CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 13 mai 2005

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dina Charif Feller et M. Pascal Langone, assesseurs  

 

recourante

 

X.________ SA, à B.________, dont l'administrateur-délégué est A.________, représentée par Pierre-André MARMIER, Avocat, à Lausanne,

  

autorité intimée

 

Département de l'économie, Service de l'économie, du logement et du tourisme, représentée par la Police cantonale du commerce, à Lausanne,

  

autorité concernée

 

Direction de la sécurité publique, service de la police du commerce, à Lausanne,

  

 

 

Recours X.________ SA contre décision de la Police cantonale du commerce du 10 décembre 2003 (conditions d'exploitation d'un cyber-centre)

Vu les faits suivants:

A.                                La société X.________ SA (ci-après : X.________), dont le siège est à B.________, est inscrite depuis le printemps 1996 au registre du commerce du canton de Vaud. Elle a pour but le commerce, la diffusion et la vente par correspondance de vidéocassettes, livres et jeux.

En automne 2001, la recourante, représentée par son administrateur-délégué A.________, a ouvert à ********, à B.________, un commerce comprenant plusieurs secteurs distincts, dont un commerce spécialisé dans la vente de mangas, de jeux vidéo, de vidéos, ainsi qu'un cyber-centre (ci-après : le cyber-centre) équipé de 14 jeux, dont 12 sont opérationnels. L'entrée au cyber-centre est interdite aux mineurs de moins de 16 ans révolus non accompagnés d'un adulte responsable. Au-delà de 16 ans, le mineur doit présenter sa carte d'identité à la caisse. L'accès des joueurs à Internet est également limité, en ce sens qu'un jeune âgé de moins de 18 ans n'obtient que des programmes de jeux, sans possibilité de "surfer" sur Internet. Pour assurer le respect des principes susmentionnés, un système d'adaptation de l'accès aux jeux et à Internet en fonction de l'âge des clients a été mis sur pied. Le coût d'utilisation d'un jeu est de 5 fr. par heure, montant payable d'avance. Il est également possible de se procurer un abonnement.

B.                               A la suite de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les auberges et débits de boissons le 1er janvier 2003 (LADB), plusieurs discussions ont eu lieu entre les représentants de la police cantonale et A.________. Le 29 juillet 2003, la police cantonale du commerce (ci-après: la police cantonale) a adressé à ce dernier une correspondance dans laquelle il confirmait que l'exploitation du cyber-centre serait soumise à la procédure prévue aux art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC) et aux art. 68 ss du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RATC). La police cantonale invitait en outre X.________ à choisir entre deux variantes, à savoir soit intégrer le cyber-centre à l'exploitation du magasin, l'ensemble des locaux étant alors soumis à la réglementation communale relative aux magasins, soit dissocier l'exploitation du cyber-centre de celle du magasin par la création et l'exploitation d'un établissement totalement séparé de ce dernier. Cette seconde solution présentait selon l'autorité intimée l'avantage pour la recourante de bénéficier des horaires communaux accordés aux établissements, lesquels sont plus larges que ceux prévus pour les magasins. Enfin, elle invitait l'intéressée à déposer à la Direction des travaux de la commune de Lausanne un dossier complet de plans d'aménagement des locaux, ainsi qu'à compléter sa demande de licence d'établissement en produisant un extrait récent de son casier judiciaire central suisse.

Le 29 octobre 2003, X.________ a répondu à l'autorité intimée qu'elle entendait maintenir l'exploitation du cyber-centre à l'intérieur du magasin; elle contestait en outre l'assimilation du cyber-centre à un salon de jeux au sens de la LADB et remettait en cause l'application de l'art. 12 du règlement du 15 janvier 2003 d'exécution de la LADB (RADB). Enfin, elle contestait que l'exploitation du cyber-centre implique un changement d'affectation au sens des art. 103 LATC et 68 let. b RATC.

La police cantonale s'est déterminée en date du 17 novembre 2003 en confirmant notamment que les salons de jeux étaient soumis à la LADB et que les cyber-centres proposant des formes de jeux à prépaiement étaient assimilables à des salons de jeux. Elle a toutefois admis que dans la mesure où aucun service de boissons n'était servi dans l'établissement, A.________ ne serait soumis qu'à un examen portant sur le "Module 1" ("droit des établissements et questions de sécurité"), conformément à l'art. 4 du règlement du 9 décembre 2002 de l'examen professionnel en vue de l'obtention du certificat cantonal d'aptitudes pour licence d'établissement ou autorisation simple.

