CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 9 juin 2004

sur les recours interjetés par

1.             Coop, Thiersteinerallee 12 à 4053 Bâle,

2.             Manor AG, Rebgasse 34 à 4058 Bâle,

3.             Société Coopérative Migros Vaud, Ch. du Dévent à 1024 Ecublens,

toutes représentées par Me Lucien Gani, avocat à Lausanne,

contre

la décision de la Municipalité de Morges du 7 janvier 2004 révoquant leurs autorisations d'ouvrir leurs commerces le samedi jusqu'à 18 heures.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: M. François Kart, président; M. Pascal Langone et M. Patrice Girardet, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A.                                                  A teneur de l’article 106 du règlement de police de la Commune de Morges approuvé par le Conseil d’Etat le 17 juin 1983 (ci-après : le règlement de police) la Municipalité de Morges est notamment compétente pour fixer les heures d’ouverture et de fermeture des magasins et autres commerces. L’horaire usuel fixé par la municipalité sur cette base est de 8 h à 18 h 45 du lundi au vendredi et de 8 h à 17 h le samedi.

                            Par décision du 15 octobre 1996, la municipalité a offert la possibilité aux commerces de la commune d’ouvrir jusqu’à 21 h le vendredi. Les commerçants intéressés devaient remplir à cet effet un formulaire intitulé « autorisation d’ouverture prolongée  des magasins dans la Commune de Morges» par lequel ils s’engageaient notamment à respecter un certain nombre d’obligation vis-à-vis de leurs employés (contrat de travail écrit, salaires minimums, compensation pour le travail effectué après 20 heures, etc). L’autorisation d’ouverture prolongée, qui s’appliquait dès le 15 novembre 1996, était valable jusqu’au 31 décembre 1997. Elle pouvait ensuite être renouvelée tacitement d’année en année, sauf dénonciation  6 mois à l’avance pour la fin d’une année. Une telle autorisation a été notamment accordée aux sociétés Coop Vaud Chablais Valaisan et Placette, Grand Magasin et a été renouvelée tacitement d’année en année à partir du 31 décembre 1997.

                            Par courrier du 26 mai 2003, la Direction de police et des transports de la Commune de Morges a informé les commerçants de la commune que ceux-ci pouvaient requérir une autorisation leur permettant d’ouvrir le vendredi jusqu’à 20 h et le samedi jusqu’à 18 h, ceci à partir du 1er juillet 2003, cette autorisation se substituant à celle du 15 octobre 1996 pour les commerces concernés. Ce courrier indiquait, pour mémoire, que l’horaire officiel était maintenu du lundi au vendredi  de 8 h à 18 h 45 et le samedi de 8 h à 17 h. Il précisait au surplus que les commerçants intéressés devaient remplir un formulaire d’autorisation d’ouverture prolongée des magasins et l’adresser à la Direction de police après l’avoir signé. Le nouveau formulaire d’autorisation reprenait les obligations relatives aux employés figurant dans le précédent. Il contenait les dispositions finales suivantes :

«5.1   La présente autorisation entre en vigueur dès le moment où la Municipalité de Morges autorise les nouvelles conditions d’ouverture prolongée, soit le 1er juillet 2003. Elle dure pour la première fois jusqu’au 31 décembre 2004. A partir de cette échéance, elle est tacitement renouvelée d’année en année, sauf dénonciation 6 mois à l’avance pour la fin d’une année.

5.2     La présente autorisation est affichée au tableau des communications du personnel. Elle sera distribuée à chacun.

5.3     La municipalité peut prendre toutes dispositions utiles pour contrôler le respect de la présente autorisation.

5.4     La présente autorisation annule et remplace celle du 15 octobre 1996 et son avenant du 18 avril 2000.»

                            Les sociétés Coop, Société Coopérative Migros Vaud (ci après: Migros) et Manor AG ont rempli les formulaires d’autorisation et les ont retournés dans le délai imparti. A partir du 1er juillet 2003, leurs magasins ont par conséquent été ouvert  le vendredi jusqu’à 20 h et samedi jusqu’à 18 h.

