CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T

du 20 février 2004

sur le recours formé par X.________, à F.________, dont le conseil est l'avocat Marc-Etienne Favre, Rue Centrale 5, à 1002 Lausanne

contre

la décision du 12 janvier 2004 de la Conseillère municipale de la Ville de Lausanne chargée de l'instruction d'un recours auprès de la municipalité, refusant d'octroyer l'effet suspensif à ce pourvoi formé par l'intéressé le 23 décembre 2003 contre la décision de la Direction de la sécurité publique de la Ville de Lausanne lui faisant interdiction d'exploiter ses bancs de marché à la A.________ et à B.________.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Pascal Langone et Mme Dina Charif Feller, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A.                     Par lettre du 11 novembre 1991, la Direction de police et des sports de la Ville de Lausanne a accordé à X.________ une autorisation pour l'usage d'un emplacement de marché sis à la A.________ (à l'époque, place No 26, de 4 mètres). Cette lettre insistait sur les conditions liées à cette autorisation, notamment sur le fait que celle-ci était personnelle et intransmissible, de surcroît accordée à bien plaire et susceptible d'être résiliée en tout temps.

                        X.________ a ainsi bénéficié d'un emplacement à la A.________ de manière permanente, jusqu'à la période récente, dont il sera question plus loin. Une seconde autorisation lui a été délivrée encore en vue de l'exploitation d'un banc au marché dominical de C.________, à B.________.

                        Les documents de renouvellement des autorisations (voir par exemple décisions des 11 avril 1997, pour la A.________, et 19 février 1996, pour le marché de C.________) insistent à nouveau sur le caractère personnel et intransmissible de l'autorisation, en ajoutant cependant ce qui suit :

"Seule la Direction de police et des sports peut exceptionnellement autoriser son transfert, aux conditions fixées à l'art. 9 des prescriptions municipales concernant la police des marchés et des foires et des ventes sur la voie publique du 9 janvier 1976 (ci-après : PPMVP); l'intéressé est ainsi invité à informer la Direction de police de tout changement de situation."

                        En outre ces documents précisent que l'autorisation accordée à un titulaire est indépendante de son commerce; la remise de ce dernier n'implique aucun droit à l'emplacement de marché pour le successeur (chiffre 1.2). Par ailleurs, le chiffre 4 de ces documents prescrit au titulaire de faire un usage régulier de l'autorisation dont il dispose; à défaut, celui-ci peut se voir retirer l'autorisation au profit d'un autre candidat (chiffre 7.2).

                        Par la suite, la Direction de police a rappelé à plusieurs reprises à l'intéressé les obligations qui lui incombent dans le cadre de l'usage des autorisations précitées. Cependant, notamment dans une lettre du 27 février 1998, l'autorité précitée indique comprendre que le titulaire d'une autorisation ne puisse pas se tenir en permanence derrière son stand, tout en insistant sur le fait que les aides ou employés ne peuvent pas remplacer le titulaire de l'autorisation de manière systématique et continue; dans des correspondances ultérieures, elle a cependant demandé à l'intéressé de lui indiquer le nom et les coordonnées du remplaçant choisi (lettres du 17 février 1999, 15 février 2000 et 2001, concernant le marché de C.________, par exemple).

B.                    X.________ et D.________ ont constitué la société à responsabilité limitée ******** Sàrl, avec siège à ********, le 1er mai 2003, dite société étant inscrite au registre du commerce le 7 mai suivant; chacun des associés gérants précités détient une part de 10'000 fr. du capital social de 20'000 fr. au total. Cette société a pour but l'exploitation d'un commerce de fruits et légumes; elle a repris les actifs et passifs de la raison individuelle précédemment exploitée par X.________.

C.                    Le 11 décembre 2003, l'inspecteur Yvan Pisler de la Police du commerce de Lausanne a établi un rapport, dans le but de dénoncer à la Commission de police diverses infractions commises par D.________ et X.________ aux PPMVP; selon le rapport, en effet, X.________ n'exploite plus personnellement la place de marché pour laquelle il bénéficie d'une autorisation d'usage et il a négocié une remise de ses places de marché en faveur d'D.________; ce dernier, pour sa part, utilise les places en question sans être au bénéfice de l'autorisation. Ce rapport se fonde sur divers éléments, notamment sur un procès-verbal d'audition d'D.________, du 26 novembre 2003. Ce dernier déclare avoir repris les activités de X.________ sur les marchés (concrètement il lui a racheté une balance pour le prix de 2'000 fr.; il lui a également versé une somme de 5'000 fr. pour stocker ses produits frais dans une chambre froide dont il est locataire). D.________ admet par ailleurs que X.________ ne travaille plus avec lui, de sorte qu'il est seul à exploiter les marchés de la A.________ et de C.________, les bénéfices réalisés lui revenant entièrement (pièce 16 de la municipalité). A ce rapport est également joint un tableau de contrôle de la présence de X.________ sur les marchés; lors des contrôles effectués, l'intéressé était absent des stands en question.

