CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T
du 9 septembre 2004

sur le recours interjeté par A.________ Sàrl, représentée par Me Nicolas Saviaux, avocat, à Lausanne,

contre

la décision du 30 mars 2004 du Service de la santé publique, interdisant à B.________ de fonctionner en qualité de responsable d'exploitation d'un service d'ambulances et lui octroyant un délai au 15 mai 2004 pour lui communiquer le nom d'un nouveau responsable de ce service, désignation devant être validée par la Commission pour les mesures sanitaires d'urgence.

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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Patrice Girardet et M. Antoine Thélin, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A. A.________ Sàrl (ci-après : C.________) est une entreprise dont le but social est l'exploitation d'un service d'ambulances dans le Chablais et les Alpes vaudoises et ailleurs dans le canton de Vaud.

Les associés-gérants de cette société, qui emploie 7 personnes et dont le siège se trouve à X.________, sont D.________ et B.________. Le responsable d'exploitation du service d'ambulances au sens l'art. 13 du règlement du 2 septembre 2002 concernant l'organisation, l'exploitation et le financement des services assurant la prise en charge des urgences pré-hospitalières est B.________.

C. Par Ordonnance de condamnation du Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne du 7 mai 2003, B.________ a été condamné pour lésions corporelles simples, injures et contravention à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers à 7 jours d'emprisonnement avec sursis pendant 2 ans. Par courrier du 28 juin 2003, le Service de la santé publique a informé C.________ que, en raison de cette condamnation, un préavis de la Commission pour les mesures sanitaires d'urgence (ci après: CMSU) avait été requis au sujet de la continuation de l'activité de B.________ comme responsable d'un service d'ambulances au sens de l'art. 13 du règlement susmentionné. En date du 3 juillet 2003, le conseil de B.________ a informé le Service de la santé publique qu'une opposition avait été formée contre l'Ordonnance de condamnation en lui demandant d'attendre le résultat de cette procédure avant de saisir la CMSU . Par courrier du 29 juillet 2003, le Service de la santé publique a informé le conseil de B.________ qu'il se ralliait à cette proposition.

Lors de l'audience devant le Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne du 20 janvier 2004, B.________ a retiré son opposition à l'Ordonnance de condamnation, qui est ainsi devenue définitive et exécutoire.

D. En date du 30 mars 2004, le Service de la santé publique a rendu une décision, adressée à C.________ à l'attention de B.________, dont la teneur, pour l'essentiel, est la suivante :

"(…)

Par notre lettre du 29 juillet 2003, nous vous avions annoncé que nous attendions la décision du Tribunal de police à votre égard avant de statuer sur le maintien de votre autorisation de fonctionner en qualité de responsable d'exploitation d'un service d'ambulances.

Compte tenu du jugement rendu par le Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne le 20 janvier 2004 et conformément au préavis de la Commission pour les mesures sanitaires d'urgence (CMSU) du 9 mars 2004, nous vous informons que nous ne pouvons accepter que vous continuiez d'assurer cette fonction pour le service A.________ Sàrl, (********, ******** et X.________), au sens de l'art. 13 du règlement du 2 septembre 2002 concernant l'organisation, l'exploitation et le financement des services assurant la prise en charge des urgences pré-hospitalières.

Dès lors, nous vous accordons un délai au 15 mai 2004 pour nous communiquer le nom d'un nouveau responsable de ce service, désignation qui devra être validée par la CMSU.

(…)"

C.________ s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 20 avril 2004 en concluant à l'annulation de la décision du 30 mars 2004. Le Service de la santé publique a déposé sa réponse le 1^er juin 2004 en concluant au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée,

Considérant en droit:

1. a) L'art. 10 al. 1 du règlement du 2 septembre 2002 concernant l'organisation, l'exploitation et le financement des services assurant la prise en charge des urgences préhospitalières (ci-après : le règlement) prévoit que l'exploitation d'un service d'ambulances ou d'hélicoptères assurant la prise en charge d'urgences préhospitalières, quelle que soit son importance, est soumise à l'autorisation du Département de la santé et de l'action sociale, le requérant devant remplir les conditions fixées par le règlement. Selon l'art. 11 al. 2 du règlement, par décision motivée, le département peut en tout temps retirer une autorisation d'exploiter lorsque les conditions de son octroi ne sont plus remplies, le retrait à titre de sanction disciplinaire étant réservé. Selon l'art. 38 al. 2 du règlement, l'inobservation des dispositions du règlement peut faire l'objet de sanctions disciplinaires prononcées par le département et comprenant la réprimande, l'amende ou le retrait temporaire ou définitif de l'autorisation d'exploiter, les art. 191 et 192 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (ci-après : LSP) étant applicables par analogie.