B.                                                  A la suite d’une interpellation d’un conseiller communal, le Conseil communal de Morges a, lors de sa séance du 2 juillet 2003, invité la municipalité à renoncer à autoriser l’ouverture des magasins le samedi jusqu’à 18 h. En outre, différents syndicats ont lancé une pétition contre l’extension de l’horaire d’ouverture le samedi. Cette pétition, qui a réuni plus de 750 signatures, a été adressée à la municipalité les 24 et 25 juillet 2003. Au mois d’octobre 2003, la municipalité a adressé un questionnaire aux commerçants de la commune relatif aux heures d’ouverture. 36 commerces ont indiqué utiliser le nouvel horaire de fermeture (vendredi 20 h et samedi 18 h), alors que 127 ne l’utilisent pas. En outre, 65 commerces ont indiqué préférer l’ancien horaire (vendredi 21 h et samedi 17 h) 38 préférant le nouvel horaire et 60 n’ayant pas donné de réponse. Sur la base de ces réponses, la municipalité a constaté que  le nouvel horaire n’était utilisé que par 22 % des commerçants concernés, ceux-ci préférant à concurrence de 63 % l’ancien horaire.

C.                    Lors de sa séance du 15 décembre 2003, la municipalité a décidé de revenir à l’ancien horaire d’ouverture prolongée, soit le vendredi jusqu’à 21 h et le samedi jusqu’à 17 h, ceci à partir du 2 février 2004. Le même jour, la municipalité a adressé aux différents commerces et organismes consultés un courrier dont la teneur était la suivante :

«(…)

Le questionnaire relatif aux ouvertures prolongées des commerces a rencontré un échos favorable au niveau de la participation. Ce sont en effet 163 questionnaires qui ont été retourné sur 220 envoyés, soit 74,09 %.

Ce fut l’occasion pour chacun d’exprimer clairement sa position et d’apporter divers commentaires ou remarques. L’autorité y est attentive et vous remercie de votre participation. Après dépouillement des dits questionnaires, force est de constater qu’une majorité des commerçants s’est exprimée en faveur du précédent horaire.

C’est ainsi que dans sa séance du 15 décembre 2003, compte tenu du résultat de cette enquête dont le détail est joint à ce courrier et de la résolution votée par le conseil communal le 2 juillet 2003, la municipalité a décidé de revenir à l’ancien horaire (vendredi 21 h et samedi 17 h). L’entrée en vigueur est effective au 2 février 2004.

Une communication officielle de cette décision se fera par voie de presse, dans le courant du mois de janvier 2004. Vous laissant la liberté d’aviser votre clientèle.

La municipalité tient à vous remercier toutes et tous de votre collaboration ainsi que de l’accueil qui a été fait tant au questionnaire lui-même qu’au personnel de la police du commerce, lequel s’est plu à relever les contacts positifs rencontrés lors de son passage dans les divers commerces de notre ville.

(…) »

                            Ce courrier, qui a notamment été adressé aux sociétés Coop, Migros et Manor n’indiquait pas la voie  et le délai de recours.

                            Le 7 janvier 2004, un courrier a été adressé par la Direction de police et des transports à tous les titulaires d’autorisation d’ouverture prolongée des magasins. Ce courrier, signé par le municipal responsable et le Commandant de la police municipale, avait la teneur suivante :

« (…)

En référence à certaines discussions entre des commerçants et la Direction de police, nous tenons à préciser que l’autorisation d’ouverture prolongée des magasins, selon décision municipale du 26 mai 2003, valable du 1er juillet 2003 au 31 décembre 2004 devient caduc (sic), suite à la décision de la municipalité du 15 décembre 2003 de revenir à l’ancien horaire.

Pour des questions administratives, si vous êtes intéressés à ouvrir selon l’ancien horaire prolongé (vendredi, fermeture à 21 h 00), nous vous prions de bien vouloir compléter et signer le formulaire ci-joint.

(…) »

                            Les sociétés Coop, Migros et Manor ont chacune déposé un recours auprès du Tribunal administratif contre cette décision en date du 27 janvier 2004. Le texte de ces différents recours, rédigé par même conseil, est similaire. Les recourantes ont conclu à l’annulation de la décision municipale du 7 janvier 2004 ainsi que, cas échéant, de tout autre mesure, soit en particulier la lettre du 15 décembre 2003, rendant caduque l’autorisation d’ouverture prolongée des magasins accordée jusqu’au 31 décembre 2004, ladite autorisation déployant tous ces effets jusqu’au 31 décembre 2004 au moins. A titre subsidiaire, les recourantes ont conclu à ce que la municipalité rende une décision formelle. La Municipalité de Morges a déposé sa réponse le 27 février 2004 en concluant au rejet des recours. Par la suite, les recourantes et la municipalité ont encore déposé des observations complémentaires.

Considérant en droit:

1.                     L'examen de la recevabilité des recours implique d'examiner en premier lieu si les recourantes ont agi en temps utile.