D.                    Par décision du 11 décembre 2003, la Direction de la sécurité publique de la Ville de Lausanne a retiré à X.________ les autorisations dont il bénéficiait pour les emplacements de la A.________ et de B.________ à F.________, avec effet au 1er janvier 2004 pour une durée de deux ans.

E.                    Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Marc-Etienne Favre, X.________ a recouru contre la décision précitée, en concluant à son annulation. En substance, le recourant conteste les faits retenus dans la décision attaquée, déclarant notamment que D.________ l'épaulait dans son commerce de fruits et légumes, mais que lui-même poursuivait l'exploitation à titre personnel. Simultanément, l'intéressé demande à ce que son pourvoi soit assorti de l'effet suspensif.

F.                     Par décision du 12 janvier 2004, la Conseillère municipale chargée de l'instruction du recours a refusé l'effet suspensif au recours; en conséquence, l'intéressé et ses ayants-droit ne sont pas autorisés à installer des bancs de marché à la A.________ ou à B.________, cette interdiction étant assortie des sanctions de l'art. 292 CPS. Cette décision se fonde notamment sur le procès-verbal d'audition d'D.________, lequel admet avoir repris l'exploitation de ces bancs de marché de X.________; celui-ci n'exploitant plus à titre personnel les emplacements précités, la Conseillère municipale chargée de l'instruction du recours estime qu'elle ne saurait maintenir une situation manifestement contraire aux dispositions légales applicables, ce par le biais de l'effet suspensif ou de mesures provisionnelles.

                        C'est contre cette décision que X.________ s'est pourvu au Tribunal administratif par acte du 15 janvier 2004 par l'intermédiaire de l'avocat Marc-Etienne Favre; il conclut avec dépens à l'annulation de la décision attaquée.

                        Dans le cadre de l'instruction du recours, le juge instructeur a interpellé les parties sur la question de la compétence du tribunal pour connaître de la décision attaquée (se posait notamment la question de savoir si le recours n'était pas ouvert au préalable auprès de la Municipalité de Lausanne; cette solution avait été retenue en effet dans un arrêt récent du Tribunal administratif du 5 décembre 2003, GE 2003/0105). Les parties ont néanmoins conclu sur ce point par la négative, au vu de l'abrogation récente de l'art. 18 des prescriptions municipales du 9 décembre 1980 concernant la procédure relative aux recours à la municipalité (ci-après : PPRM).

                        La municipalité a par ailleurs déposé sa réponse au recours le 9 février 2004, concluant au rejet de celui-ci; le dossier de la cause a été remis au tribunal le 11 février suivant.

Considérant en droit:

1.                     Le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre des décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître (art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]).

                        a) L'objet du présent recours est une décision incidente prise par la conseillère municipale chargée d'instruire le recours de X.________ contre une décision de la Direction de la sécurité publique de la Commune de Lausanne. Selon l'art. 17 al. 1 du règlement général de police de la Commune de Lausanne (RGP) du 27 novembre 2001, toute décision administrative d'une direction est susceptible de recours à la municipalité. Les PPRM, dans leur teneur antérieure, adoptées par cette dernière en application de l'art. 18 al. 6 du RGP du 3 avril 1962 (correspondant à l'art. 17 al. 2 de l'actuel RGP), précisaient à leur article 18 que les décisions sur mesures provisionnelles du magistrat chargé de l'instruction du recours peuvent faire l'objet d'un recours à la municipalité.

                        L'art. 18 PPRM a toutefois été abrogé par la municipalité, cette modification réglementaire entrant en vigueur avec son approbation par le Conseil d'Etat le 4 décembre 2003.