Selon l'art. 13 du règlement, chaque service est dirigé par un responsable disposant d'une formation professionnelle compatible avec l'importance du service et ayant suivi une formation reconnue par le Service de la santé publique. Ce dernier désigne le responsable d'exploitation sur préavis de la Commission pour les mesures sanitaires d'urgence préhospitalières (CMSU) prévue par l'art. 13lit. e LSP.

b) aa) La recourante soutient que la décision de ne plus autoriser B.________ à fonctionner comme responsable d'exploitation au sens de l'art. 13 du règlement a été prise au titre de sanction disciplinaire en application de l'art. 38 al. 2 du règlement et que la procédure qu'exige l'application de cette disposition n'a pas été suivie.

L'art. 191 LSP, applicable par renvoi de l'art. 38 al. 2 du règlement, a la teneur suivante :

"Lorsqu'une personne exerçant une profession relevant de la présente loi a fait l'objet d'une condamnation pour un crime ou un délit, lorsqu'elle est convaincue d'immoralité ou de procédés frauduleux ou lorsqu'elle fait preuve dans l'exercice de sa profession de négligence, de résistance aux ordres de l'autorité et d'incapacité, le département peut la réprimander, lui infliger une amende de fr. 500 à fr. 200'000, restreindre le champs de son autorisation de pratiquer, la lui retirer à titre temporaire ou définitif. Il peut exclure de la pratique professionnelle une personne exerçant à titre dépendant sans droit de pratique. Ces sanctions peuvent être cumulées.

L'art. 13, alinéa 2, est applicable.

Le département publie la décision dès qu'elle est exécutoire."

L'art. 13 al. 1 LSP mentionne les compétences du Conseil de santé. L'al. 2, applicable par renvoi de l'art. 191 al. 2 LSP, prévoit que, après enquête, le Conseil de santé donne au chef du département son préavis relatif aux mesures disciplinaires à envisager en application de l'art. 191, le Conseil d'Etat arrêtant la procédure. Ce dernier a exercé cette compétence en édictant le règlement du 26 août 1987 sur la procédure en matière de retrait d'autorisation de pratiquer et de mesures disciplinaires prévues par la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique. Ce règlement prévoit une procédure relativement complexe qui, manifestement, n'a pas été suivie dans le cas d'espèce. Partant, il convient en premier lieu d'examiner si la décision attaquée constitue une sanction disciplinaire au sens de l'art. 38 al. 2 du règlement. S'il est établi que tel est le cas, la procédure prévue n'a pas été suivie et il y a lieu d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée.

bb) L'autorité intimée ne s'est pas clairement déterminée sur la question de savoir quel était le fondement de la décision attaquée. Dans ses observations déposées le 1^er juin 2004, elle se réfère à l'art. 11 al. 2 du règlement, ce qui pourrait faire penser que la décision attaquée a été prise non pas au titre de sanction disciplinaire mais parce que "les conditions relatives à l'octroi de l'autorisation d'exploiter ne sont plus respectées". D'un autre côté, l'autorité intimée se réfère dans ses observations à l'art. 191 LSP, soit à une disposition qui, on l'a vu, concerne précisément les sanctions disciplinaires et renvoie à une procédure qui, clairement, n'a pas été respectée dans le cas d'espèce. On relève en outre que la décision a été prise en raison de la condamnation pénale prononcée contre B.________, soit une des hypothèses visées par l'art. 191 LSP qui est susceptible d'entraîner une sanction disciplinaire.

On constate également que les articles 11 et 38 du règlement concernent tous deux le retrait de l'autorisation d'exploiter un service d'ambulances et non pas, strictement, le retrait de l'autorisation de fonctionner comme responsable d'un service au sens de l'art. 13 du règlement. A cela s'ajoute que l'art. 11 al. 2 du règlement fait référence à l'hypothèse dans laquelle les conditions relatives à l'octroi de l'autorisation d'exploiter ne sont plus remplies alors que l'art. 38 al. 2 s'applique en cas d'"inobservation des dispositions du règlement". Or, en l'espèce, les motifs à la base de la décision attaquée ne semblent relever d'aucune de ces deux hypothèses puisque la désignation de B.________ comme responsable de la recourante a été révoquée en raison d'une condamnation pénale et non pas, a priori, en raison d'une violation des dispositions du règlement ou d'un problème en ce qui concerne les conditions sur la base desquelles l'autorisation d'exploiter a été délivrée à la recourante. Force est au surplus de constater que le règlement ne contient pas de dispositions topiques concernant les motifs sur la base desquels ont peut révoquer le responsable d'un service d'ambulances désigné par le Service de la santé publique en application de l'art. 13 du règlement.

c) Vu ce qui précède, il est difficile de déterminer précisément sur la base de quelle disposition la décision attaquée a été rendue. On constate cependant que la décision querellé a plutôt le caractère d'une sanction, ce qui implique que c'est la procédure prévue par l'art. 38 al. 2 du règlement qui aurait dû être suivie, en tous les cas par analogie.