                        On note à cet égard que le courrier adressé aux recourantes le 15 décembre 2003 par la Direction de police et des transports ne contenait pas la mention des voies et délais de recours. Si le défaut d'indication des voies de droit ne doit causer aucun préjudice au destinataire de la décision, ce dernier est toutefois tenu, selon le principe de la bonne foi, de s'informer des moyens d'attaquer la décision qui les passe sous silence et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, d'agir en temps utile (cf. RDAF 1997 I 253 ss; Benoit Bovay, Procédure administrative, p.373). En l'espèce, on doit admettre que les recourantes ont agi en temps utiles en s’adressant au Tribunal administratif le 27 janvier 2004, dans le délai de 20 jours qui a suivi le courrier municipal du 7 janvier 2004 confirmant la décision du 15 décembre 2003. Le respect du délai de recours n’a d’ailleurs pas été contesté par l’autorité intimée.

2.                     a) Seule une décision, au sens de l’art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) peut faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif. La notion de décision contenue à l’art. 29 LJPA correspond à celle du droit fédéral (BGC, sept. 1988, ad art. 26 du projet, p. 1967). Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet : (a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; (b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations ; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations. La décision peut aussi se définir comme un acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (cf. ATF 121 II 477 consid. 2a et les réf.). En tant qu’actes individuels et concrets, les décisions se distinguent des règles de droit, soit des normes générales et abstraites qui imposent des obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques et morales, règlent l’organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une procédure (cf. art. 5 al. 2 de la LF du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils ; v. aussi ATF 106 la 307). Constituent aussi des décisions sujettes à recours les actes qui, s’adressant à un nombre indéterminé de personnes, ont une portée générale, mais règlent  un cas concret (horaire d’ouverture d’un musée, restrictions de trafic routier, interdiction de manifestation, par exemple ; cf.Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerisches Recht, ZBI 1984 p. 433 ss et ATF 112 lb 251 c. 2c = JT 1988 I 208).

                            Au contraire des décisions, les règles de droit, qu’il s’agisse de lois au sens formel, de règlements cantonaux ou communaux, ou d’autres actes semblables, échappent au contrôle direct du Tribunal administratif. Celui-ci ne peut en vérifier la conformité à l’ordre juridique qu’à l’occasion d’un recours contre des décisions appliquant lesdites normes (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, p. 116 et les réf. ; Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zurich 1985, p. 157ss.). Un recours dirigé directement contre un acte normatif, de droit cantonal ou communal, doit être déclaré irrecevable (v. TA, arrêt GE 97/0109 du 29 janvier 1998 ; GE 93/0099 du 25 février 1994; RDAF 1994 p. 233).

                            b) Vu ce qui précède, il convient d'examiner  si l'horaire d'ouverture des magasins fixé par la municipalité constitue une décision ou un acte de nature normative.

                            L’horaire d’ouverture libre (soit du lundi au vendredi de 8 h à 18 h 45 et le samedi de 8 h à 17 h) constitue un acte de nature normative puisqu’il est destiné à tous les commerces de la commune, soit un nombre indéterminé à indéterminable de destinataires. La fixation de cet horaire par la municipalité n’est par conséquent à priori pas susceptible d’un recours auprès du Tribunal administratif. Le même raisonnement ne saurait être suivi en ce qui concerne les autorisations municipales relatives à l’extension des heures d’ouverture des commerces le vendredi et le samedi, en dérogation aux heures d’ouverture libres. On relève à cet égard que, à la suite de la décision de principe prise par la municipalité le 26 mai 2003, les commerces intéressés se sont vus délivrer des autorisation spécifiques, ceci dès le moment où ils ont retourné à la Direction de police le document intitulé « autorisation d’ouverture prolongée des magasins dans la Commune de Morges ». Ces autorisations constituent des actes étatiques individuels, s’adressant à un nombre délimité de destinataires, qui règlent de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif. On est par conséquent en présence d’une décision administrative au sens de l’article 29 LJPA créant des droits et des obligations pour les seuls commerces concernés.

                            c) Dès lors que les autorisations délivrées à certains commerces d'ouvrir le samedi jusqu’à 18 h doivent être qualifiées de décisions administratives, la décision prise par la municipalité le 15 décembre 2003 de ne plus autoriser ce type d’ouverture prolongée constitue également une décision susceptible de recours au sens de l’article 29 LJPA.

                            d) Il résulte de ce qui précède que les recours formés par les sociétés Coop, Migros et Manor sont recevables et il y a lieu par conséquent d'entrer en matière sur le fond.