X.________ SA a maintenu sa position le 23 novembre 2003 et invité la police cantonale à rendre une décision formelle avec indication des voie et délai de recours.

C.                               Par décision du 10 décembre 2003, la police cantonale a soumis A.________ à l'obligation d'obtenir une licence de salon de jeux au sens de l'art. 18 LADB s'il voulait poursuivre l'exploitation de son cyber-centre, à l'obligation de subir un examen portant sur le "Module 1" afin d'obtenir un certificat d'aptitudes pour licence de salon de jeux sans service de boissons et, enfin, à l'obligation de déposer, auprès du Service de la police du commerce de la ville de Lausanne, les documents indiqués dans son courrier du 29 juillet 2003.

D.                               X.________ a recouru auprès du tribunal de céans le 22 décembre 2003 en concluant à l'annulation de la décision entreprise. Elle invoque en substance que dans la mesure où le cyber-centre n'offre aucune possibilité à ses clients de se désaltérer, de consommer sur place, ni d'emporter un quelconque plat, il ne peut entrer dans la catégorie des établissements visés par l'art. 2 LADB. De même, il ne peut être rangé sous aucune des catégories d'établissements définis par les art. 11 à 21 LADB, lesquels s'appliquent uniquement aux établissements permettant la consommation sur place. Enfin, elle conteste tomber sous le coup de l'art. 18 LADB, dite disposition étant selon elle applicable exclusivement aux salons de jeux, servant au surplus "des boissons sans alcool à consommer sur place". L'assimilation que l'autorité intimée tente de faire entre son cyber-centre et les établissements visés par l'art. 12 du règlement d'exécution de la LADB est à ses yeux insoutenable. L'accès à un salon de jeux stricto sensu n'est pratiquement pas surveillé, contrairement à ce qui se passe au cyber-centre. A l'inverse, X.________  procède à plusieurs vérifications et impose des limitations d'accès au cyber-centre. Enfin, l'exploitation d'un salon de jeux met en évidence l'aspect financier d'un tel commerce, ce qui n'est pas du tout le cas du cyber-centre, où l'accent est exclusivement porté sur la mise à disposition de jeux virtuels, sans qu'aucun gain ne soit possible.

La recourante s'est acquittée en temps utile de l'avance de frais requise.

E.                               L'autorité intimée s'est déterminée le 30 janvier 2004 en concluant au rejet du recours. Compte tenu des éléments invoqués dans le recours et sous réserve des exigences complémentaires que pourrait avoir la municipalité de Lausanne, elle a toutefois consenti à renoncer à exiger le dépôt d'un dossier de demande de permis de construire, se réservant de requérir le dépôt d'un tel dossier en cas de modification des conditions actuelles d'exploitation du cyber-centre, notamment en cas de demande d'extension d'horaires ou de mise en place d'un service de boissons.

F.                                Invitée à participer à la procédure en qualité d'autorité concernée, la Direction de la sécurité publique de la ville de Lausanne, Service de la police du commerce (ci-après : la police du commerce) s'est déterminée le 11 février 2004 en concluant au rejet du recours.

G.                               X.________ a déposé des observations complémentaires le 13 avril 2004 en confirmant ses conclusions. Le 27 avril 2004, la police cantonale a confirmé sa position et la police du commerce a, en date du 4 mai 2004, également maintenu son point de vue.

H.                               Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

I.                                   Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                                L'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions de la police cantonale rendues en matière de conditions d'exploitation d'un établissement public.

2.                                D'après l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, la recourante, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

3.                                Faute pour la loi sur les auberges et les débits de boissons du 26 mars 2002, entrée en vigueur le 1er janvier 2003 (ci-après : LADB; RSV 8.6 A), d'étendre le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'opportunité, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a et c LJPA; cf. parmi d'autres, arrêt TA PE 1998/0135 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I 242, cons. 4). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).