                        b) C'est sur cette base notamment que la municipalité intimée conclut à la compétence du Tribunal administratif pour connaître de la présente contestation. Sur un plan intertemporel, il apparaît clairement que cette nouvelle disposition a bien évidemment vocation à s'appliquer à une décision procédurale rendue le 12 janvier 2004, soit après son entrée en vigueur.

                        On peut hésiter toutefois, dans la mesure où la suppression de l'art. 18 PPRM pourrait ne pas être conforme à l'art. 17 al. 1 RGP, soit à une disposition de rang supérieur (v. dans ce sens la question évoquée par l'arrêt du 5 décembre 2003 précité, consid. 3). La municipalité fait toutefois valoir à cet égard qu'il y a lieu de distinguer entre les compétences attribuées à chaque direction de la Commune de Lausanne (selon un critère matériel) et celles que la municipalité délègue à l'un ou l'autre de ses membres dans le cadre de l'instruction d'un recours, cela en application des art. 14 ss PPRM (il s'agit essentiellement de décisions incidentes).

                        En définitive, le tribunal estime ne pas devoir s'écarter sans motif de l'interprétation donnée par la municipalité aux dispositions du droit communal, de sorte qu'il admet que la suppression de l'art. 18 PPRM ne débouche pas sur une violation de l'art. 17 RGP, même si elle a pour conséquence un transfert de compétence à une autorité judiciaire cantonale.

                        c) En définitive, le recours apparaît bien comme recevable.

2.                     L'art. 17 PPRM prévoit que, d'office ou à la demande du recourant, le magistrat instructeur ordonne des mesures provisionnelles, notamment l'effet suspensif, si elles sont nécessaires au maintien de l'état de fait, ou à la sauvegarde des preuves ou des intérêts litigieux. Cette disposition correspond dans une large mesure à la réglementation des art. 45 et 46 LJPA; le régime communal ne fait donc pas de distinction entre mesures provisionnelles et effet suspensif et prévoit l'octroi de telles mesures si cela est nécessaire pour la sauvegarde des intérêts litigieux. Cela étant, on rappellera tout d'abord la jurisprudence prévalant dans l'interprétation des règles cantonales précitées, très largement transposables ici, avant d'examiner le cas d'espèce.

                        aa) Comme la section des recours du Tribunal administratif le rappelle régulièrement (v. p. ex. RE01/026 du 28 septembre 2001, RE2002/0011, du 12 mars 2002), l'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (arrêt RE 92/019 du 9 juin 1992, cons. 1); il rend la décision contestée inefficace jusqu'à droit connu au fond (v. Pierre Moor, Droit administratif, II, Berne 1991, n° 5.7.3.3; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. 1, p. 922). Selon le régime institué par la LJPA, la dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d'office ou sur requête par le magistrat instructeur (art. 45). C'est dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge instructeur doit déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours (v. arrêts RE 93/043 du 24 août 1993, in RDAF 1994, p. 321; 98/030 du 20 octobre 1998); sa décision sur ce point doit résulter d'une balance des intérêts entre l'exécution immédiate de la décision attaquée et le maintien du régime antérieur jusqu'à droit connu (Moor, ibid.; Grisel, p. 924).

                        bb) La Section des recours a par ailleurs indiqué à réitérées reprises que son pouvoir d'examen est limité à la légalité (art. 36 lit. a et c LJPA, cette dernière lettre a contrario), y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Elle s'abstient de tenir compte de l'issue probable de la procédure, sauf si elle est manifeste; au surplus, elle examine pour l'essentiel si le juge instructeur a commis un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation et n'annule sa décision que s'il a omis de tenir compte d'éléments importants ou les a appréciés de manière erronée (Tribunal administratif, Section des recours, RE 99/0014, du 14 juillet 1999; pour un exemple récent RE 01/005 du 29 mars 2001; v. dans le même sens ATF M., du 11 novembre 1998, non publié, 2A.452/1998).

                        cc) L'effet suspensif peut être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé (arrêt RE 01/027 du 12 octobre 2001; RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2); la même solution doit valoir à plus forte raison s'agissant d'un pourvoi irrecevable. Dans ce dernier cas, le magistrat instructeur ne doit toutefois refuser l'effet suspensif que si le caractère mal fondé du recours est précisément "manifeste". En revanche, il ne doit pas préjuger de l'issue du recours lorsque celle-ci dépend de l'appréciation de la section du tribunal qu'il sera amenée à présider (arrêts RE 91/009 du 11 octobre 1991 et RE 92/040 du 9 novembre 1992). La même retenue ne s'impose en revanche pas lorsque le recours soulève des questions de nature essentiellement juridique, dans l'examen desquelles l'appréciation ne joue pas de rôle. Ainsi, l'effet suspensif pourra être refusé lorsqu'une règle légale claire ou une jurisprudence constante s'oppose à l'admission du recours (arrêts RE 91/009 et RE 92/040 précités; v. également arrêt du 22 novembre 1999, RE 99/0033).

