par le SVET en 1998 et 1999. On ne peut, par exemple, que s'interroger sur la manière dont la notion d"'usage personnel" est comprise par le détenteur qui abat 5 "grosses bêtes" et 2 génisses par année civile (cf. statistique d'abattage de Bière pour 2001) ou encore par une association telle que l'USL de Saint-George, qui a abattu 10 porcs en 2002 (cf. statistique d'abattage de Bière pour 2002). Quoi qu'il en soit, de tels abattages créent un risque réel pour les consommateurs, que rien ne permet de justifier. Enfin, on remarque que les seuls renseignements que la Municipalité de Pomy a pu fournir à l'autorité cantonale sur l'utilisation de son lieu d'abattage est le fait qu'en 2002, "une location a été encaissée pour l'abattage de 22 porcs, 7 boeufs, 3 veaux et 10 agneaux/moutons" (cf. correspondance du 2 juin 2003 adressée au SVET). Les noms et adresses des locataires n'étant, semble-t-il, pas connus, on ne voit pas comment la commune pourrait vérifier la provenance de l'animal abattu comme le requiert pourtant l'"Information complémentaire" du SVET du 11 janvier 1999.

                        En conclusion, les recourantes violent gravement la législation fédérale en tolérant l'abattage de bétail de boucherie hors des abattoirs autorisés et hors des exploitations des détenteurs de bétail au sens des art. 16 LDAI et 14 OHyV .

5.                     a) L'illégalité de l'exploitation des lieux d'abattage en cause ayant toutefois été tolérée par l'autorité cantonale pendant plusieurs années (du 1er janvier 1997 au 1er juillet 2003), il convient de déterminer si la fermeture de ces lieux peut être ordonnée sans violer la garantie constitutionnelle de la bonne foi (art. 9 de la Constitution fédérale et art. 11 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003). Conformément au principe de la bonne foi ou de la confiance, l'inaction ou la passivité de l'administration peut, dans certaines circonstances particulières, engendrer une confiance de l'administré envers l'autorité, confiance qui méritera le cas échéant protection, notamment lorsque l'autorité tolère manifestement un comportement ou un état de fait contraire au droit (v. JAAC 60 (1996) no 17, et les réf. cit.; Auer, Malinverni et Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Staempfli Editions SA Berne 2000, vol. II, p. 543, N° 1121).

                        b) Selon la jurisprudence, le droit à la protection de la bonne foi est soumis à la réalisation de cinq conditions cumulatives (ATF 121 V 65, 117 Ia 285 et réf. cit.): il faut ainsi que l'autorité ait fait une promesse effective, que la personne concernée n'ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement fourni, que le particulier se soit encore fondé sur le renseignement pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n'ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite.

                        Ainsi, l'autorité doit tout d'abord avoir fait une promesse effective, c'est à dire être intervenue dans une situation donnée à l'égard de personnes déterminées. La distribution de notes d'information générale, donnant une simple orientation sur une législation ou son application ou encore une pratique ne suffisent pas (B. Knapp, Précis de droit administratif, Editions Helbing & Lichtenhahn 1991, p. 108, N° 509). En outre, l'abandon d'une pratique illégale en faveur d'un retour à la solution prévue par la loi ne lèse pas le principe de la bonne foi, au moins lorsque l'illégalité était manifeste; le principe du respect de la légalité prévaut donc sur celui de la bonne foi (B. Knapp op. cit., p. 85, N° 408). Notre Haute Cour a en effet admis que "Der Grundsatz der Legalität geht insoweit dem Vertrauensschutz des Einzelnen vor, ansonst die Verwaltung in der Lage wäre, durch dem Gesetzessinn widersprechende Ausführungsbestimmungen den Willen des Gesetzgebers mit Hilfe des Vertrauensschutzes zu überspielen" (ATF 101 Ia 116, cons. 2 a). Le Tribunal fédéral a encore précisé qu'une pratique devait être modifiée si, après une enquête sérieuse et approfondie, l'autorité arrivait à la conclusion que la loi n'avait en réalité pas le sens retenu jusqu'alors ou si les circonstances de fait exigeaient un changement de l'usage (ATF 108 Ia 122).

                        En l'occurrence, lorsque le SVET a, en mai 1998 et en janvier 1999, précisé à l'intention de toutes les communes vaudoises les incidences de la nouvelle législation fédérale sur les denrées alimentaires relatives à l'abattage de bétail de boucherie pour usage personnel, il l'a fait respectivement sous forme d'"information générale" et d'"information complémentaire". A aucun moment, il n'a pris un engagement quelconque envers les recourantes, se limitant à renseigner un grand nombre d'intéressés sur un problème de portée générale. Par ailleurs, les informations énoncées dans ces communications n'étaient, pour les raisons exposées ci-dessus, pas conformes au droit. Si cette illégalité n'était peut-être pas reconnaissable pour les municipalités, elle n'en était pas moins manifeste (cf. avis de droit de l'Office vétérinaire cantonal op. cit.). La première des conditions qu'implique la garantie constitutionnelle susmentionnée n'est dans ces circonstances pas réalisée et, dans la mesure où ces conditions sont cumulatives, le tribunal peut se dispenser d'examiner ce qu'il en est des autres. Cela étant, le principe de la protection de la bonne foi ne saurait mettre en échec l'ordre de fermeture litigieux.

6.                     Les municipalités de Chapelle-sur-Moudon, de Bière et d'Ogens se plaignent encore de la brièveté excessive du délai fixé pour la fermeture de leur lieu d'abattage vu, selon elle, l'absence d'urgence.