4.                                La recourante critique tout d'abord le fait que le cyber-centre entraînerait un changement d'affectation au sens des art. 103 LATC et 68 RATC. Dans sa réponse du 30 janvier 2004, la police cantonale a renoncé au dépôt d'un dossier de permis de construire de sorte que ce point n'est plus litigieux et ne sera dès lors pas examiné dans le présent arrêt.

5.                                X.________ conteste ensuite être soumise à la LADB dans l'exploitation de son cyber-centre, qui ne représente selon elle qu'un secteur parmi d'autres du magasin et, à ce titre, elle ne devrait être soumise qu'à la réglementation communale relative aux magasins. Elle invoque donc implicitement une atteinte à sa liberté économique garantie par l'art. 27 de la Constitution fédérale du 18 décembre 1998, entrée en vigueur le 1er janvier 2000 (Cst). Cette disposition a une portée comparable à celle de l’art. 31 de l’ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) garantissant la liberté du commerce et de l’industrie. Le tribunal peut donc se référer à la jurisprudence rendue en application de l’art. 31 aCst. pour déterminer si les restrictions imposées à la recourante sont compatibles avec la garantie constitutionnelle précitée. L’art. 27 Cst protège toute activité économique privée dirigée vers la production d’un gain et exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but lucratif; il couvre le droit de choisir et d’exercer librement une activité lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174; R. Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, II ad. art. 31 Cst. no 27). Mais la liberté du commerce et de l’industrie n’a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les restrictions apportées à ce droit fondamental sont compatibles avec la constitution lorsqu’elles reposent sur une base légale (formelle ou matérielle), sont justifiées par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et sont proportionnées au but visé (ATF 113 Ia 138 consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant repris à l’art. 36 al. 1 à 3 Cst (cf. également arrêts TA GE 1998/035 du 7 juillet 2004, GE 2000/64 du 18 avril 2001, GE 2000/0140 du 8 décembre 2000 et GE 2004/004 du 16 avril 2004). On relèvera encore qu'à la différence des autres droits fondamentaux, comme la garantie de la propriété (v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n’importe quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à la garantie de la liberté économique. La jurisprudence a tout d’abord limité l’intérêt public aux mesures de police destinées à protéger la population dans les domaines de la santé publique, de l’ordre et de la tranquillité publique, ainsi que de la bonne foi et de la correction dans les affaires (par exemple ATF 116 Ia 118 consid. 3 p. 122 et les références citées); puis elle a étendu la notion d’intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p.132, 119 Ia 59 consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d’aménagement du territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269). Sont exclues en revanche les mesures de politique économique destinées à favoriser certaines branches d’activité ou formes d’exploitation, ou encore à diriger l’économie selon un plan, qui ne seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss).

6.                                a) En l'espèce, la restriction imposée à la recourante, impliquant l'obligation pour A.________ d'être titulaire d'une patente pour exploiter le cyber-centre, repose sur une base légale, soit sur l'art. 18 LADB, aux termes duquel "la licence de salon de jeux permet d'exploiter plus de cinq jeux à prépaiement et de servir des boissons avec et sans alcool à consommer sur place." En ce qui concerne plus particulièrement les cyber-centres, l'art. 12 du règlement du 15 janvier 2003 d'exécution de la LADB, également entré en vigueur le 1er janvier 2003 (sic; ci-après RADB; RSV 8.6 B) prescrit ce qui suit :

  "Les cyber-centres sont assimilés à des salons de jeux au sens de l'art. 18 de la loi. Ils sont soumis aux mêmes exigences légales que ceux-ci, notamment en matière d'âge d'entrée et de service de boissons.

Sont considérés comme des cyber-centres, au sens du présent règlement, l'ensemble des locaux et dépendances qui, contre rémunération et pour une utilisation non professionnelle, offrent la possibilité d'accéder à Internet ou à des jeux, en réseau ou non."

b) S'agissant de l'intérêt public poursuivi par l'exigence de posséder une patente pour exploiter un cyber-centre, il est défini à l'art. 1 al. 1 LADB. Selon cette disposition :

"La présente loi a pour but de :

a) régler les conditions d'exploitation des établissements permettant le logement, la restauration, le service de boissons, ainsi que les autres débits de mets et boissons;

b) contribuer à la sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics;

c) promouvoir un développement de qualité de l'hôtellerie et de la restauration, en particulier par la formation et le perfectionnement professionnels;

d) contribuer à la protection des consommateurs et à la vie sociale."