3.                         En rendant les décisions attaquées, la municipalité a révoqué les décisions antérieures par lesquelles elle avait autorisé les recourantes à ouvrir leurs commerces jusqu’à 18 h le samedi, ceci en tous les cas jusqu’au 31 décembre 2004.

                               a) Acte unilatéral, la décision est par définition modifiable unilatéralement : c’est cette faculté même que la nature de ce type d’acte juridique a pour objet de créer. Elle est ainsi la manifestation de la puissance publique, laquelle ne saurait se passer de la possibilité de corriger un vice affectant la régularité de l’acte, en particulier son illégalité, ni de celle d’adapter les régimes juridiques qu’elle a créés aux exigences de l’intérêt public. Cependant, acte juridique, la décision définit des rapports de droit ; elle détermine la situation juridique d’administrés, qui se fondent sur elle dans leurs activités propres. L’attente qu’ils peuvent placer dans la stabilité des relations créées par la décision est donc légitime, juridique : le droit la protège (contrairement à ce qui est de règle pour la modification des actes normatifs) (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, p. 326 et ss). L’admissibilité de la révocation d’une décision administrative doit ainsi être examinée sur la base d’une balance des intérêts. Celle-ci consiste dans la confrontation de deux intérêts : l’intérêt au respect du droit objectif et l’intérêt à la sécurité des relations juridiques. Le premier requiert la révocation des actes qui ne sont pas en accord avec l’ordre juridique ; le second s’oppose à la révocation des actes dont les administrés pouvaient escompter le maintien. Selon que celui-là ou celui-ci l’emporte, l’acte sera révoqué ou non (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 431 et réf. cit.). Généralement, l’irrégularité invoquée par l’autorité pour justifier la révocation d’une décision  réside dans l’illégalité de celle-ci. L’illégalité peut exister déjà au moment où la décision a été rendue. Elle peut également être postérieure à celle-ci, dans l’hypothèse d’une modification du droit ou des circonstances de fait. Ces faits nouveaux sont très souvent des comportements de l’administré, par lesquels celui-ci viole l’une des obligations attachée par la loi ou par la décision elle-même à l’exercice d’une activité (cf. Pierre Moor, op. cit., p. 329).

                            b) aa) Dans le cas d’espèce, la municipalité ne soutient pas qu'elle a révoqué les autorisations d’ouvrir certains magasins le samedi jusqu'à 18 heures au motif que celles-ci seraient illégales. A juste titre, celle-ci ne prétend notamment pas que cet horaire ne serait pas conforme à la législation fédérale sur le travail. En se référant à l’interpellation d’un conseiller communal, à la pétition des différents syndicats et à l’enquête menée auprès des commerçants de la commune, la municipalité se fonde plutôt sur des motifs d'opportunité. En principe, on considère que l’inopportunité n’a pas assez de poids pour porter atteinte au régime juridique créé par une décision, sauf dans l’hypothèse où elle affecte manifestement un intérêt public dont la loi confie la responsabilité à l’administration et qu’elle constitue dès lors une illégalité (cf. Pierre Moor, op. cit., p. 327). La révocation d’une décision pour inopportunité est cependant envisageable lorsque cette faculté repose sur une base légale (cf. Pierre Moor, op. cit., p. 328 et 331). Tel apparaît être le cas en l’espèce, puisque l’article 11 du règlement de police prévoit que la municipalité peut, de manière générale, retirer les autorisations qu’elle a octroyé pour des motifs d’intérêt public.

                            L’article 11 du règlement de police ne saurait cependant être interprété en ce sens que la municipalité peut invoquer un intérêt public quelconque pour justifier la révocation des autorisations délivrées aux recourantes, sans tenir compte de l'intérêt de ces dernières à ce que ces autorisations soient maintenues. En toute hypothèse, la municipalité devait effectuer une balance des intérêts en présence et il appartient au tribunal de céans d'examiner si cette pesée d'intérêts a été effectuée de manière admissible. L'examen relatif à l'existence d'un intérêt public prépondérant, l'emportant sur celui des recourantes à la stabilité des relations juridiques créées par les autorisations qui ont été délivrées, est notamment nécessaire pour vérifier si le principe de la proportionnalité est respecté. On relèvera à cet égard que, s’agissant d’actes qui ont des effets durables, la révocation des autorisations d'ouvertures prolongées délivrées aux recourantes n’est envisageable que si un intérêt public majeur l’exige et si celles-ci ont amorti les dépenses assumées de bonne foi (cf. André Grisel, op. cit., p. 436).