Dès lors que cette procédure n'a manifestement pas été respectée, le recours doit déjà être admis pour ce motif.

2. Il convient, par surabondance, d'examiner si la procédure suivie dans le cas d'espèce respecte les exigences minimales en matière de droit d'être entendu.

a) Le droit du particulier d'être entendu est expressément consacré par l'art. 29 al. 2 Cst. Sous l'empire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, cette garantie a été déduite par la jurisprudence du principe général de l'égalité de traitement. L'idée de base du droit d'être entendu est que la personne partie à une procédure doit être mise en mesure de s'expliquer avant qu'une décision qui la touche ne soit prise. Le droit d'être entendu poursuit dès lors une double fonction. Il est d'une part un moyen d'instruire qui, à ce titre, sert à l'établissement des faits. Il constitue, d'autre part, un droit, indissociable de la personnalité, permettant aux particuliers de participer à la prise des décisions qui les touchent dans leur situation juridique (v. Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 107 no 1274 ss; FF 1997 I 183 ss). Le contenu spécifique du droit d'être entendu dépend de chaque cas d'espèce. Selon la formule consacrée par la jurisprudence, le justiciable a notamment "le droit de s'expliquer sur tous les points essentiels avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos et de fournir lui-même des preuves" (ATF 124 I 241; 124 I 49; Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 611 no 1291).

Le droit d'être entendu qui, en tant que garantie de procédure, peut être invoqué aussi bien par les personnes morales que par les personnes physiques (Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 564 no 1168), est une garantie constitutionnelle de nature formelle. Il s'agit d'une règle essentielle de procédure, dont la violation entraîne, en principe, la nullité absolue de la décision prise. C'est pourquoi ce droit est protégé indépendamment des conséquences concrètes que peut entraîner la décision qui constate son éventuelle violation. Une décision prise en violation du droit d'être entendu doit dès lors être annulée même si, sur le fond, l'autorité, après avoir finalement entendu la personne concernée, ne s'écartera pas de la solution qu'elle avait prise lors de la première décision (ATF 125 I 113; 122 II 464; 121 III 331; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 620). Il faut voir dans cette caractéristique une conséquence de la nature constitutionnelle du droit d'être entendu. La constitution ne permet pas qu'il soit ignoré simplement parce que, sur le fond, son titulaire n'a apparemment aucune chance d'obtenir une décision qui lui soit favorable (Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 620 no 1318).

b) En l'espèce, on constate que, par courrier du 26 juin 2003, le Service de la santé publique a averti la recourante qu'il avait pris connaissance de l'Ordonnance de condamnation rendue par le juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne et qu'il envisageait de demander un préavis à la CMSU au sujet du droit de B.________ de fonctionner comme responsable d'un service d'ambulances. Le 3 juillet 2003, le conseil de la recourante a informé le Service de la santé publique qu'une opposition avait été formulée contre l'Ordonnance de condamnation et qu'il était par conséquent prématuré de saisir la CMSU. Le 29 juillet 2003, le Service de la santé publique a informé le conseil de la recourante qu'il était d'accord d'attendre le résultat de la procédure d'opposition. Par la suite, l'Ordonnance de condamnation est devenue définitive et exécutoire à la suite du retrait de l'opposition lors de l'audience du 20 janvier 2004 devant le Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne. Le Service de la santé publique a alors requis un préavis de la CMSU avant de rendre la décision attaquée du 30 mars 2004.

c) Avant de se prononcer, l'autorité intimée n'a à aucun moment donné l'occasion à la recourante et à B.________ de se déterminer soit par oral, soit par écrit. En agissant ainsi, l'autorité intimée a manifestement violé leur droit fondamental à pouvoir s'expliquer avant qu'une décision affectant gravement leurs intérêts respectifs ne soit rendue.