 

d) Sous la rubrique "protection de la jeunesse", l'art. 51 al. 2 et 3 LADB dispose encore que :

"Les mineurs âgés de 12 à 16 ans révolus non accompagnés d'un adulte, mais en possession d'une autorisation parentale, peuvent fréquenter les établissements jusqu'à 20 heures à l'exclusion de ceux mentionnés aux alinéas suivants et des salons de jeux."

"Les mineurs de plus de 16 ans révolus peuvent fréquenter tous les établissements à l'exclusion des night-clubs."

 

Avant l'entrée en vigueur de la LADB, l'exploitation des cyber-centres n'était pas réglementée. L'ancienne loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (ci-après : aLADB), abrogée par la LADB le 1er janvier 2003, ne prévoyait, à son art. 27, que l'exploitation des salons de jeux au moyen d'une patente spéciale de salons de jeux permettant "d'exploiter un tel salon sans service de mets et boissons". L'art. 27 aLADB avait été introduit à la demande des municipalités qui souhaitaient pouvoir identifier le responsable d'un salon de jeux provoquant fréquemment des nuisances (bruit, trafic de drogue, etc.). Cette patente devait permettre d'intervenir, voire au besoin, de fermer un salon de jeux dans lequel des abus seraient constatés (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur les auberges et débit de boissons du 28 novembre 1984, BGC 2A automne 1984, p. 639 et 731). Si l'exploitant d'un salon de jeux souhaitait y servir des mets ou des boissons, il devait se munir d'une patente complémentaire de l'une ou l'autre des ces catégories (BGC précité, p. 639). Ainsi, alors même que des mets ou des boissons n'y étaient pas nécessairement servis, les salons de jeux étaient automatiquement soumis à l'aLADB. Le but de cette réglementation était d'assurer – indépendamment d'un service de mets et boissons - un contrôle sur des lieux fréquentés essentiellement par la jeunesse (BGC précité, p. 639). L'accès de cette dernière aux salons de jeux était d'ailleurs limité, sous réserve d'un accompagnement par des adultes responsables, aux jeunes gens ne fréquentant plus l'école obligatoire et étant dans leur seizième année (art. 65 al. 1 aLADB).

Cela étant, il s'avère évident que le but poursuivi tant par le législateur de 1984 que par celui de 2002 était d'inclure les salons de jeux dans la loi sur les auberges et débits de boissons de manière à assurer la protection des usagers de cette catégorie d'établissements, tout particulièrement les jeunes clients. Cet objectif est plus que jamais d'actualité aujourd'hui, où les jeunes représentent un public particulièrement friand de jeux électroniques et constituent les principaux consommateurs de jeux dans les cyber-centres. Leur protection représente à l'évidence un intérêt public important qui justifie pleinement la restriction contestée. Certes, X.________ allègue avoir instauré un système permettant d’assurer un contrôle, suffisant à ses yeux, de l’accès au cyber-centre par l'interdiction imposée aux mineurs de moins de 16 ans non accompagnés d’un adulte responsable de fréquenter son établissement (ce qui, on le relève au passage, correspond au système de l'art. 51 al. 2 LADB), par l'obligation de présenter une pièce d’identité au-delà de cet âge et enfin par une restriction des produits offerts aux mineurs de moins de 16 ans, en ce sens que seuls des jeux leur sont accessibles à l’exclusion d’un accès à Internet. Ces mesures, au demeurant tout à fait dignes de considération, ne sauraient permettre d'échapper à la réglementation susmentionnée, la volonté du législateur d'interdire l'accès des salons de jeux aux personnes âgées de moins de seize ans non accompagnés d'un adulte étant tout à fait claire. Dans le cas contraire, il suffirait aux tenanciers de salons de jeux de renoncer à toute vente ou service de boissons pour permettre à des jeunes de moins de seize ans de venir jouer dans leurs commerces à des jeux à prépaiement sans être accompagné d'un adulte.