                            bb) Dans la hiérarchie des valeurs commandant la balance des intérêts, les motifs de police l’emportent toujours. En l’espèce, on constate que l’intérêt public à la base des décisions attaquées n'a pas de rapport avec la sécurité publique au sens strict, soit la sécurité de l’Etat, des personnes et des biens. De même, il ne s’agit pas de sauvegarder l’ordre public au sens large, soit la santé publique, la moralité publique ou la tranquillité publique. On ne saurait notamment soutenir que le fait de travailler le samedi jusqu’à 18 h plutôt que 17 h aurait des conséquences sur la santé des employés. De manière générale, on constate d'ailleurs qu'une autorisation relative à l’ouverture prolongée d’un magasin n’est pas une autorisation de police mais une autorisation de politique sociale (cf. Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition p. 291 no 1377).

                            Selon la municipalité, l’objectif visé tend à la protection de la vie familiale. L’autorité intimée relève ainsi dans son mémoire de réponse qu'il serait moins préjudiciable pour la vie de famille des employés de rentrer le vendredi soir à 21 h au lieu de 20 h (alors que la soirée est déjà consacrée en grande partie au travail), plutôt que le samedi à 18 h au lieu de 17 h, l’horaire court permettant selon elle d’avoir encore une activité le samedi soir avec les enfants ou des amis. En réalité, la municipalité semble avoir essentiellement répondu à la réaction du Conseil communal, des syndicats et des commerçants interrogés au sujet du nouvel horaire d’ouverture des magasins, cette réaction semblant constituer à ses yeux une circonstance nouvelle justifiant la révocation des autorisations octroyées aux recourantes.

                            cc) Tout bien considéré, le tribunal estime que, quand bien même les motifs de politique sociale et de protection de la famille mis en avant par la municipalité sont dignes de considération, ceux-ci ne sauraient constituer un « intérêt public majeur » justifiant la révocation des autorisations délivrées aux recourantes. On relève notamment que les conséquences sur la vie de famille d’un horaire de travail le samedi jusqu’à 18 h plutôt que 17 h doivent être relativisées. A cela s’ajoute que l'effet de ces autorisations sera de toute manière limité dans le temps puisque la municipalité pourra exiger que les recourantes renoncent à l’horaire prolongé dès le 31 décembre 2004 (ou éventuellement le 31 décembre 2005). Le fait de les révoquer sans respecter le délai de dénonciation prévu dans le formulaire d'autorisation n'est par conséquent pas conforme au principe de la proportionnalité. On relève en outre que les éléments mis en avant par la municipalité pour justifier la révocation des autorisations délivrées aux recourantes étaient déjà connus au moment où celles-ci ont été octroyées ou, à tout le moins, auraient pu l’être si l’autorité intimée avait effectué les investigations nécessaires à ce moment-là (notamment auprès des commerçants et des syndicats) et avait informé le Conseil communal de ses intentions. On ne se trouve par conséquent pas en présence de "faits nouveaux", postérieurs à la délivrance des autorisations, qui pourraient justifier de reconsidérer ces dernières. On relèvera à cet égard que, de manière générale, une autorité ne saurait révoquer une décision pour un motif qu'elle connaissait au moment où elle l'a prise ou parce qu'elle a changé dans l'appréciation qu'elle a faite antérieurement (ATF 119 Ia 305). On se trouve par conséquent dans une des hypothèses dans lesquelles on considère que l'exigence de la sécurité des relations juridiques doit l’emporter, sous réserve que l’intérêt public opposé soit particulièrement important, ce qui, on l’a vu, n’est pas le cas en l’espèce (cf. Pierre Moor, op. cit. p. 336).

4.                         Vu ce qui précède, les recours doivent être admis, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens, notamment d’ordre formel, soulevés par les recourantes.

                        Vu le sort du recours, il convient de mettre les frais à la charge de la Commune de Morges. Celle-ci devra au surplus verser des dépens aux recourantes, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.          Les recours sont admis.

II.         La décision de la Municipalité de Morges du 15 décembre 2003 révoquant           l'autorisation d'ouvrir les commerces des recourantes le samedi jusqu'à 18 heures            est annulée.

III.         Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la          Commune de Morges.

IV.        La Commune de Morges versera à Manor AG une indemnité de 500 (cinq cents)            francs à titre de dépens.

V.         La Commune de Morges versera à Coop une indemnité de 500 (cinq cents) francs        à titre de dépens.

VI.        La Commune de Morges versera à la Société Coopérative Migros Vaud une       indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 9 juin 2004/san

                                                          Le président: