CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T

du 21 juillet 2004

sur le recours interjeté par le Dr X.________, domicilié ********, représenté par Me Raymond Didisheim, avocat à Lausanne,

contre

la décision préjudicielle de la Commission d'examen des plaintes de patients du 10 mars 2004 (compétence pour instruire des plaintes).

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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Antoine Thélin et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs

Vu les faits suivants:

A. Le Docteur X.________ exerce la profession de médecin à Lausanne. Il est spécialiste FMH en psychiatrie et, à ce titre, fonctionne régulièrement comme expert dans le cadre de procédures de mise à l'invalidité.

B. Le Dr X.________ fait depuis un certain temps l'objet de contestations émanant de nombreuses personnes travaillant dans le secteur médical de la psychiatrie à un titre ou à un autre (médecins, psychologues, avocats, infirmiers, etc). Cette contestation s'est traduite en particulier par la publication, dans le quotidien 24 Heures du 17 juillet 2002, d'une lettre de lecteurs contresignée par plus de 60 personnes, et mettant en cause notamment la compétence professionnelle de l'intéressé, ainsi que la manière dont il traitait les personnes qui lui étaient adressées en vue d'une expertise.

C. Les 15 août et 13 septembre 2003, le recourant a fait l'objet de deux plaintes adressées à la Commission cantonale d'examen des plaintes de patients (art. 15 d de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP)). En substance, les plaignantes émettaient différents griefs quant à la manière dont leur cas avait été traité par le recourant dans le cadre de l'expertise.

D. La Commission a enregistré les deux plaintes précitées puis a invité le 22 octobre 2003 le Dr X.________ à rencontrer une délégation de trois de ses membres chargée d'instruire les causes. Par courrier de son conseil du 28 octobre 2003, le recourant a décliné l'invitation, contestant notamment la qualité pour agir des plaignantes, ainsi que la compétence de la commission. Puis, le 1^er décembre 2003, toujours par l'intermédiaire de son avocat, le recourant a demandé à connaître l'identité des membres de la délégation, qui lui a été communiquée le 10 décembre suivant. A réception, soit le 12 décembre 2003, le recourant a indiqué à la commission qu'il entendait se déterminer par écrit, tout en demandant une décision préjudicielle sur la question de la compétence de la commission. Cette dernière a donné suite en rendant une décision préjudicielle le 10 mars 2004, admettant sa compétence. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours.

E. Interpellé, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) s'est déterminé le 16 avril 2004, attirant l'attention du tribunal sur le fait que le recours au Tribunal administratif n'était ouvert que contre certaines décisions de la Commission seulement et relevant que cette dernière était indépendante du DSAS. La commission s'est déterminée elle-même le 5 mai 2004, se référant à la décision attaquée. Répondant à un point soulevé par le juge instructeur dans l'avis d'enregistrement du recours, elle a indiqué qu'elle avait discuté une première fois de l'affaire le 20 janvier 2004 (en l'absence de deux membres, dont la présidente) puis pris sa décision le 10 février 2004 (en l'absence d'un membre). Le recourant s'est encore déterminé le 7 juin 2004, de même que la commission le 16 juin 2004.

Le tribunal a statué ensuite comme il en avait informé les parties.

Considérant en droit:

1. Déposé en temps utile et selon les formes légales par le destinataire de la décision attaquée, le recours est recevable à la forme. L'objet du litige est de déterminer s'il entre dans les compétences de la commission de traiter des plaintes émanant de personnes qui ne sont pas, formellement patients du recourant, mais soumises à l'expertise de ce dernier sur requête de l'Office d'assurance-invalidité.

2. La Commission d'examen des plaintes des patients est une création récente de l'organisation sanitaire vaudoise. Elle a été instituée par une novelle du 19 mars 2002 modifiant la LSP (art. 15d), avec pour mission "… d'assurer le respect des droits des patients consacré par le chapitre 3 de la présente loi et de traiter les plaintes relatives à la prise en charge par les professionnels de la santé et les institutions sanitaires, touchant aux violations des droits de la personne". Selon l'al. 4 de cette disposition, ces attributions sont d'instruire les plaintes et de tenter la conciliation (lit. a), d'obtenir des informations utiles à l'exécution de sa tâche (lit. b), de transmettre au DSAS son avis sur les mesures à prendre (lit. c), d'ordonner la cessation des violations caractérisées des droits des patients, notamment en matière de contrainte (lit. d), enfin d'accomplir les tâches attribuées par la loi (lit. e). La commission est composée de treize membres, la loi précisant que doivent y être associés différents représentants des milieux concernés par les affaires sanitaires (art. 15e). Ces membres sont nommés par le Conseil d'Etat. Les collaborateurs du Service de la santé publique et du Service des assurances sociales ne peuvent pas y siéger (art. 15f). Est enfin prévue la possibilité pour la commission de fonctionner par délégation, de recourir à des experts et de procéder à des auditions (art. 15g).

Toutes ces dispositions légales sont entrées en vigueur le 1er janvier 2003; elles ont été complétées par un règlement d'application du 17 mars 2004, entré en vigueur le 1er avril 2004 (FAO No 26 du 30 mars 2004, p. 3 ss). En substance, ce règlement précise l'organisation et le fonctionnement de la commission, prévoit des cas de récusation (art. 11), règle la procédure en stipulant notamment que l'instruction des causes est menée par une délégation composée par le président (art. 19), et institue un quorum (la commission délibère valablement si cinq de ses membres sont présents; art. 20).