                        Le principe de la proportionnalité limite l'exercice des pouvoirs étatiques de telle manière que les moyens que ces derniers mettent en oeuvre ne doivent pas résulter d'une logique ou d'un fonctionnement abstraits, mais de la prise en considération de l'ensemble des circonstances, y compris des intérêts propres et autonomes des administrés (Pierre Moor, Droit administratif, Editions Staempfli SA Berne 1994, vol. I, p. 418). Dans le cas présent, les décisions attaquées sont datées du vendredi 27 juin 2003 et ordonnent la fermeture des trente-deux lieux d'abattage communaux encore en activité dans le canton de Vaud dès le mardi 1er juillet 2003. Si, d'un point de vue purement abstrait, le délai imparti - qui s'avère quasi immédiat si l'on tient compte du temps nécessaire à la notification de la décision - est certes particulièrement court, il convient encore de déterminer s'il est disproportionné au vu des circonstances concrètes de l'affaire.

                        Les décisions attaquées ont été notifiées, on le rappelle, à trente-deux municipalités, parmi lesquelles seules cinq ont interjeté recours. Sur ces cinq recourantes, trois seulement se sont plaintes du délai prétendument trop bref pour exécuter l'ordre de fermeture. On constate toutefois que la commune de Chapelle-sur-Moudon a procédé à deux abattages au mois de juillet 2001 et deux au mois de juillet 2002, la commune de Bière à un abattage en juillet 2001 et aucun en juillet 2002 et la commune d'Ogens à un abattage en juillet 2001 et aucun en juillet 2002. Statistiquement donc, dans les lieux d'abattage des trois recourantes précitées, il a été procédé à l'abattage d'une moyenne d'une seule bête au mois de juillet. Il paraît dans ces conditions difficilement soutenable de prétendre qu'aucune solution ne pouvait être trouvée à brève échéance pour, vraisemblablement, l'unique bête qui devait être abattue durant le mois de juillet 2003, cela d'autant plus que des abattoirs autorisés se trouvent à Moudon, Bière (!) et Fey, soit dans un rayon de 7 km. Quant aux abattages prévus à partir du mois d'août 2003, le délai d'un mois est à l'évidence suffisant pour aviser les personnes concernées de la fermeture des lieux en question et leur laisser le temps de trouver une autre solution (par exemple en se rendant dans l'un des quarante-trois abattoirs autorisés dans le canton de Vaud).

                        On relèvera encore, par surabondance, que les recourantes ne pouvaient ignorer, en toute bonne foi, qu'un ordre de fermeture de leurs lieux d'abattage allait intervenir à brève échéance. En effet, le Vétérinaire cantonal avait clairement annoncé cette volonté lors d'une séance d'information organisée par la cheffe du département le 28 octobre 2002, à laquelle avaient notamment été conviés les représentants de l'Union des communes vaudoises, les responsables des abattoirs autorisés, ainsi que des représentants des milieux de l'élevage, de la boucherie et des associations professionnelles concernées. Cette annonce n'aurait pas suscité de réactions. La même information avait encore été mise à l'ordre du jour de la rencontre du Conseil d'Etat avec l'Union des communes vaudoises du 10 avril 2003 sous le titre "Lieux d'abattage dans le canton : point de la situation" et la discussion n'a pas été demandée (cf. déterminations de l'autorité intimée du 20 août 2003).

                        Au vu de ce qui précède, l'ordre de fermeture immédiate des lieux d'abattage illégaux ne s'avère nullement disproportionné, surtout face à l'intérêt public au respect de la législation fédérale en matière d'abattage, dont l'un des buts principaux est de protéger la santé et l'hygiène publiques.

7.                     Enfin, les recourantes estiment que la fermeture des lieux d'abattage litigieux signerait la fin de la tradition vaudoise des boucheries de campagne, coutume ancestrale selon elles.

                        Ce motif tend à faire examiner l'opportunité de la décision. Or un tel grief sort du pouvoir d'examen conféré au Tribunal administratif en l'espèce (cf. consid. 3 ci-dessus); il est donc irrecevable. Le tribunal constate toutefois que l'abattage du bétail de boucherie peut toujours s'effectuer dans l'exploitation du détenteur pour son usage personnel et, qu'au surplus, faire abattre une bête dans un lieu où aucun contrôle n'est effectué, ni sur la traçabilité des animaux ni sur la présence éventuelle d'épizooties, semble archaïque compte tenu des connaissances actuelles en matière d'hygiène alimentaire. Enfin, l'abattage d'une bête dans un abattoir autorisé n'empêche nullement la transformation de la viande en mets traditionnels vaudois.

8.                     En conclusion, les décisions attaquées sont pleinement conformes à la loi et ne relèvent par ailleurs ni d'un abus ni d'un excès du pouvoir d'appréciation. Les recours ne peuvent donc qu'être rejetés et les décisions maintenues. Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge des recourantes qui succombent et qui, pour les mêmes raisons et faute d'avoir procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, n'ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Les recours sont rejetés.

II.                     Les décisions de la Cheffe du Département de l'économie du 27 juin 2003 sont maintenues.

III.                     Un délai échéant le 19 décembre 2003 est imparti aux municipalités de Chapelle-sur-Moudon, de Bussy-sur-Moudon, de Bière, de Pomy et d'Ogens pour procéder à la fermeture des lieux d'abattage non autorisés encore en activité sur leur territoire communal.

IV.                    Les frais du présent arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge des recourantes, à concurrence de 500 (cinq cents) francs chacune.

V.                     Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 8 décembre 2003/gz

La présidente:                                                                                           La greffière:

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).