CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 29 décembre 2004
sur le recours interjeté par X.________, domicilié 1.********, représenté par Me Gisèle de Benoit-Regamey, avocate à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Prilly du 8 mars 2004, représenté par Me Pierre-Olivier Wellauer, avocat à Lausanne (résiliation du contrat de travail pour le 30 juin 2004).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Pascal Langone et Mme Emilia Antonioni, assesseurs
Vu les faits suivants:
A. Le recourant X.________, né en 1962, est depuis le 1er avril 2003 commandant du corps de police de la Commune de Prilly, avec rang de chef de service. Entré dans ce corps en 1983, il y a effectué l'entier de sa carrière, gravissant en vingt ans les échelons de la hiérarchie.
B. Le 8 mars 2004, la Municipalité de Prilly a résilié le contrat de travail du recourant pour l'échéance du 30 juin 2004, le libérant immédiatement de l'obligation de travailler. Cette mesure était fondée, en substance, sur des "difficultés relationnelles très graves… constatées au sein du corps de police" (communiqué de presse du 8 mars 2004 de la municipalité). La municipalité a ensuite délivré le 12 mars 2004 à l'intéressé un certificat de travail provisoire résumant qu'à sa carrière et constatant que l'intéressé s'était révélé "… très compétent et constant dans son travail".
C. Par acte du 29 mars 2004, X.________ a déposé par l'intermédiaire de son conseil un recours auprès du Tribunal administratif contre la mesure de licenciement prise à son endroit. Ses conclusions tendent exclusivement à l'annulation de cette mesure.
D. Le recours a été enregistré le 30 mars 2004 au Tribunal administratif. La Municipalité de Prilly, par l'intermédiaire de son conseil, s'est déterminée le 27 avril 2004 sur la requête d'effet suspensif, et a produit son dossier le 30 avril 2004. Par courrier du 3 mai 2004, le conseil du recourant a réagi à cette écriture.
E. Par courrier du 4 mai 2004, le conseil de la municipalité a informé le tribunal que le recourant aurait retrouvé un poste au sein du corps de police de Romanel, dès le 1er juillet 2004. Le juge instructeur a alors interpelé les parties, par avis du 5 mai 2004, sur le point de savoir si la procédure avait toujours un objet. Il a en outre attiré l'attention des parties sur le fait que la compétence du tribunal était douteuse. Le recourant ayant maintenu son pourvoi, le juge instructeur a informé les parties que le tribunal statuerait préjudiciellement sur la question de sa compétence. Par décision du même jour, il a refusé l'effet suspensif au recours.
Considérant en droit:
1. L'art. 1 LJPA limite le champs d'application de la loi sur la juridiction et la procédure administratives aux recours interjetés contre les décisions administratives (al. 1), excluant de ce champs notamment les contestations relatives aux contrats de droit administratif (al. 3, modifié par la novelle du 26 novembre 2002, ROLVD 2002 p. 498). Il résulte clairement de l'exposé des motifs (BGC Automne 2002 p. 4362 ss, plus spécialement 4376) que le législateur a voulu préciser les choses, citant expressément l'hypothèse d'une dénonciation d'un contrat de droit administratif comme cause ne relevant pas de la compétence du Tribunal administratif.
2. Conformément au règlement pour le personnel de l'Administration communale de Prilly, valable dès le 1er janvier 2001 (approuvé par le Conseil d'Etat du Canton de Vaud le 25 septembre 2000, ci-après : le règlement), est employé communal toute personne engagée en cette qualité par la municipalité pour exercer à temps complet ou partiel une activité de durée déterminée ou indéterminée au service de la commune (art. 1 al. 2). Le règlement prévoit que l'engagement d'un employé est du ressort de la municipalité (art. 4) et qu'il se fait sous la forme d'une lettre précisant l'activité, la date d'entrée en service, le salaire initial et les obligations qu'impose le poste (art. 6 al. 3) avec une référence générale aux dispositions du règlement (art. 6 al. 4). Après une période d'essai de trois mois, l'engagement est confirmé par écrit pour une durée indéterminée (art. 6 al. 5). La résiliation du contrat se fait sous la forme écrite, par l'employeur ou par l'employé, avec respect d'un préavis de un à trois mois selon le nombre d'années de service (art. 58, qui traite de la résiliation ordinaire). Une résiliation pour justes motifs peut en revanche intervenir en tout temps, avec motivation sur demande (art. 61 al. 1). Enfin, le règlement précise que les décisions prises par la municipalité concernant la situation d'un employé peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif, dans les formes prévues par la LJPA (art. 69).