Il convient de souligner par ailleurs que l'art. 18 LADB suffirait amplement, à lui seul déjà et sans qu'il n'ait été nécessaire de le préciser à l'art. 12 RADB, pour soumettre les cyber-centres à l'octroi d'une patente. Comme exposé ci-dessus, cette disposition soumet un salon de jeux à la loi dès qu'un certain nombre de jeux à prépaiement y sont exploités (plus de cinq). Or, le système existant dans l'établissement de la recourante consiste à offrir aux clients la possibilité - parmi d'autres offres il est vrai - de jouer, via Internet ou en réseau, sur 12 postes de jeux, moyennant paiement d'avance d'un certain montant (5 fr./h.). On ne voit pas dès lors pas en quoi ce système pourrait ne pas tomber sous le coup de la LADB. Le fait que d'autres services, tels que la consultation du courrier électronique ou l'impression de textes, soient à disposition des clients ne change rien à ce qui précède, le critère, nécessaire et suffisant, de soumission à la loi étant celui posé à l'art. 18 LADB, confirmé à l'art. 12 al. 2 RADB. De plus, la recourante vise principalement à séduire une clientèle jeune, qui vient dans ses locaux dans le but manifeste de jouer, contre paiement: l'aspect ludique de la prestation offerte contre paiement est prépondérant. Il s'agit donc bien de jeux au sens de la LADB. Quant à l'argument de X.________, selon lequel le cyber-centre ne bénéficierait pas d'une fréquentation importante et ne représenterait pas une affaire commerciale rentable, il est sans incidence. Le critère du chiffre d'affaires réalisé n'a en effet jamais été un élément déterminant pour définir les conditions de soumission à l'obtention d'une patente, que ce soit pour un salon de jeux ou un autre établissement.

7.                                La recourante allègue encore que l'art. 18 LADB ne serait pas applicable au cyber-centre faute pour ce dernier de servir des boissons, alcoolisées ou non. On rappelle qu'aux termes de la disposition précitée, "la licence de salon de jeux permet d'exploiter plus de cinq jeux à prépaiement et de servir des boissons avec et sans alcool à consommer sur place."Il convient d'examiner dès lors le sens voulu par le législateur lorsqu'il a adopté la disposition précitée.

a) Il n'est en principe admis de s'écarter du sens clair d'une disposition que si son interprétation, quoique conforme à sa teneur littérale, se révèle arbitraire en ce sens qu'elle en dénature le but ou la portée et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement (ATF 108 Ia 80 consid. c; 109 Ia 19 consid. 5d). Ainsi, il n'y a lieu de s'éloigner du sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives conduisent à penser qu'il ne restitue pas le sens véritable de la norme. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que du système de la loi (ATF 115 Ia 137 consid. 2b; 113 Ia 114; 112 V 171 consid. 3a; P. Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème édition, p. 142 + réf. cit.; cf. également arrêts TA AC 1992/316 du 11 mai 1993 et AC 2004/0054 du 28 juin 2004).

Sous le titre III, auquel appartient la disposition précitée, la LADB définit et réglemente les catégories d'établissements "permettant" la consommation sur place. Il s'agit des hôtels, des cafés-restaurants, des établissements d'agritourisme, des cafés-bars, des buvettes, des discothèques, des night-clubs et des salons de jeux en ce qui concerne les établissements avec alcool (art. 12 à 18 LADB) et des tea-rooms et bars à café pour les établissements sans alcool (art. 19 et 20 LADB), d'autres établissements particuliers pouvant encore obtenir une autorisation spéciale (art. 21 LADB). Certes, on imagine mal les établissements susmentionnés autres que les salons de jeux fonctionner sans servir de mets et/ou de boissons, le but principal de leur exploitation étant précisément d'offrir de tels services. Il en va différemment des salons de jeux, dont l'exploitation n'implique pas impérativement que la clientèle y consomme des mets et/ou des boissons. La possibilité d'offrir une consommation sur place n'est donc pas une obligation, mais une simple faculté : cela résulte du texte tout à fait clair de l'art. 18 LADB, qui indique que la licence de salon de jeux permet – mais ne contraint pas – de servir des boissons avec et sans alcool à consommer sur place. Si l'exploitant d'un cyber-centre renonce à cette faculté, il n'échappe pas pour autant à l'obligation d'obtenir une licence correspondante à sa catégorie d'établissement, l'un des buts de la LADB étant, comme exposé ci-dessus, de contribuer à la sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics (art. 1 al. 1 litt. b LADB). Or, la protection des mineurs ne serait à l'évidence pas assurée si ces derniers pouvaient accéder librement aux salons de jeux et, partant à des cyber-centres, sans aucune restriction relative à leur âge.

8.                                X.________ critique enfin l’obligation d’obtenir, mis à part une licence d’établissement (salon de jeux), une autorisation d’exercer (art. 4 et 36 LADB), exigence selon elle exorbitante.

a) Aux termes de l’art. 1 al. 1 du Règlement du Conseil d’Etat du 30 juin 2004 de l’examen professionnel en vue de l’obtention du certificat cantonal d’aptitudes pour licence d’établissement ou autorisation simple, entré en vigueur le 1er août 2004 (RSV 8.6 ; ci-après : Règlement),

« Quiconque désire se voir accorder une autorisation d’exercer lui permettant d’obtenir une licence et de gérer un établissement au sens des articles 11 à 20, voire d’obtenir une autorisation simple au sens de l’article 23 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (ci-après : la loi) doit au préalable subir avec succès un examen professionnel (ci-après : l’examen) lui permettant d’obtenir un certificat cantonal d’aptitudes pour licence d’établissement ou autorisation simple (ci-après: le certificat).

L’art. 4 du Règlement stipule pour sa part :

"Pour obtenir l’autorisation d’exercer et la licence d’établissement ou l’autorisation simple, il faut réussir l’examen portant sur les modules suivants :

(…)

(art. 18 de la loi) - (…)

                  - salon de jeux sans boissons ou avec boissons sans alcool: module 1.

(…)".

Le module 1, intitulé "Droit des établissements et questions de sécurité" et défini à l'art. 3 al. 3 du Règlement, comprend les matières d’examen suivantes :

"- Loi sur les auberges et les débits de boissons,

- Législation sur les denrées alimentaires (produits alimentaires, hygiène),

- Loi fédérale sur l'alcool, prévention des incendies, prévention de l'alcoolisme, de la   toxicomanie et des accidents ."

 

L'ancien règlement de l'examen professionnel en vue de l'obtention du certificat de capacité cantonal d'aptitudes pour licence d'établissement ou autorisation simple, du 9 décembre 2002 (ROLV 2002, tome 199, p.642 ss), abrogé par le Règlement mais encore en vigueur lorsque la décision entreprise a été rendue, contenait des dispositions identiques en ce qui concerne l'art. 1 al. 1. Quant au contenu du module 1, il était pratiquement identique, puisqu'il était défini comme suit à l'art. 3 al. 3 :

  "- Loi sur les auberges et débits de boissons,

  - Loi fédérale sur l'alcool,

  - Législation sur les denrées alimentaires (produits alimentaires, hygiène),

  - Prévention des incendies,

  - Prévention de l'alcoolisme et de la toxicomanie, prévention des accidents,           sécurité du travail, premiers secours (cours de sauveteur valable)."

 

Si l'on compare la réglementation antérieure à la réglementation actuellement en vigueur, on constate que les seules matières qui ont été supprimées sont celles relatives à la sécurité du travail et les premiers secours. Il n'en est pas moins nécessaire de déterminer quelles sont les dispositions applicables en l'espèce, le Règlement ne contenant aucune disposition transitoire à cet égard. Conformément aux principes généraux, lorsqu'il y a changement du droit en cours de procédure, en l'absence de réglementation transitoire, le droit déterminant en matière d'autorisations est celui en vigueur au moment où l'autorité statue. La nouvelle réglementation est donc applicable aux affaires pendantes. Il en va de même lorsque, comme en l'occurrence, le droit change alors qu'une décision administrative est l'objet d'un recours (P. Moor, droit administratif, 2ème éd., vol. I, p. 171 et 173, plus spécialement p. 175 + réf. cit.; B. Bovay, procédure administrative, Berne 2000, p. 196 + réf. cit.). Cela étant, c'est le module 1 tel que défini par le Règlement qui doit servir de référence dans la présente cause.