                        Le constat du caractère manifestement mal fondé d'un recours doit pouvoir être établi sur la base d'un état de fait non contesté et résulter de l'application de règles de droit qui ne laissent pas un pouvoir d'appréciation à la section devant statuer sur le fond du recours ou encore découler d'une jurisprudence constante. La solution juridique au recours doit s'imposer d'elle-même de manière évidente (arrêts TA RE 91/009 du 11 octobre 1991, RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2 et RE 92/040 du 9 novembre 1992; pour un exemple récent RE 01/026 du 28 septembre 2001). Par exemple, l'effet suspensif peut être refusé, si la durée du retrait d'un permis de conduire correspond au minimum légal et si les faits à la base de la décision attaquée sont admis (ATF 115 Ib 157, v. aussi arrêts TA RE 93/044 du 14 septembre 1993 consid. 1; RE 92/017 du 27 mai 1992 consid. 1).

                        dd) Lorsque le recours concerne une autorisation d'exercer une activité commerciale, la section des recours du Tribunal administratif a généralement fait prévaloir l'intérêt privé de l'intéressé à pouvoir poursuivre l'exercice de celle-ci, sous réserve de motifs relevant de l'ordre public ou de situations manifestes sur le plan des faits et de solutions claires sur le plan du droit (voir à titre d'exemple RE 2002/0033, du 28 octobre 2002; voir également, encore que la solution retenue soit moins nette, RE 2002/0001 du 26 mars 2002).

                        b) La décision querellée du 12 janvier 2004 retient en substance que le recours formé le 19 décembre 2003 est manifestement mal fondé, compte tenu des faits admis par l'associé du recourant au sein de la Sàrl; cela découlerait également d'autres éléments du dossier.

                        Il reste que le recourant conteste les faits retenus par la décision attaquée; il critique les conditions dans lesquelles le rapport du 11 décembre 2003 aurait été établi, l'associé du recourant, de langue turque, ne maîtrisant guère la langue française. On note que ce rapport n'a pas été transmis au recourant pour détermination avant que la décision du 11 décembre 2003 ne soit rendue; il n'est pas exclu qu'il y ait là une violation de son droit d'être entendu. Dès lors, même si certains indices parlent en défaveur de ce dernier, l'autorité de céans ne saurait, au stade provisionnel, tenir les faits évoqués dans le rapport du 11 décembre 2003 pour pleinement établis. Dans ces conditions, le tribunal ne peut se rallier à l'appréciation de l'autorité intimée, selon laquelle le recours au fond serait manifestement mal fondé ou dépourvu de chance de succès. Aussi, afin de sauvegarder les intérêts litigieux (en l'occurrence, les intérêts privés du recourant paraissent peser plus lourd que l'intérêt public), il convient d'accorder l'effet suspensif au recours formé le 19 décembre 2003.

                        On observe ici de toute manière que, dans la mesure où les faits apparaissent suffisamment clairement, la municipalité devrait être en mesure d'instruire rapidement le recours dont elle est saisie, pour lever les doutes qui pourraient subsister encore et en définitive rendre une décision sur le fond.

3.                     Le présent recours au Tribunal administratif doit dès lors être accueilli et la décision de l'autorité intimée sera réformée en ce sens que l'effet suspensif est accordé au recours du 19 décembre 2003. Les frais de la cause, ainsi que des dépens seront dès lors mis à la charge de la Commune de Lausanne qui succombe (art. 55 LJPA).

 

 

 

 

 

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est admis.

II.                     La décision rendue le 12 janvier 2004 par la Conseillère municipale chargée de l'instruction du recours est réformée en ce sens que l'effet suspensif est accordé au recours adressé le 19 décembre 2003 à la Municipalité de Lausanne.

III.                     L'émolument d'arrêt, par 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Lausanne.

IV.                    Celle-ci doit également un montant de 500 (cinq cents) francs à X.________, à titre de dépens.

Lausanne, le 20 février 2004/gz

                                                          Le président:

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.