Le corps de police est quant à lui régi par un règlement de service (soit des directives internes, adoptées par la municipalité le 21 août 2000) et qui renvoie au règlement du personnel communal d'une manière générale (art. 1), ainsi qu'au code des obligations pour les questions non expressément réglées (art. 52). Les dispositions du règlement du personnel communal sont déclarées expressément applicables en ce qui concerne l'engagement (art. 6), les vacances (art. 16), les absences pour cause de maladie (art. 19), enfin les sanctions disciplinaires et la procédure de recours (art. 51).
3. Il résulte du dossier que le recourant a effectué l'entier de sa carrière de policier au sein du corps de police de Prilly. Il a donc été soumis aux différents statuts régissant le personnel communal soit, en ce qui concerne les derniers d'entre eux, le statut du 1er janvier 1994 abrogé au 1er janvier 2001 par le règlement de 2001. En l'absence de dispositions transitoires prévoyant le contraire (ce qui ne concerne que le maintien des prestations financières acquises, art. 71), cela signifie qu'il est un employé au sens de l'art. 1 al. 2 du règlement. Sa promotion le 1er avril 2003 aux fonctions de commandant du corps n'a rien changé à ce statut. Or, celui-ci est clairement contractuel, le recourant étant au bénéfice d'un contrat de droit public d'une durée indéterminée (art. 6 al. 5 du règlement). La dénonciation d'un tel contrat relève de l'exercice d'un droit formateur (v. un arrêt du Tribunal administratif du Canton de Berne, JAB 2000 454), et ne constitue pas une décision susceptible de recours au Tribunal administratif, selon une jurisprudence constante de cette autorité (v. RDAF 1998 I 58, et les références citées). Depuis l'adoption de la novelle du 26 novembre 2002, et dans la ligne de cette jurisprudence, la LJPA exclut expressément le contentieux des contrats de la juridiction administrative (art. 1 al. 3 LJPA).
Il est vrai que la décision attaquée indique la voie de recours au Tribunal administratif. Mais l'indication inexacte d'une voie de droit qui en réalité n'est pas ouverte ne peut pas créer un recours qui n'existe pas (par exemple ATF 117 Ia 299, consid. 2, et les références citées). Le fait que le règlement communal soumette expressément à la juridiction du Tribunal administratif le contentieux résultant de son application n'y change rien. Même concernant un domaine dans lequel la commune est autonome (art. 139 lit. b de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003), même approuvée par le Conseil d'Etat conformément à l'art. 94 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (RSV 1.8) et ayant ainsi le caractère d'une base légale matérielle, une norme émise par une commune ne saurait attribuer des compétences à une autorité cantonale. Les règles attributives de compétence sont impératives (GE 1992/0037 du 2 février 1993, RDAF 1993 p. 465) et la loi cantonale règle de manière exhaustive la compétence du Tribunal administratif sans laisser aucune place à une réglementation complémentaire des communes. Au surplus, le principe de la hiérarchie des normes (v. par exemple Auer Malinverni et Hôtelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I no 1727) exclurait que l'on applique des règles communales contraires au texte même d'une loi cantonale, adopté au surplus postérieurement.
Il en résulte que la présente cause ne relève pas de la compétence du Tribunal administratif, mais de celle du juge civil (art. 3 al. 3 de la loi du 17 mai 1999 sur la juridiction du travail, RSV 2.4, modifiée par la novelle du 12 novembre 2001). Comme en l'espèce plusieurs instances entrent en ligne de compte, en fonction des conclusions que pourrait prendre le recourant (v. art. 2 de la loi sur la juridiction du travail), et dans la mesure aussi où l'acte de recours ne répond pas formellement aux exigences de la procédure devant certaines de ces autorités, le Tribunal administratif ne procédera pas à une transmission de la cause, au sens de l'art. 6 LJPA.
4. Au vu de ce qui précède, le Tribunal administratif doit se déclarer incompétent. Conformément à sa jurisprudence, s'agissant d'un contentieux concernant les relations entre employeurs et employés dans la fonction publique, aucun émolument de justice ne sera perçu. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens la Commune de Prilly, le règlement et la lettre de congé adressée au recourant contenant des indications inexactes au sujet des voies de droit utilisables (art. 55 LJPA). En revanche, et pour ce motif précisément, le recourant auquel la prudence imposait de donner suite à ces indications a droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif :
I. Décline sa compétence.
II. Renonce à transmettre la cause au tribunal civil compétent.
III. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Dit que la Commune de Prilly versera au recourant une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
gz/np/Lausanne, le 29 décembre 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.