Il résulte de ce qui précède que la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu n'a a priori pas été respectée dans le cas d'espèce. L'autorité intimée prétend cependant qu'elle pouvait agir ainsi sur la base d'une appréciation anticipée des preuves et que, en toute hypothèse, la violation éventuelle du droit d'être entendu peut être réparée dans le cadre de la procédure devant le Tribunal administratif.

3. a) Le droit d'être entendu implique notamment le droit d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ces offres de preuve pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influencer sur la décision à rendre (ATF 126 I 15 consid. 2a/2a p. 16 et les arrêts cités). Toutefois, le droit d'être entendu ne peut être exercé que sur les éléments qui sont déterminants pour décider de l'issue du litige. Le juge peut ainsi renoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, qu'il résulte déjà de constatations versées au dossier, lorsqu'il parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 125 I 127; 124 I 208). Se fondant sur cette jurisprudence, l'autorité intimée soutient qu'elle n'avait aucune raison d'entendre le recourant avant de rendre sa décision puisque la sanction prononcée à l'encontre de B.________ s'imposait de toute manière en raison de la condamnation pénale dont il avait fait l'objet. Elle soutient ainsi que, en toute hypothèse, l'audition de B.________ n'aurait pas apporté d'éléments propres à influer sa décision.

b) En raisonnant ainsi, l'autorité intimée confond la question du respect des exigences fondamentales et minimales résultant de la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu et celle de la violation de ce droit en relation avec l'appréciation anticipée des preuves effectuées par le juge.

Le respect de la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu implique, au minimum, que la personne intéressée puisse se déterminer, cas échéant par écrit, avant qu'une décision la concernant ne soit rendue. En l'espèce, ces garanties minimales, qui sont de nature formelle et qui existent même si, sur le fond, le titulaire du droit n'a apparemment aucune chance d'obtenir une décision qui lui soit favorable n'ont pas été respectées, ceci en violation de l'art. 29 Cst.

Autre est la question de savoir si, dans un second temps, il y a lieu de donner suite à toutes les réquisitions du titulaire du droit d'être entendu, s'agissant plus particulièrement des preuves à administrer. Selon la jurisprudence, on peut alors effectivement refuser l'administration de certaines preuves, si celles-ci ne sont pas pertinentes. Cette jurisprudence implique cependant que la personne intéressée ait pu se déterminer préalablement et ne saurait par conséquent s'appliquer dans le cas d'espèce.

4. Dans sa réponse, l'autorité intimée relève également que le vice relatif à la violation du droit d'être entendu peut être réparé si l'affaire est portée devant une instance de recours qui, elle, donne à l'intéressé l'occasion de s'exprimer.

La jurisprudence admet que la violation du droit d'être entendu peut être réparée, conformément à la théorie dite "de la guérison", lorsque le recourant a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen et revoyant toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (v. notamment ATF 126 I 72 consid. 2; 124 II 138 consid. 2d et les arrêts cités). La réparation en seconde instance doit toutefois demeurer l'exception, lorsque le vice n'est pas particulièrement grave et peut être pleinement réparé devant l'autorité de recours (ATF 126 V 132 consid. 2b; arrêt TA FO 2001/0016 du 21 avril 2004).

Dans le cas d'espèce, le fait de n'avoir donné à aucun moment la possibilité à la recourante et à B.________ de se déterminer avant que la CMSU rende son préavis et que la décision attaquée soit rendue constitue une violation particulièrement grossière, pour ne pas dire délibérée, du droit d'être entendu. Il n'appartient pas au Tribunal administratif de la réparer, ce d'autant plus que la question de savoir si B.________ peut continuer à fonctionner comme responsable de la recourante, nonobstant la condamnation pénale le concernant, ne présente pas que des questions de pur droit, mais comporte des éléments d'appréciation et d'opportunité qu'une juridiction administrative n'est pas à même de traiter comme l'administration (cf. SJ 1992 p. 528).

Il se justifie dès lors d'annuler la décision attaquée sans qu'il soit nécessaire d 'examiner si l'audition du recourant aurait pour effet d'aboutir à une solution différente au fond, respectivement sans analyser les chances de succès du recours au fond. La cause sera renvoyée à l'autorité de décision pour statuer à nouveau, après avoir interpellé le recourant.

5. Vu le sort du recours, les frais sont laissés à la charge de l'Etat. La recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause, a droit à l'allocation de dépens, mis à la charge de l'Etat de Vaud.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 30 mars 2004 par le Service de la santé publique est annulée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.

IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service de la santé publique, versera à A.________ Sàrl une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

gz/jc/np/Lausanne, le 9 septembre 2004

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.