b) Il convient d'examiner si l'obligation de se soumettre à l'examen susmentionné se justifie pour l'exploitant d'un salon de jeux ne servant, comme dans le cas de X.________, ni mets ni boissons au sein de son établissement. En vertu du principe de la proportionnalité, l'autorité ne doit se servir que de moyens adaptés aux buts d'intérêt public visés; elle doit ménager le plus possible la liberté du citoyen et n'intervenir que dans la mesure où il existe un rapport raisonnable entre le résultat prévu et la mesure envisagée (voir notamment RDAF 1984 p. 39). C'est donc au regard de cette double exigence du rapport raisonnable entre le but de la mesure et les intérêts compromis (ATF 126 I 219, 117 Ia 446; ATF 113 Ia 134) et de l'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit, ATF 112 Ia 70 consid. 5c) que l’obligation litigieuse doit être appréciée. En l'occurrence, compte tenu de l'objectif à atteindre (protection des mineurs fréquentant les salons de jeux, plus particulièrement les cyber-centres, cf. ci-dessus, cons. 6 d) et des mesures à disposition pour atteindre ce but (obligation de se soumettre à l'examen professionnel du module 1 pour obtenir une patente), il s'avère que la mesure litigieuse est disproportionnée lorsque le cyber-centre ne sert ni mets ni boissons. Dans cette hypothèse en effet, on ne comprend pas l'utilité d'imposer à l'exploitant une formation dans les domaines de la LADB, des denrées alimentaires, de l'hygiène et encore de la loi fédérale sur l'alcool. Il en va en revanche différemment en ce qui concerne la prévention des incendies et des accidents puisque la connaissance de ces matières tend à protéger les clients de tout établissement public, quel qu'il soit. S'agissant plus particulièrement de la prévention de l'alcoolisme et de la toxicomanie, il s'avère d'autant plus justifié d'imposer à l'exploitant d'un salon de jeux et/ou d'un cyber-centre l'acquisition de notions suffisantes dans ces domaines quand l'on considère que le public de ce type d'établissements est composé, on le rappelle, en priorité de jeunes gens et de jeunes filles, pour lesquels l'alcool et la drogue représentent aujourd'hui un risque toujours plus accru de dépendance. Il ne paraît par conséquent nullement excessif de tout mettre en œuvre pour limiter au maximum la consommation par la jeunesse de produits potentiellement dangereux, non seulement par des limitations de l'âge d'entrée dans les cyber-centres mais également par des exigences de formation préalable des exploitants.

En conclusion, l'intérêt public poursuivi par le législateur doit l'emporter sur l’intérêt privé de X.________ à pouvoir exploiter son établissement sans se soumettre à un examen préalable, le contenu de ce dernier devant toutefois être limité dans la mesure où l'exploitant ne vend ni ne sert aucune boisson à sa clientèle.

9.                                Cela étant, la décision entreprise est pleinement conforme à la loi en tant qu'elle soumet l'exploitation du cyber-centre à la LADB. En revanche, elle ne s'avère que partiellement justifiée en tant qu'elle subordonne l'exploitation du cyber-centre à l'obligation pour l'administrateur de la recourante de subir un examen portant sur l'entier du module 1 tel que défini à l'art. 4 du Règlement, puisque seul un examen portant sur les matières "prévention des incendies, de l'alcoolisme, de la toxicomanie et des accidents" peut raisonnablement être imposé à l'intéressé.

10.                            Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée, en ce sens que seules les matières d'examen énumérées ci-dessus doivent être acquises par l'administrateur de X.________ pour être autorisé à exploiter son cyber-centre.

Vu l'issue du pourvoi, un émolument partiel sera mis à la charge de la recourante, qui, pour les mêmes motifs, se verra allouer des dépens réduits (art. 55 al. 1 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est partiellement admis.

II.                     La décision du Département de l'économie, Service de l'économie et du tourisme, Police cantonale du commerce, du 10 décembre 2003 est partiellement annulée, soit réformée en ce sens que l'examen professionnel (en vue de l'obtention du certificat d'aptitudes pour licence d'établissement "salon de jeux sans boissons") auquel A.________ est tenu de se soumettre ne portera que sur les matières "prévention des incendies, de l'alcoolisme, de la toxicomanie et des accidents".

III.                     Un émolument partiel de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.                    L'Etat de Vaud, par le Département de l'économie, versera à la recourante un montant de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 13 mai 2005/gz/do

                                                         La présidente:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.