S'agissant des contentieux, la voie du recours au Tribunal administratif est prévue pour les décisions prises en application de l'art. 15d al. 4 (art. 15c al. 6 LSP), le règlement précisant quant à lui que les décisions prises en matière de mesure de contrainte sont susceptibles de recours (art. 28).

3. La décision attaquée est une décision préjudicielle par laquelle la commission reconnaît sa compétence pour traiter des deux plaintes qui lui ont été adressées. Elle entre ainsi dans le cadre défini par l'art. 15d al. 4 lit. a LSP, avec la conséquence que le recours au Tribunal administratif est possible, comme la décision elle-même l'indique, et contrairement aux doutes émis par le DSAS. Cette décision se caractérise aussi par son caractère incident, c'est-à-dire qu'elle constitue une simple étape vers la décision finale (ATF 128 I 215 consid. 2). La recevabilité d'un recours découle à cet égard de l'art. 29 al. 3 LJPA (introduit par la novelle du 26 novembre 2002).

4. Conformément à l'art. 53 LJPA, le Tribunal administratif applique le droit sans être limité par les moyens des parties. Il doit ainsi s'assurer d'office de la régularité de la procédure suivie par la première instance et contrôler la compétence de cette dernière, notamment, s'il s'agit d'un organe composé de plusieurs personnes en ce qui concerne sa composition, qui doit correspondre à celle fixée par la loi.

En l'espèce, la décision attaquée ne précise pas la composition de la commission. Interpellée, cette dernière a toutefois indiqué que, pour traiter les plaintes en cause, elle avait siégé une première fois en l'absence de deux membres (dont la présidente) pour une discussion, et une seconde fois en l'absence d'un membre (pour la décision). Force est dès lors de constater que la commission n'a pas statué dans la composition fixée par l'art. 15e LSP, comprenant treize membres. Cette disposition ne prévoit pas la possibilité de prendre des décisions dans une composition réduite, contrairement au règlement qui l'autorise à délibérer valablement si cinq membres sont présents. Mais le tribunal constate que le règlement n'était pas en vigueur le 10 mars 2004, lorsque la décision attaquée a été prise, de sorte qu'il faut admettre qu'à cette époque la commission ne pouvait délibérer et statuer que dans sa composition complète de treize membres. La loi prévoit certes la possibilité de "fonctionner par délégation" (art. 15g), mais il faut comprendre qu'il s'agit de donner au président la faculté d'organiser le travail et de faire préparer par un organe moins lourd que le plénum les décisions à prendre. On peut d'autant moins déduire de cette disposition que la délégation serait habilitée à décider elle-même, qu'il résulte très clairement du règlement adopté en 2004 qu'un quorum d'au moins cinq membres est exigé.

Le tribunal considère dès lors que la seule composition conforme à la loi, avant le 1er avril 2004, est celle qui résulte du texte de l'art. 15e LSP, et qui comprend dès lors nécessairement treize membres. Force est de constater que tel n'a pas été le cas en l'espèce, puisque la commission était incomplète lors des deux séances où elle a traité les cas des plaignantes concernées par la présente affaire.

5. Lorsqu'une autorité est composée d'un nombre déterminé de membres, tous doivent participer à la décision, sous réserve d'un réglementation contraire. L'autorité qui prend une décision dans une composition incomplète sans que la loi ne prévoie un quorum commet un déni de justice formel (sur tous ces points, voir ATF 127 I 128, consid. 4b, et les références citées). Contrairement à une simple violation du droit d'être entendu, un vice dans la composition de l'autorité qui statue n'est pas réparable en procédure de recours (ATF 127 I 128 déjà cité; RDAF 1989 p. 359; voir aussi FO 01/0010, du 5 novembre 2001). Il en découle que la décision attaquée doit être annulée.

6. Cette conclusion s'impose d'autant plus que la décision attaquée est probablement irrégulière sous un autre aspect. Fait en effet partie de la commission, selon la composition indiquée dans le dossier de cette dernière, Mme Madeleine Pont, directrice du GRAAP (groupement romand d'accueil et d'action psychiatrique), qui est l'une des signataires de la lettre de lecteurs publiée dans 24Heures le 17 juillet 2002. On se trouve dès lors très vraisemblablement en présence d'un cas de récusation obligatoire. Même si le règlement du 17 mars 2004 n'était pas en vigueur (son art. 11 prévoit la récusation dans des circonstances de ce genre), il reste que l'obligation pour un juge dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur son impartialité de se récuser est un principe découlant directement du droit constitutionnel (art. 58 de la Constitution fédérale et art. 28 de la Constitution vaudoise), applicable aussi par analogie aux autorités qui ne sont pas des tribunaux (ATF125 I 123 consid. 3b et les réf. cit.).

7. Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée doit être annulée, indépendamment des griefs formulés à son encontre par le recourant sur la question de la compétence. Le dossier doit être retourné à la commission pour nouvelle décision, dans une composition régulière et après examen d'éventuelles récusations. Les frais de procédure seront laissés à la charge de l'Etat. Le recourant a droit à des dépens (art. 55 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du 10 mars 2004 de la Commission d'examen des plaintes de patients se déclarant incompétente pour connaître des plaintes déposées par ******** et ******** est annulée, le dossier étant retourné à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. L'Etat de Vaud, par la Commission d'examen des plaintes de patients, versera au recourant une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 21 juillet 2004/gz

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.